预算一体化改革下优化政府采购管理的思考

　　王 琪

　　（淄博市淄川实验中学）

　　【摘要】2023 年，中央预算一体化全面推行，被纳入预算一体化的政府采购工作迈上新台阶。文章从加强政府采购管理的重要性入手，深入剖析目前政采工作中存在的问题，提出行之有效的解决措施，旨在提高机关、事业单位和人民团体的政府采购规范化管理水平，促进其更好地履职尽责。

　　【关键词】预算一体化；政府采购；采购管理

　　【中图分类号】F235.1

　　一、优化政府采购管理的重要性

　　（一）确保资产配置质量

　　合适的供应商是进行质量控制的重要基础，在政府采购制度框架下，政府采购中心从厂家资质、产品质量、供应能力、配送服务等各方面对供应商进行严格的筛选，为采购单位把好质量关卡竖起了一道保护屏障，有效防范了假冒伪劣产品。同时，采购单位在进行资产配置时，需依据《政府采购法》等相关规定，制定既符合行业标准又满足自身要求的采购需求，以充分保障采购的合规性。

　　（二）提高财政资金使用效益

　　对采购主体来说，财政拨款是其主要的经费来源，履职过程中产生的各项支出均属于财政支出。在政府采购制度下，采购单位依据全年采购计划有针对性地开展政府采购，有利于明确资金流向与使用情况，可以有效避免重复采购或超额采购等现象的发生，最大程度地降低了资源浪费、优化资金配置，更好地保障其正常运转，提高了财政资金的经济效益和社会效益。

　　（三）促进廉政建设

　　现阶段我国实行“集中采购为主、分散采购为辅”的采购模式，兼顾规模化与个性化需要，弥补以往分散式采购模式的不足。集中采购组织形式下，政府采购中心归集采购需求后，按照同等条件下报价最低原则确定成交供应商，同时，接受社会各界监督，整个采购过程公开透明，科学降低了采购环节中的各类潜在风险，在预防腐败行为、规避贪腐现象方面发挥了重要作用。

　　二、政府采购管理现状分析

　　（一）预算编制不够科学

　　预算编制是政府采购程序的第一步，科学的预算编制是预算一体化顺利实施的重要前提。由于编制时间不足、部门协调不到位等原因，政府采购预算编制容易出现偏差，主要表现为：未上下联动、未充分考虑单位履职尽责实际以及财力情况，对货物的真实需求缺乏周密详尽的调研和准确的预判，预算与采购需求脱钩；预算编制所依据的数据不够全面，未充分分析市场行情、价格波动等因素影响，预算与采购成本脱钩；实际采购时，未充分结合年初预算编制情况，未严格落实“先预算后采购、无预算不采购”的预算管理规定，预算与执行脱钩。

　　（二）内控体系不够成熟

　　机构设置方面，多数单位没有设置独立的政府采购管理部门或岗位，而是将采购工作分散在各职能部门中，政府采购工作难以做到统一管理与绩效评估；采购环节方面，采购方式选择不恰当，在招标文件中设置特定门槛，在社会代理机构的选择上未引入竞争机制，出现低服务质量的情况；合同履约方面，“重采购轻验收”仍较普遍，验收人往往仅注重数量清点，缺乏对中标文件的实质性验收；监督问责方面，部分单位尚未形成一套行之有效地监督问责体系，单位的监管能力有待提高，追责问责难度加大。

　　（四）政策研究不够深入

　　政府采购种类繁杂、政策性强，吃透中央精神、准确把握政策规定，是做好政府采购工作的重要基础。受政府采购法治观念薄弱的影响，部分单位存在采购制度落实不力的情形，具体表现为：对政府采购概念理解存有偏差，集采目录内的品目未纳入集中采购范围，对“财政性资金”和“自有资金”界定不清；采购方式出现混淆，对六大政府采购方式的适用范围、竞争强度、限额标准等划分不清；采购程序实施不恰当，未严格按照不同采购方式下所对应的采购程序进行采购，以致在处理废标、供应商质疑等特殊情况时，未留出充分的公示时间。

　　三、政府采购管理优化措施

　　（一）坚持预算约束，健全采购计划

　　一方面，细化预算编制。采购单位进行下年度的预算编制时，应当优先确定采购需求，清晰的采购需求建立在履职尽责以及部门上下沟通基础之上，充分的沟通与交流是明确采购需求的重要前提条件，这点在实际工作中很容易被忽视。采购需求确定后，采购单位要严格执行《政府采购法》等相关规定，结合《政府采购品目分类目录》，充实采购品目、规格型号、数量、单价、预计采购时间等信息，做到应编尽编、编实编细，严禁无预算、超预算采购。在价格确定方面，采购单位要注重开展市场调研论证，获取竞争供应商同类产品的价格及增减趋势、性能、服务等第一手材料，努力缩小预算金额与实际成本间的差距。同时，对于资产购置项目，要注重和资产管理部门对接，执行固定资产配置标准，严防重复采购、超标采购。

　　另一方面，落实绩效管理。采购单位要注重强化政府采购绩效管理的责任意识，积极鼓励采购专员参加专项培训，强化预算绩效管理机制的刚性约束，努力实现绩效管理全覆盖。采购单位在申报政府采购预算资金时，要同步申报每一项目的绩效目标，依据《政府采购预算绩效管理暂行办法》中确定的绩效评价指标体系，区分行业层次，规范立项依据，细化项目支出方向，预算执行时，要善于运用定性与定量分析相结合、目标比较法等对项目实施情况、资金支付进度进行分析，及时发现目标执行过程中的绩效偏差，确保预算目标的实现。采购单位、财政部门要积极开展政府采购项目绩效自评与财政评价，对项目质量指标、成本指标、社会效益指标和满意度指标的实际完成情况进行赋分，并将绩效评价结果作为下年度预算资金安排的重要依据，实现绩效激励的效果。

　　（二）明晰事权，实施归口管理

　　首先，完善采购机构职能。采购单位应当设置专门的政府采购管理部门或采购委员会，由分管领导、采购需求部门、财务部门、资产管理部门的相关人员组成，主要负责政府采购的实施管理。采购机构应当牵头制定本单位政府采购内部控制制度，解读与执行财政部门出台的政策文件，明确职能分工，进行政府采购预算编制与采购计划备案，编制采购文件，作为采购人代表参与项目评审，签订采购合同及履约验收，尤其要做好集中采购目录外、限额以下项目自行采购时的风险防范工作。

　　其次，科学设置岗位。采购单位应全面梳理采购流程中的关键环节、重点人员以及主要风险点，确定岗位权限与职责，严格执行标准、细化工作要求。落实不相容岗位相分离原则，采购审批与经办、采购经办与内部稽核、文件制定与复审等岗位要分开设置，形成既各司其职又相互制衡的工作机制。同时，为保持采购工作的公正廉洁，采购单位应建立轮岗制度，明确轮岗方式与周期，对重点岗位进行优先轮岗、提高轮岗频率，对不具备轮岗条件的，可以采取定期与不定期相结合的形式进行督导检查，及时排除潜在隐患。

　　最后，抓实队伍建设。采购单位在科学设置岗位的基础上，还应当合理配备岗位人员。虽然集中采购是政府采购的主流模式，采购单位在采购集采目录外、限额标准下的品目时，自行采购规范的重要性愈发明显，因此采购人员的多元化素质是实现高标准采购管理的必要条件。在采购实践中，采购人员要破除漂浮虚化的工作作风，针对采购工作的难点，应通过参加实操培训、及时查找政策依据等途径，消除业务堵点，不断提高解决政采问题的能力，发挥采购专员的引领示范作用，督促采购行为合规合法。

　　（三）优化流程，实现重点管控

　　首先，采购方式确定环节。政府采购方式具有功能性与法定性，采购单位应当根据采购项目需求与特点精准把握，选择适合的采购方式，兼顾效益与效率。对于公开招标数额标准以上的货物、服务和工程，委托集中采购代理机构进行公开招标，不得将年度内达到公开招标数额的项目进行拆分，以化整为零；对于预先无法精确提出、需要借助供应商力量来明晰采购需求的项目，应当选取竞争性谈判或竞争性磋商的采购方式；采购服务和工程时，不得选用询价方式；对于二期项目，可以选择单一来源的采购方式。

　　其次，专家评审环节。评审专家是政府采购活动的重要参与者，建立和实施评审专家规范化评价机制有利于促进评审工作的规范和透明。评审前，要遵守回避制度，对与评审专家有利害关系的情形，应立即向采购机构提出；评审过程中，要尊重专家的评审原则，不得擅自干预评审活动；评审结束后，评价主体要依据评价指标对评审行为进行打分，计算规范性评价等级，对规范性评价为中、差的评审专家要及时函告财政部门，便于财政部门采取应对措施。

　　最后，档案管理环节。采购主体要善于发挥政府采购档案管理的作用，全面真实反映采购活动的开展情况，促进采购业务前后有效衔接，为事后监督提供凭据。要提高责任意识，定期对采购档案进行抽查督促，将档案管理作为重要考核内容；制定政府采购档案管理办法，明确档案封面及目录、涵盖内容、装订方式、档案盒使用等标准，落实保密制度，做好档案出借登记工作；推行档案电子化保管模式，将采购材料刻制光盘，实现档案纸质与数据格式并存。

　　（四）履约验收，压实主体责任

　　一方面，开展实质性验收。作为政府采购项目履约验收的责任主体，采购单位应当依据《政府采购履约验收管理办法》相关规定，坚持客观公正、应验必验、验收必严的原则，积极履行验收职责。采购单位组织验收时，要对每一项技术参数、性能指标、安全标准进行核验，不得遗漏、擅自扩大范围。对于货物类项目，要注重对其质量证明文件、安装调试与运行、售后服务等进行检验；对于工程类项目，要注重对其施工内容、施工进度、施工质量和施工人员、设备、用料等进行检验；对于服务类项目，要注重对其服务质量、服务覆盖面、服务承诺实现程度等进行检验。履约验收时，采购单位可以邀请主管部门、具备国家资质的质检机构、未中标候选供应商参加，为出具专业性的验收报告提供参考意见，将验收报告作为预算一体化系统中资金支付的先决条件。

　　另一方面，注重结果评价。采购单位应当重视对履约验收的结果评价，形成评价报告，为日后验收活动提供借鉴，推动优质优价政府采购的实现。验收计划和进度方面主要评价是否在规定时间内启动项目验收、是否制定明确的验收方案、是否达到预期进展目标等；验收成本和效益方面主要评价验收费用是否符合评审劳务报酬标准、验收行为是否给采购单位带来显性或隐形经济效益等；验收组织和管理方面主要评价验收人员是否熟悉采购需求与标的、验收人数是否3 人以上单数等；验收合法性和安全性方面主要评价履约验收是否依据了行业标准和相关要求、是否确保了采购项目的安全效能；验收风险方面主要评价是否坚持违约必究的原则、是否及时处理验收过程中发现的各类问题等。

　　（五）加强调度，强化运行监督

　　首先，强化采购人监督。内部监督是加强采购风险管控的有效手段，采购单位应充分发挥政府采购内部控制机制的监督作用，创新监管方式，畅通意见反馈和受理渠道，严防廉政风险和法律风险，实现阳光采购。采购人的内部监督要贯穿政府采购全流程，从采购预算编制、代理机构和采购方式的选择、采购文件编制与公告、响应文件公告、开标、评标、中标、签订采购合同到履约验收，每一环节都要对照政策要求逐层把关，对于采购过程中的质疑投诉及时作出答复，有效判断、化解风险事项。

　　其次，强化纪检审计监督。随着“放管服”改革的进一步深化以及预算一体化的推进，政府采购监管工作已部分实现自动化，监督效果显著提升，在此基础上，纪检审计部门应继续对采购主体、供应商和代理机构实施全面审计监督，深入推动不能腐、不敢腐、不想腐的体制机制建设。纪检审计可以借助政府采购法定线上救济渠道，受理申诉控告事项，为政采领域打造良好的法治环境，对于虚假招标、围标串标等违法行为进行严厉打击，加大处罚力度，将失信方列入“黑名单”并实施联合惩戒。

　　最后，强化供应商监督。政府采购业务具有较强的专业性，公众理解存有一定难度，供应商通晓整个采购过程，能够清晰辨别采购活动中的问题症结，同时供应商能够从保护自身合法权益的角度对采购主体实施监督，因此供应商成为社会监督的重要力量。供应商对采购文件、评标过程、中标结果持有异议的，要依据《政府采购质疑和投诉办法》规定，以书面形式、在规定的时间节点内向采购人提出，并辅以真实的佐证材料。

　　（六）依托“互联网+”，上线“政采云”

　　一方面，发挥“政采云”平台优势。依托电子信息技术，“互联网+ 政府采购”迸发出新活力，“政采云”网上商城与预算一体化平台中独立的政府采购模块实现深度融合。网上商城由山东省政府采购中心搭建，各市集中采购机构负责运行管理，在供应商管理、质量保证、价格监测、专家考核等方面具有明确的规则。网上商城为限额标准以下的小额零星采购创造了安全、便捷的交易场所，规范了标准明确、需要重复采购货物和服务的资金支出，最大程度让采购数据“动起来”、采购信息“活起来”，大大提高了采购绩效。

　　另一方面，用好“政采云”平台。作为政府采购主体，要及时转变思维理念，紧跟时代步伐，积极上线“政采云”，逐步将其作为政府采购的重要方式，助力公正透明的政府采购机制建设。采购单位上线“政采云”时，要准确把握政策导向，针对集中采购目录内、公开招标数额以下的货物、工程和服务，尤其是小额零星的货物、服务，要预先通过预算管理一体化系统备案采购计划，采购计划自动进入网上商城并立项分包，在网上商城中提交采购需求，然后从超市采购、批量采购、框架协议采购中确定某个采购渠道，利用网上商城提供的直购、竞价、电子反拍、优惠率等四种价格形成机制确定优价优质的产品和成交供应商。具有实质性响应的成交供应商确定后，以商城内置合同模板为基础，采购单位与供应商双方按照约定签订、备案、公开电子采购合同，在预算一体化系统中实现资金支付。采购合同履约结束后，采购单位要积极对供应商的履约情况进行满意度评价，并纳入到网上商城的信用评价体系中。

　　四、结语

　　预算一体化的实施，对政府采购工作提出了更新更高的要求，在强有力地对策落实中，政府采购标准化的进程将进一步加快。政府采购效能的进一步提升，将助力政府采购成为公共财政支出管理的有力抓手。

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　　责编：险峰

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