人民监督员的选任与监督路径研究

　　【摘要】人民监督员制度是促进人民检察院正确行使检察权而实行的监督保障机制。构建人民监督员选任制度，必须从设立人民监督员制度的价值目标出发，明确人民监督员监督路径，以确保检察机关执法的公平正义。

　　【关键词】人民监督员；选任；监督路径

　　我国的人民监督员试行制度从2003年9月在十个省、自治区、直辖市的检察机关试点到2004年10月推行至全国范围，至今已逾六年，在取得较为良好试行成效的同时，不足之处也颇为明显。深化这一制度改革并走向立法必须审视并解决好这些问题。

　　一、建立科学的人民监督员选任制度

　　构建人民监督员选任制度，必须从设立人民监督员制度的价值目标出发，在学习和借鉴国内外其它监督制度中相关规定的基础上，立足国情和实际，最大限度地发挥人民监督员的监督作用。

　　1、人民监督选任的现行规定

　　《规定》第七条至第十五条是对人民监督员选任的具体规定。第七条规定了市级以上人民检察院有权组织选任人民监督员，取消了之前基层检察院的组织选任权。第九条至第十二条具体规定了人民监督员的选任程序，即经过推荐和自荐人考察后进行公示并颁发证书，后向社会公布。第十三条规定了人民监督员的任期为五年，连续任职不得超过两届。

　　2、人民监督员选任原则

　　群众性和广泛性原则。人民监督员制度是人民群众参与检察工作的一种民主监督机制，是人民当家作主的重要体现，所以，人民监督员的选任范围必须具有广泛性，必须体现广大人民的意志。代表性和典型性原则。设立人民监督员制度的重要司法价值，就是代表人民参与检察机关办理直接受理立案侦查案件，维护公平正义的司法环境，所以人民监督员必须代表人民群众的利益而不是检察机关，并且必须具备参与监督应有的能力和水平，体现典型性和针对性。三是效率性和便利性原则。人民监督员参与案件监督既是代表人民行使权利，也是其履行监督职责的过程。在试点过程中，有的人民监督员身兼党政数职忙于单位事务，经常没有时间参加案件监督和培训等工作，在任职期内基本不参与监督活动，这样极其不利于人民监督员作用的发挥。所以，选任人民监督员必须考虑其职业身份，保证其有履行监督权利和职责的时间和便利条件，最大限度地体现效率性和便利性。

　　3、人民监督员选任资格

　　人民监督员的选任资格范围既要体现广泛性，又要具备代表性和典型性，既要便于监督、敢于监督，更要确保监督的针对性和有效性。有人主张人民监督员可以在同级人大代表中产生，也有的认为人民监督员应当从担任非公职的人大代表和政协委员中产生。笔者认为，人大代表和政协委员虽具有广泛的代表性，但代表委员本身就具备依法监督和参政议政的权力，将人民监督员的选任局限在二者范围，有将权力权利化之嫌，不符合效率原则。还有人主张借鉴日本检察审查会制度和我国人民陪审员制度中关于公检法司和律师等司法从业者的禁止规定，从其它行业中选任。笔者认为，要体现广泛性和代表性，单就以上人员进行限制不符合人民监督制度的立法本意。

　　4、选任权归属、选任方式及任期

　　要充分发挥人民监督的外部监督作用，必须改变检察机关自己选任的现状，由立法机关统一立法，将人民监督员选任权赋予同级人大及其常委会，实现选任的法律化，增强选任的权威性和公信力。在选任方式上，有学者认为符合条件的公民，由所在单位或户籍所在地的社区向检察院推荐或本人申请，由检察长提请同级人大常委会确认。笔者认为，这种方式虽然是由人大确认名额，但任命谁的权力仍然在检察院，人大只有任命权没有选择权。将选任权统一归属人大，可以通过公开招考方式，由本人自愿申请并经本单位同意后，参加由人大常委会组织的统一任前资格考试，资格考试意在优先选任知识水平较高、综合能力较强的公民，成绩较好者审查合格后由人大常委会统一聘任。在任期方面，人民监督员任期五年过长且容易关系密切产生负面影响，笔者认为以两年期为宜且不必受连续两届的限制。

　　二、人民监督员的监督路径选择

　　1、跳出现有人民监督员制度的推行方式

　　一场制度改革的持久动力源于制度内部转变的活力，活力来自制度内个体意识与个体现实需求的转变，个体意识的转变产生思想变革的动力，个体现实需求的转变产生物质变革的能量，思想与物质会推进制度内个体对于制度发展现状的不满与改变现状的决心，制度改革的动力由此而生。人民监督员制度本身符合公众参与政府管理的社会发展趋势，同时也是提高司法公信力的有效途径之一，如果能够有效地促进其进一步走向完善并随着社会发展不断提高司法效益，将会对司法体制的整体性良性发展起到重要的推进作用。目前，人民监督员制度自上而下的推行动力由于外部压力的减缓而逐步降低，无论是立法促进，又或是制度激励都是在原有推行模式基础上的重复建设，很难再为制度变革提供强而有效的原动力，真正可以为艰难前行了十年的人民监督员制度提供继续向上发展空间的只有跳出原有的制度推行方式，调动自下而上的外部参与动力，从需求的角度促进的制度的再次发展。这不仅需要制度推行者具有放弃部分现有管理权益的决心，也需要制度推行者具有敢于接受真实变革的勇气，更需要制度推行者具有能够掌控变革的智慧与能力。

　　2、有次序地从根本性问题入手完善人民监督员制度

　　任何制度都不可能一蹴而就地获得成效，在运行中结合实践经验不断修正原有设计是制度完善的有效途径之一。人民监督员制度自试运行至今，历经官方规范化完善一次，实践运行中的修正完善建议则不可计数。基于制度运行的实践需求，很多完善建议十分具有细节化特征，包括：人民监督员选拔的百分比划定，监督模式的事前性与事后性选择，对抗式监督程序的建立，参与监督人员的保密义务等等。除此之外，还存在为数不少的具有普遍发展意义的完善建议，集中在人民监督员制度的法制化建设、人民监督员产生的程序、人民监督员的监督范围和监督程序等几个方面。细节化的建议体现了实践中基层操作人员在制度运行中的基本需求，是制度操作人员的行为准则，对于行为准则的要求是操作人员自我行为规范化的良好体现；具有普遍发展意义的建议体现了制度操作者基于操作实践中存在的无法自我修正的问题而对于制度发展方向的深层面思考。上述两个层面的完善建议是目前人民监督员制度完善中较为具有数量意义的观点，这些具有数量意义的观点又进一步引发了更多关于人民监督员制度的连锁性思考，几何化地催生了更多的完善建议，许多的人力、物力为了制度的长远发展而投入到这些几何化量变的建议之中，却并未获得想像中应有的成效。

　　3、建立真正获益于整体的人民监督员制度

　　一场变革可以造就一个新社会，现有的改革并不是阶级革命时期破坏式的变革，人民监督员制度产生的初衷也只是为了更好地促进司法制度公正、高效的运行，并不是为了打破现有的司法体系。当然，一旦改革开始前行，政治权力、市场利益都不免参与其中，新的意识产生必然与旧的意识与习惯产生碰撞，利益与利益之间必然产生摩擦，对此，我们仍需要在制度的冲撞中建立磨合，遵守制度变革中应有的社会规则，并且为了使人民监督员制度真正有益于整体利益而进行一定妥协。中国式的人民陪审员制度曾因逐步沦为单方利益的替代品而遭人诟病，西方的陪审团制度也曾遭遇过异国他乡的水土不服，前者过早地转向制度推行者的利益而为后期外部参与者利益的平衡造成了制度上的阻碍，后者过早地转向外部参与者利益而为制度的有效运行造成了隔阂。中国独有的人民监督员制度在中国独有的检察权运作体系中的推行没有既成的成功经验可循，但也少了外部比较与干扰。采用渐进式的修正模式，优先关注制度设计初衷中的权益对象，再根据社会发展的现实情况，探索公民权与司法权之间的平衡点是理论上较为可行的温和变革途径。即使如此，制度推行者仍需要一种真正可以将广泛意义上的公民纳入监督体系的作为及动力。

　　注：本文系广西桂林市检察院办公室人民监督员制度改革研究课题阶段性成果，该课题系桂林市检察院资助的一般性课题。

　　参考文献：

　　[1]《人民监督员制度理论研究综述》张宗源等《方圆法治人民监督员专刊》2007年第7期

　　[2]施岳群：《完善人民监督员的功能定位》《方圆法治人民监督员专刊》2007年第7期

　　[3]陈卫东.人民监督员制度的困境与出路[J].政法论坛，2012，（7）：116.

　　文/广西桂林市检察院人民监督员制度改革研究课题组