检察机关介入金融监管工作探析

　　【摘要】严峻的金融安全形势及现行金融监管的缺陷决定了检察机关介入金融监管有其必要性，但检察机关介入金融监管的现状存在不足。完善检察机关介入金融监管工作，须从该项工作的特性出发，明确开展工作的原则，继而从内外两方面进行制度构建。

　　【关键词】检察机关；金融监管；介入

　　一、检察机关介入金融监管的必要性

　　1、现行金融监管体系存在缺陷

　　1.1 分业监管的模式不能适应金融的创新发展

　　分业监管亦称机构型监管，是以金融机构的种类来划分监管领域，并建立监管主体来监管该类型机构的金融活动。我国实行的即为“一行三会”的分业监管模式，具体为在中国人民银行的领导下，中国银监会、中国证监会、中国保监会三家独立的专门监管机构分别对相应的银行及信托机构、证券机构、保险机构实施监管。而金融市场的发展离不开金融创新，金融创新天生具有规避监管的属性。1目前，我国的金融市场上已出现兼有银行、证券、保险属性的金融“混血”产品。这种混血产品，在分业监管体制下，到底由谁来监管就产生了争议，导致监管重叠和监管缺位并存。特别在我国对金融业务实行市场准入许可制度的情况下，金融监管部门很少会关注未经其许可的“地下金融”活动，不会将其纳入日常监管之中，使“地下金融”成为当前金融监管最大的真空地带，潜伏着巨大的风险和危机。

　　1.2 缺乏有效的制衡机制导致监管寻租现象严重

　　由于金融监管权可以影响乃至决定金融市场的资源配置，极易出现监管寻租现象。我国的金融市场实行准入许可制度，使金融市场处于一种近乎封闭垄断的状态，由于竞争的不充分及信息不对称，金融产品的消费者无法有效参与定价，金融监管部门对金融产品价格的影响力巨大，从而使金融机构有强大的趋动去俘获监管者为自己谋取更多利益。我国的金融监管机构具有纯粹的行政属性，监管方式以行政命令和行政处罚为主，过度的行政监管权力为金融监管寻租预留了较大空间。而我国的金融立法不完善，金融监管权力缺乏来自法律的制约，尤其缺乏外部机制对金融监管部门进行监督和制约，由此导致监管寻租现象严重，极易引发金融风险，威胁金融安全。

　　1.3 强制力不足导致对金融安全保障不力

　　“金融市场的重要性和脆弱性兼具的特征，反映了金融监管不仅需要具有引导金融依法正确实施金融行为，遵守和维护金融秩序的功能，同时也应具有惩罚金融违法和犯罪的强制性功能”。2我国的金融机构为纯粹的行政属性，监管方式以行政命令和行政处罚为主，强制力的行政属性使其缺乏足够的威慑力，不足以抑制金融市场中具有严重危害性的不法犯罪行为，难以达到保障金融安全，维护投资者、消费者利益的监管目的。

　　2、检察职能可对金融监管有效补强

　　2.1 检察权能的丰富性能有效填补监管漏洞

　　检察权能具有丰富的内涵，根据宪法、人民检察院组织法、刑事诉讼法和民事诉讼法等法律的规定，检察机关拥有侦查权、审查逮捕权、公诉权三种权力，承担立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督和民事行政监督等五项监督职能，在当前金融监管存在单一性与局限性的现实下，其介入金融监管，有助于形成多层次、全方位的法律监管体系，全面维护金融安全。特别是检察权能在追诉犯罪方面对类别化行为的关注，与一些发达国家功能型监管的模式相契合，对金融创新行为的适应性更强，能有效填补我国分业监管模式下形成的监管真空。3

　　2.2 检察权能的监督属性能有效防范监管寻租

　　法律监督机关是宪法对检察机关的明确定位，检察权能的监督属性能形成独立于金融监管体系外的一种外部制约机制，从而保障依法监管，防止监管寻租。特别表现为检察机关在金融领域中积极查办和预防国家工作人员职务犯罪，依法查办权钱交易、侵蚀市场公平基础的商业贿赂犯罪，积极打击和防范金融腐败，抑制金融领域中的道德风险，维护金融监管的纯净。

　　2.3 检察权能的强制力能有效补充监管无力

　　检察权能中对刑事犯罪的追诉功能，其依托于刑法，而刑法是强制力程度最为严厉的法律，是保障其它法律得以实施的制裁力量，是法律体系中的保障法。4当金融领域中的不法行为达到一定的危害程度，超出了金融监管行政法调整的范围时，就需要刑事手段的介入，通过刑事途径给予严厉的刑事处罚，来保障金融行政法律的实施，以最后屏障的方式维护金融秩序。

　　二、检察机关介入金融监管之不足

　　1、专业化程度不高

　　金融领域专业性较强，检察机关要在介入金融监管中充分发挥作用，需具备较高的专业化程度，现阶段检察机关的专业化水平离此尚有差距。一方面体现在检察人员的素质上，检察人员的金融专业知识储备不足，又缺乏金融行业的实践操作经验，缺乏对金融法制、监管政策的深入了解，正所谓隔行如隔山，在从事介入工作时，难免捉襟见肘。另一方面在办案机构及办案机制上的构建上，检察机关的专门化程度不够，各项权能在介入金融监管时未能整合，仍分散实施，未能形成合力，限制了其作用的发挥。

　　2、协调衔接机制不健全

　　检察机关要发挥好介入金融监管的作用，仅靠自身的力量是不能自足的，必须与金融监管部门、金融机构及公安、法院等相关部门进行有效的联系和融合，形成一套形之有效协调衔接机制。但目前这一机制尚不健全。一方面由于在法律层面上，目前检察机关介入行政金融监管并没有具体和直接的依据，导致相关部门在建立衔接协调机制上认识不足，缺乏动力；另一方面由于检察机关介入金融监管的理论与实践尚不成熟，对如何建立衔接机制，建立什么样的衔接机制认识不清，造成创设机制存在难度。协调衔接机制的缺失或不完善，使检察机关介入金融监管的效果欠佳。

　　3、职能发挥不均衡

　　检察机关要充分的介入金融监管，需要检察职能的全面正确履行，但现在普遍存在“重刑轻民”的倾向，将刑事检察工作放在较为突出和重要的位置，相对忽视了民事行政检察工作，介入时只论罪与非罪，忽视了二者之间广泛的中间地带。只重刑事打击，忽略了民商事领域的协商、和解手段。只重对犯罪嫌疑人的惩治，而忽略了对被害人的救济。惩治力度过于跳跃，缺乏弹性，宽严相济政策执行力度不够。介入方式单一，未能全面发挥检察职能。

　　三、检察机关介入金融监管工作之完善

　　1、检察机关介入金融监管之工作原则

　　1.1 补充性原则

　　检察机关介入金融监管不意味着检察职能的无限扩张，应坚持适度补充的原则，这是由检察职能的法律性质和金融市场的特点所决定的。首先，检察机关介入金融监管，不能超越检察职权，必须在检察机关的职权范围内构建与运作，检察权能的边界即为介入金融监管的边界；其次，金融市场复杂程度超乎想象，金融监管部门对此领域更加专业，此领域的问题主要还要依靠金融监管部门去解决，检察权能在进入此一领域时必须保持适度的审慎，；最后，金融犯罪，多为法定犯，具有二次违法性特征，刑法调整的补充性明显，检察机关介入金融监管的主要手段为刑事手段，这种刑事法律的调整与其它法律调整之间是补充与被补充的关系。

　　1.2 服务性原则

　　服务于金融事业，促进金融市场健康发展，维护金融安全，这是检察机关介入金融监管目的所在。检察机关介入金融监管的所有工作都必须围绕此目的展开。金融市场越发达，融资平台越宽广，经济发展潜力和动力就越足，同时需要防范的风险也越大，在这种情况下，检察机关介入金融监管，更要立足于服务，抓好服务，通过惩治破坏金融秩序的各种刑事犯罪为金融市场健康发展服务，通过查办金融管理机构、金融监管人员的失职、渎职犯罪，为金融市场的健康发展服务；通过提出风险防范的检察建议，避免金融风险，为金融市场健康发展服务。

　　1.3 协调性原则

　　此原则系补充性原则与服务性原则的自然派生，检察机关介入金融监管，其处于补充性地位，其目的在于服务，必然要求协调好多方面的关系。其一，要协调好检察内部各职能间的关系，将分散的职能集中起来，发挥其系统性效力；其二，要协调好检察机关、公安机关、审判机关间的关系，在司法体系内部形成合力，共同应对金融犯罪的严峻态势，协同一体维护金融安全；其三，要协调好与金融机构、金融监管部门间的关系，加强与金融机构、金融监管部门的联系和协作，建立长效机制，从有利于金融发展的角度出发，共同应对潜伏的各类金融风险，实现金融安全与金融效率相统一的目标。

　　2、检察机关介入金融监管工作之具体建设

　　2.1 外部建设

　　健全办案协作联动机制。由检察机关、公安机关、审判机关及金融监管机关通过联席会议形式，形成办理金融违法犯罪的联动机制，定期召开会议，讨论疑难案件，统一执法、司法标准，共同研判金融安全形势。

　　建立信息共享机制。为及时有效的惩处和预防金融违法犯罪，防范金融风险，应建立金融监管部门与金融司法机关结合的金融违法犯罪情报收集、分析、通报机制及信息共享平台，以增强惩处、预防金融违法犯罪的合力与成效。

　　建设违法犯罪线索的移送和通报机制。将金融系统违法犯罪的线索纳入到行政执法与刑事司法相衔接机制中，以便行政执法和刑事司法机关及时了解掌握金融违法犯罪线索，强化对行政执法和公安机关立案的法律监督。

　　建立与金融研究机构的合作机制。一方面将办案过程中发现的问题及时反馈给研究机构，为其理论研究提供及时准确的素材；另一方面让研究机构及时将其最新的研究成果通报给实务部门，提升检察机关对金融领域违法犯罪的前瞻性，以更好的指导办案工作。

　　2.2 内部建设

　　提升人员专业素质。强化学习培训，有针对性的对从事介入工作的检察人员进行金融背景知识的常态化培训，提升驾驭涉金融类案件的能力；建立跨行业交流机制，让从事介入工作的检察人员到金融机构、金融监管机构挂职交流，增进其金融专业知识和实践操作经验；有计划的引进即懂金融又懂法律的复合型人才，进行人才储备。

　　设立专门化机构。设立办理金融类案件的专门机构，将各项检察职能进行整合，建立捕诉防一体的办案工作模式。该机构工作的主要内容为：一是专业化审查办案，确定其专业化受案范围，即受理《刑法》分则第三章第四节破坏金融管理秩序罪，第五节金融诈骗罪等金融案件；二是作好金融风险防范的调研工作，重点对金融风险管理中可能涉及的法律问题进行前瞻性研究，对金融创新中可能出现的风险进行预测，向相关主管部门和金融机构提出防范和化解风险的对策和建议；三是做好衔接与宣传工作，做好与相关部门的协调工作，主动了解金融领域的司法需求，强化对外宣传，提升服务金融的能力。

　　建立大要案应急处置机制。因为一方面金融犯罪多涉及社会不特定对象，受害人众多，处置不当，极易酿成群体性事件；另一方面，金融犯罪容易使投资人和消费者对金融机构产生信用危机感，而这种危机感很容易被放大和扩散，造成大范围的信用危机，从而引发挤兑等严重危害金融安全的事件。因此要特别重视大要案的信息收集及应急预案的制定，要建立包括舆情收集、群体性事件风险预警、金融安全预警、应急处置预案等内容的应急处置机制，努力将矛盾危机化解在萌芽状态。

　　注释：

　　1 韩国文：《金融创新的一种自组织演化理论分析和解释》，载《华中农业大学学报》2008年第1期。

　　2 陈辐宽：《检察机关介入金融监管的依据与标准》，载《法学》2009年第10期

　　3 功能型监管是以金融业务的种类来划分监管领域，即一个给定的金融活动由同一个监管者进行监管，而不再考虑该活动由谁从事，其关注的重点为具有同质性的金融活动。检察机关对犯罪的追诉，关注的亦是具有类别化特征的行为。二者都能冲破金融机构类别划分的条框，对金融活动进行全方位的规范，在此意义上，二者具有契合性。

　　4 张明楷：《刑法在法律体系中的地位——兼论刑法的补充性与法律体系的概念》，载《法学研究》1994年第6期。

　　文/黄延钦