中国房地产调控的历程、特征与得失

　　限购、限价、限贷仍是目前主要的调控措施。行政管制见效快，但也存在损害市场机制、误伤自住需求、干扰企业自主经营的问题，未来应更多考虑使用经济手段

　　当前，正值房地产调控深入进行之际，部分热点城市调控成效正在显现。回顾历史，2003年之后，全国房地产市场调控成为常态，几乎每年都有新政出台。现在到了梳理一下过去十几年房地产调控政策，总结经验及教训的时候。

　　调控的背景与目标

　　1.稳定经济。2003-2007年，中国经济增速不断攀升，加之1998年房改之后住宅市场化快速推进，出现了过热苗头。因此，这一阶段的房地产调控政策，也含有抑制房地产开发投资过热，从而为宏观经济降温的目标。比如2005年的“国八条”明确提出：“当前一些地区存在房地产投资规模过大、商品住房价格上涨过快、供应结构不合理、市场秩序比较混乱等突出问题。”

　　而在宏观经济增速明显下滑的时候，为了刺激经济、稳住下滑势头，也会有意拉动房地产。比如2008年4季度救楼市，就是在“四万亿”刺激计划背景之下进行的。再如2014-2015年经济增速下滑之际，房地产去库存政策随之推出。

　　2.稳定房价。稳定房价、抑制房价过快上涨，是2003年以来中国房地产调控的主基调，尤其是2010年以来的房地产调控，主要目标甚至可以说唯一目标就是抑制房价。

　　在2005年上半年、2007年、2010年、2013年、2016-2017年这些房价高涨的年份，中国多实行紧缩型调控政策。而当房价低迷之际，为了稳定房价，就会推出鼓励住房消费的政策，比如2008年4季度-2009年、2012年（降息、房贷放松）、2014-2015年。由此预计，2019-2020年，随着房价低迷，政策会重新转为扩张。

　　3.优化住宅供应结构。增加普通住房、中小套型住房供应，是过去十几年房地产调控的重要目标之一，其中尤以2006年“90/70新政”为典型。与此同时，别墅用地供应得到抑制，比如2003年出台别墅用地禁供令，2010年又出新政要求禁供容积率低于1的住宅用地。

　　4.规范市场秩序。几乎每轮紧缩型调控都会将规范市场秩序作为重要内容之一，过去曾多次出现多部委联合进行专项市场检查（比如新房销售定价、捂盘囤地等）的情况。

　　调控措施与周期

　　1.2003-2007年：紧缩型调控。1998年房改之后，在楼市快速发展过程中，难以避免产生了局部投资过热、房价增长过快等诸多矛盾。于是自2003年起，中央开始对房地产市场进行宏观调控。

　　（1）2003年试探性调控。2003年6月，出台《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（“121号文”）收紧信贷：房企申请开发贷，其自有资金应不低于30％；首套房贷首付比例仍是二成，对二套房贷适当提高首付比例。不过当时全国楼市不算热，只有上海等少数地区较热。所以，调控在社会上引发了一定程度的争议，后来中央出台了“国18号文”，既不打压，也不鼓励，却首次提出房地产业已成为国民经济的支柱产业。“121号文”执行效果不明显，原因在于调控初始阶段难以判断市场走势是否真的偏热，政策有点纠结。需要提及的是，2003年开始禁止别墅用地出让。

　　（2）2004年调控开始动真格。随着宏观调控全面展开，政府在楼市调控上吃了定心丸，大力紧缩地根和银根。政策规定2004年8月31日后不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权，必须以“招拍挂”方式出让（即著名的“8.31大限”）；国务院在全国范围内冻结农用地转非农建设用地半年。房地产开发项目（不含经济适用房项目）资本金比例由20％及以上提高到35％及以上。

　　（3）2005年调控升级，全面打压，直指房价。2004年开始，全国房价大涨，尤其是以上海为代表的长三角地区。上海房价在2004年底到2005年初的几个月内大涨了三成左右。于是，2005年3月国务院提出八条调控方针，5月转发七部委的八条细则，被称为“新老国八条”，拉开了全面性、综合性、高强度调控房地产的序幕。主要措施包括：加大对闲置土地的清理力度，对超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，征收土地闲置费；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。对个人购买住房不足2年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；对个人购买非普通住房超过2年转手交易的，按差额征收营业税；仅对普通住房给予优惠政策支持。

　　（4）2006年调控升级。“国八条”让长三角降温，但全国诸多地区的房价仍在上涨。2006年5月，国务院针对少数大城市房价上涨过快、住房供应结构矛盾突出等问题出台六项措施调控房地产。几天后，国务院办公厅转发九部委的《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（“国15条细则”）。主要措施包括：（1）“90/70新政”。套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。（2）对购买住房不足5年转手交易的，全额征收营业税；购买非普通住房超过5年转手交易的，按差额征收营业税。（3）个人住房按揭贷款首付比例不得低于30%；对购买自住住房且套型建筑面积90平方米以下的仍执行首付比例20%的规定。（4）尚未建立廉租住房制度的城市，必须在2006年年底前建立。另外六部委发布《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》(“限外令”)，规定境内工作、学习时间超过一年的境外个人才可购买符合实际需要的自住商品房。

　　（5）2007年调控完善与转型。2007年房价飙升，但在2005-2006年连续出台调控政策后，2007年的政策并不多。最主要的房地产政策是“二套房贷新政”：第二套(含)以上住房，贷款首付比例不得低于40%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍。12月份，又出台“补丁文件”，明确第二套房以“户”为单位进行认定。这一政策效果显著，证明房贷政策是最重要的调控工具。另外，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，标志着国家开始“恶补功课”，大力推进保障房。其后，九部委发布了《廉租住房保障办法》和《经济适用住房管理办法》。

　　2.2008-2009年：扩张型调控。2008年9月，金融危机席卷全球，中国经济增速也出现快速下滑，房地产市场也于下半年持续降温。在这一背景下，10月22日，财政部和中国中国人民银行出台救市政策：首次购买普通自住房和改善型普通自住房，贷款利率的下限可扩大为贷款基准利率的0.7倍，最低首付比例调整为20%；对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税。2008年12月，《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》出台，除了重申上述政策，另外还包括：争取用3年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题；对住房转让环节营业税暂定一年实行减免政策（由5年缩至2年）；支持房地产开发企业积极应对市场变化。

　　3.2010-2013年：紧缩型调控。随着2009年房价暴涨，2010-2013年抑制房价成为调控核心目标。新政一次比一次严厉，可细分为五波。

　　（1）第一波紧缩型调控：2009年12月“国四条”、“国十一条”出台。2009年12月，国务院常务会议提出“国四条”，加强市场监管，稳定市场预期，遏制部分城市房价过快上涨的势头；力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题，用5年左右时间基本完成城市和国有工矿集中成片棚户区改造，有条件的地方争取用3年时间基本完成。2010年1月，国务院办公厅出台《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（“国十一条”），进一步细化“国四条”，最重要的措施包括：对已利用贷款购买住房、又申请购买第二套(含)以上住房的家庭(包括借款人、配偶及未成年子女)，贷款首付比例不得低于40%，贷款利率严格按照风险定价。

　　（2）第二波打压型调控：2010年4月“国十条”出台。2010年4月17日，国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（“国十条”），被称为史上最严厉的调控政策：对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付比例不得低于30%；对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数（即限购政策，但其后仅有北京跟进）。加快研究制定引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的税收政策（即房产税）。

　　（3）第三波管制型调控：2010年9月“9.29新政”出台。为巩固楼市调控成果，多部委出台新政，将“国十条”中部分内容升级，变成了全国“一刀切”：对贷款购买商品住房，首付比例调整到30%及以上（之前90平米以上最低为20%）；暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款；对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购房贷款（“国十条”中只要求房价过高城市有选择性地实行）。另外，还要求“房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数”（限购升级，后有20多个城市跟进）。

　　（4）第四波“三限令”：2011年1月“新国八条”出台。1月26日，国务院常务会议推出“新国八条”，行政性干预色彩继续加重。一是限购范围扩大：各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，对2套当地户籍居民家庭、1套非当地户籍居民家庭、无法证明非当地户籍居民家庭限购（后来共有48个城市实行）。二是首次提出限价：2011年各城市政府要根据当地经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于一季度向社会公布（结果大部分城市都将房价增幅定为：不超过GDP或收入增幅）。三是收紧二套房贷：首付比例不低于60%（之前不低于50%）。四是收紧营业税，对个人购买住房不足5年转手交易的，按全额征收。另外，国务院常务会议原则上同意部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，上海、重庆开征房产税。

　　2012年，房地产调控政策总体平稳，除了指导商业银行对于首套房贷进行利率优惠外，既没有出台新政，也没有放松旧政。唯一值得关注的是：整个7月份，为了防范房价上涨，连敲四次警钟，坚决防止房价反弹。这一套“系列拳”可以算是一次“准新政”。10月份，决策层表态，调控手段还需要逐步完善，更加注重市场和法治手段。由此可见，决策层很清楚限购限贷这种行政干预手段，只能用于短期救急，不宜当作“补药”长期吃。

　　（5）第五波：2013年2月“国五条”出台。重要内容包括：第一，完善稳定房价工作责任制，要求全国35个大城市按照保持房价基本稳定的原则，制定本地区年度新建商品住房（不含保障性住房）价格控制目标。第二，严格执行商品住房限购措施，要覆盖全市，一手二手房皆限，外地有证明者只能拥有1套房。第三，严格实施差别化住房信贷政策，对房价上涨过快的城市，中国人民银行当地分支机构可根据城市政府新建商品住房价格控制目标和政策要求，进一步提高二套房首付比例和贷款利率。第四，对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征；扩大个人住房房产税改革试点范围。总体来看，“国五条”及细则颇具新意，但多数地区并未从严落实。

　　4.2014-2016年1季度：扩张型调控。2014年楼市低迷，部分地区房地产库存积压严重，同时宏观经济增速下滑，于是开始扩张型调控，可分为四波地方层面的新政潮。

　　（1）第一波：2014年3月政府工作报告提出“针对不同城市情况分类调控”。这意味着要打破全国“一刀切”式的调控模式，也就暗含着允许部分楼市低迷的城市放松之前部分紧缩型政策。其后，很多地方政府陆续放松限购等政策。

　　（2）第二波：2014年9月“9.30新政”。9月30日，中国人民银行和银监会发布《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》，其中明确，首套房贷款最低首付比例为30%，贷款利率下限为基准利率的0.7倍。对拥有1套房并已结清相应购房贷款的家庭，为改善居住条件再次申请贷款购买普通商品住房，银行业金融机构执行首套房贷款政策。此次“央四条”意在通过加强对居民购房的金融支持，以达到刺激市场需求的目的。

　　（3）第三波：2015年3月“3.30新政”。3月30日，中国人民银行、住建部、银监会联合发文，要求对拥有1套房且贷款未结清，再次申请商业性个人房贷购买普通自住房，最低首付比例不低于40%。对拥有1套房并已结清相应贷款，再次申请住房公积金委托贷款购买普通自住房，最低首付比例为30%。同时财政部也发文要求，个人将购买2年以上（含2年）的普通住房对外销售的，免征营业税。

　　（4）第四波：2015年11月去库存新政。中央财经领导小组第十一次会议提出，化解房地产库存，促进房地产业持续发展。这是决策层首次提及房地产库存问题，此后在12月召开的中央政治局会议上，再次提出要化解房地产库存，通过加快农民工市民化，推进以满足新市民为出发点的住房制度改革。

　　5.2016年2季度-2018年：分化型调控。2016年1季度，部分一二线城市房价快速上涨引起相关部门的关注，从沪深二市“3.25新政”开始，打破了过去两年全国同步宽松的政策走势，开启了部分热点城市紧缩型调控的新进程。与此同时，非热点地区继续执行宽松政策，尤其是去库存政策。国家层面的调控新政只有一项，即2017年4月1日住建部与国土资源部出台《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，要求坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”这一定位。

　　2016年以来，决策层重视发展住房租赁市场、租购并举。2016年5月，国务院办公厅发布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》指出，到2020年，基本形成供应主体多元、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系，基本形成保基本、促公平、可持续的公共租赁住房保障体系，基本形成市场规则明晰、政府监管有力、权益保障充分的住房租赁法规制度体系，推动实现城镇居民住有所居的目标。2017年7月，住建部等九部委发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，选取部分人口净流入的大中城市（包括广州、深圳、南京、杭州、厦门、武汉、成都、沈阳、合肥、郑州、佛山、肇庆等12个城市）开展住房租赁试点工作。2017年8月，国土资源部、住建部联合发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。

　　调控的成效与不足

　　1.调控的成效。首先，2005年开始，调控的矛头越来越多地指向持续上涨的房价。调控效果的评估也主要看房价变化。总体来看，历次调控都有较为明显的效果，调控不可能抑制房价中长期不涨，但在过热时达到了短期降温的效果。

　　其次，住宅供应结构有所优化。过去十几年来，一二线城市中小套型占比增加，别墅供应规模明显减小，这有利于刚需购房。

　　再次，市场秩序有所好转。土地出让市场越来越透明，权力寻租现象大大减少。新房销售市场在明码标价、开盘节奏、广告宣传等方面均有所改善。二手房交易市场中的不规范行为明显减少。

　　2.调控的不足。第一，行政手段为主，经济手段不够。限购、限价、限贷仍是主要的调控措施，部分城市近一年来新出台了限转售措施。行政管制见效快，但也存在损害市场机制、误伤自住需求、干扰企业自主经营的问题。未来应更多考虑使用经济手段。

　　第二，需求端调控过多，供应端调控不足。房地产市场天生存在房价变化过快与生产周期较长的矛盾，当房价大涨时，新增供应跟不上；而房价明显降温时，新增供应减不下来。过去的房地产调控重点发力需求端，而对供给端的管理手段不足。

　　第三，短期措施太多，长效机制缺失。当楼市剧烈变化时，管理部门往往是临时抱佛脚，或者打压、或者救市，心态着急、药量过大，于是在治好一场病的同时，也埋下了新的病根。当前税收政策系统性不足，没能起到较好保障市场平稳运行的作用，房地产税迟迟没有通过立法，热点城市存在较旺的投资投机需求，亟待推进房地产市场长效机制建设。上海的房产税试点也未达到预期效果，未来仍需根据国家的立法进程予以完善。

　　第四，租售不平衡。1998年房改之后，住房商品化、市场化快速推进，房产交易市场迅猛发展，但租赁市场发展滞后，形成了“售强租弱”的格局。租赁市场的发展能起到稳定交易市场、平稳房价的效应，应加快推进“租购并举”。

　　（作者为上海易居房地产研究院副院长）

　　□杨红旭