欧盟气候能源政治的新发展与新挑战

　　【内容提要】2018年，欧盟对内完成了2030年能源效率和可再生能源目标法律化、搭建能源联盟治理规范体系、限制汽车尾气二氧化碳排放等一系列重要立法工作;对外以落实应对气候变化的《巴黎协定》为重点，重视多边舞台并加强与中国在全球气候治理上的沟通与协调。上述行动是欧盟建设能源联盟、向低碳经济转型之路上的关键步骤，对落实《巴黎协定》具有积极意义。但是，由于欧洲能源转型受到新旧能源利益冲突的阻碍，欧盟在全球气候治理领域的领导力也受到了一定程度的负面影响，特别是低碳转型引发对公平的担忧成为欧盟亟需解决的新矛盾之一，气候能源政策在社会维度的影响力需要加倍重视。

　　【关键词】欧盟;清洁能源;能源转型;气候外交;社会反冲力

　　【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.03.007

　　自2008年欧盟提出“气候与能源一揽子计划”以来，清洁能源发展与温室气体减排成为欧盟抗击气候变化的两项支柱性政策。2015年，在欧俄矛盾长期得不到缓解、全球气候治理转型的大背景之下，欧盟委员会主席容克提出建设“具有气候变化前瞻性的能源联盟”，开始向以能源安全切入低碳发展的战略转变。欧盟气候能源政治出现新进展的同时，也在反全球化和民粹主义风潮影响下面临诸多考验，特别是美国宣布退出国际社会达成的应对气候变化的《巴黎协定》后，欧盟欲填补美国遗留的全球气候治理领导真空，但却面临领导力不彰的尴尬处境。本文将从域内和外交两个层面对欧盟气候能源政治现状进行初步探讨。

　　欧盟能源政策

　　与减排行动的进展

　　2018年，欧盟清洁能源立法工作取得重大进展，涵盖2030年能源效率和可再生能源目标法律化、搭建能源联盟治理规范体系等重大举措，交通领域限制汽车尾气二氧化碳排放的立法也获得通过，此外，欧盟还达成了电力市场改革的政治协议。以上行动对欧盟履行《巴黎协定》和向低碳经济转型都具有重要意义。

　　一、清洁能源政策取得进展

　　2018年11月13日，欧洲议会通过了《为全欧人民的清洁能源一揽子法律》（以下简称《清洁能源一揽子法》）文件，包含能源效率指令、可再生能源指令和能源联盟治理条例等3份与欧洲理事会达成的临时协议。[1]

　　欧盟不仅成功地提高了2014年提出的关于可再生能源和能源效率的目标，还以法律约束力为其今后的实施增添了稳定性和权威性。新的《欧盟能源效率指令》为欧盟设定了到2030年能源效率提高32.5%、可再生能源占一次能源消费比重须达到32%的约束性指标，两项目标比最初提出的27%分别提高了5.5和5个百分点。

　　《能源联盟治理条例》旨在构建更加简化、稳健和透明的能源联盟治理体系，帮助欧盟成员国进行最佳决策和成本效益最高的投资，使能源决策与气候政策保持协调，避免代价高昂的“锁定效应”，进而确保欧盟及其成员国进一步增强应对气候变化的决心，共同努力实现《巴黎协定》设定的目标。

　　二、电力市场改革取消对煤电厂的补贴

　　“容量机制”对煤炭行业的补贴一直是欧盟电力市场改革的难点。[2]“容量机制”设立的初衷是为了保证在发生需要超额电力的情况下，欧洲的能源供应仍然是安全的。但是“容量机制”也成为欧盟广泛用于电厂的最大且单一补贴来源。2018年12月6-18日，欧洲理事会、欧洲议会和欧盟委员会召开了两次三方调解会议，最终就欧盟电力市场改革达成政治协议，攻破了《清洁能源一揽子法》立法中最后一个重要堡垒。新规生效后，新建电厂自发电之日起如果化石燃料排放二氧化碳超过550克/千瓦时将不能参加“容量机制”;现有电厂如果化石燃料排放二氧化碳超过550克/千瓦时且年平均装机排放超过350克/千瓦时，2025年7月1日后将不再享受“容量机制”支持。在波兰强烈反对取消“容量机制”的情况下，为了能够早日推出《清洁能源一揽子法》，新规同时也为波兰设置了一个特殊条款，保护2019年12月31日前其根据国家能力计划批准的所有合同。

　　三、确立汽车二氧化碳减排目标

　　道路交通领域的碳排放量占欧盟碳排放总量的20%。从20世纪90年代起，欧盟的交通碳排放量一直处于增长状态，是唯一一个温室气体排放仍处于增长状态的领域。因此，欧盟极力推动2030年汽车碳排放立法。

　　汽车行业无疑是欧洲工业的推动力。欧洲汽车业既受到绿色环保的驅动，也受到来自欧洲以外竞争的驱动，特别是德国担心过于严格的汽车尾气排放目标会损害其竞争力。2018年12月17日，欧洲议会和欧盟理事会就新上市汽车的二氧化碳排放法规草案达成一致，为欧盟确定了2021-2030年汽车二氧化碳排放减少37.5%的最终目标，以及至2025年减少15%的中期目标。[3]

　　在立法过程中，德国柏林行政法院在2018年10月9日作出裁决，柏林市需要在城市的重要区域禁止欧五标准或更早标准的柴油车，禁令最晚在2019年7月开始实施。[4]还有更多的欧洲城市如米兰、伦敦推出柴油车上路禁令。[5]欧洲国家的司法裁决和行政法规推动了欧盟的汽车尾气排放立法，这有助于欧盟尽早实现《巴黎协定》目标，也对其领导全球抗击气候变化具有积极意义。

　　综上所述，《巴黎协定》生效后，欧盟委员会在能源联盟建设中以更为积极的态度推进了清洁能源的发展，并试图以此带动欧盟温室气体减排力度的提升。然而，欧盟虽然制定了新的2030年清洁能源发展和汽车二氧化碳排放目标，但这些立法进展并没能带动欧盟将温室气体减排目标也提升至新高度。事实上，《清洁能源一揽子法》生效后如能严格执行，欧盟2030年温室气体减排水平将会被推至比1990年水平减少45%的程度，但仍有一些成员国不同意欧盟提高2030年温室气体减排目标，其主要原因是欧盟内部在气候能源领域存在多种行动意愿和利益诉求。

　　欧盟气候外交的新动向

　　美国退出《巴黎协定》后，欧盟一直试图领导全球气候治理，一方面在2018年伊始提出了新的气候外交决议，站在气候变化引发安全风险的高度，提示国际社会以行动迎接全球变暖挑战的紧迫性;另一方面，欧盟重视争取气候伙伴国的支持，强调采取国际行动特别是加强与中国共同推动国际气候治理机制的构建。

　　一、将落实《巴黎协定》作为气候外交的重点

　　2018年2月，欧洲理事会通过了一份新的气候外交决议，该决议更具行动导向性，并重提气候变化给全人类带来的安全挑战。决议要求欧盟坚持多边主义，重视采取国际行动解决和减缓气候变化造成的安全风险，强调加紧落实《巴黎协定》和实现可持续发展目标，要求欧盟在七国集团气候工作组会议和联合国系統内，向国际社会解释气候变化与安全之间的关联。决议还指出，国家自主贡献是将气候治理行动目标转化为国家政策制定的关键传动器。

　　2018年10月，欧盟理事会发布了欧盟参与第24届《联合国气候变化框架公约》缔约方会议（简称“COP24”）的政策文件。欧盟以推动谈判尽快落实《巴黎协定》为重要任务，制定全体缔约方共同遵守的一系列规则，同时照顾到各缔约方不同的起点和处于演变中的执行能力。欧盟试图通过追踪各缔约方对承诺的落实情况，为推动全球盘点、增强气候行动信心提供依据。[6]欧盟仍将继续支持最不发达国家和小岛屿国家实施《巴黎协定》的行动，支持“塔拉诺阿对话”，[7]促进全体缔约方盘点各自政策与进展，反思当前国家自主贡献和国际气候合作是否能够达到《巴黎协定》要求的“把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内，并为把升温控制在1.5℃之内而努力”。

　　二、重视多边外交舞台

　　在美国成为全球应对气候变化行动最大的反对者后，欧盟更加重视在国际多边舞台争取气候伙伴国的支持，强调国际合作是解决气候变化问题的唯一可行之路。联合国气候变化大会成为欧盟展示其气候能源治理成果、发挥国际领导力的重要多边舞台。

　　2018年12月，在波兰卡托维兹主办的COP24大会上，欧盟在全球构建气候治理体系的具体操作层面发挥了一定引领作用，围绕如何落实《巴黎协定》的实施细则，初步形成了“规则手册”，为顺利实施《巴黎协定》和评估气候进展提供一整套清晰指南，[8]并在透明度、资金支持、技术转移和全球盘点等方面部分达成共识。欧盟将其在COP24的表现总结为，为使《巴黎协定》更具可执行性，在制定实施细则相关工作中发挥了工具性作用。[9]尽管如此，由于欧盟内部气候能源行动面临多重阻碍，且在联合国气候变化大会上提不出具有号召力的国家自主贡献目标，从而制约了其在全球气候行动中的领导力，无法全面填补美国遗留的领导真空。

　　此外，欧盟继续与气候行动传统伙伴--非加太集团开展合作，双方发布了气候变化联合声明。[10]欧洲发展基金提供7000万欧元支持非加太集团启动“非加太全球气候变化联盟项目（2018-2022）”，另提供8500万欧元加强该地区水-气象组织应对气候变化的能力。[11]

　　三、加强与中国的协调

　　近年来，欧盟在全球气候治理机制谈判中明显加强了与中国的沟通协调。2018年6月，欧盟联合中国、加拿大发起并组织“第二届气候行动部长级会议”，为来自35个国家的代表进行政治对话提供平台，为推动国际气候谈判进程注入了正能量。与会者除欧盟国家外，还有印度、斐济、马绍尔群岛的高级官员以及联合国、北大西洋公约组织和非盟的代表。会议力图从全球安全的高度提升国际社会应对气候变化的政治动力和决心。2018年7月，中国欧盟领导人会晤，首次发表《中欧领导人气候变化和清洁能源联合声明》，并签订了《关于加强碳排放交易合作的谅解备忘录》。双方强调共同推进《巴黎协定》实施的必要性，将加强中欧在气候变化和清洁能源领域的政治、经济和科技合作，推动全球向绿色、低碳和气候适应型经济社会及清洁能源体系转型，助力实现世界经济的繁荣稳定与可持续发展。

　　在其他多边场合，欧盟也与中国一道向国际社会释放积极信号。在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯举行的二十国集团（G20）领导人第十三次峰会期间，法国外交部长勒德里昂、中国国务委员兼外交部长王毅和联合国秘书长古特雷斯联合举行了三方会议，向全球发出了比峰会联合公报更加积极的信号。中法两国外长首次就气候变化问题发布新闻公报，显示了中法在气候变化领域合作和协调的进一步加强。[12]

　　欧盟气候能源行动面临的障碍

　　在反全球化和民粹主义风潮席卷之下，“内顾性”和强调个体利益日益成为欧盟气候能源政治中的阻碍性因素。尽管2018年《清洁能源一揽子法》提高了欧盟2030年能源目标，但总体来看，当前欧盟气候能源立法的效率和目标依然较低。这一方面是由于2015年以来气候变化事务在欧盟委员会的优先关注级别逐渐下降;另一方面是近年来欧洲气候先锋国家推动和领导欧盟气候能源行动的意愿和能力也在降低。面对全球化和欧洲一体化所造成的贫富差距和社会不公，欧洲民众的种种负面情绪自下而上地影响了欧盟低碳转型的整体进程，具体表现为欧盟部分成员国缺乏行动力、整体前进势头不足，特别是几个重要成员国都在不同程度地经受着能源转型带来的社会反冲力。

　　德国作为欧盟气候能源行动的领导者，其气候能源政策和治理绩效近年来备受诟病。作为传统能源载体的硬煤及褐煤在德国国家电力结构中占比很大，而淘汰核电政策又使得“煤炭退出行动”放缓，加上农业和交通业持续的高碳排放，德国甚至无法完成2020年的减碳目标。德国的煤炭产区主要位于工业相对落后的勃兰登堡和萨克森州，煤炭领域工作岗位的流失将会对当地经济社会发展造成冲击。2018年6月，德国成立名为“增长、转型和就业”的煤炭委员会，开始起草“煤炭退出行动计划”。德国经济部长负责协调煤炭委员会工作，提出要在保住煤炭部门工作岗位的前提下，推动煤炭产区向低碳经济转型，同时注意保护气候，最终实现煤炭退出德国经济生活。2018年10月，德国数千名工人在莱茵河畔褐煤矿区集会反对过快的煤炭退出时间表。[13]2018年11月，德国煤炭委员会曾起草了一份“弃煤计划”，建议将关闭第一批燃煤电厂的日期由原先的2020年推迟至2022年。[14]但由于各方意见不一，经多方博弈后，德国煤炭委员会最终于2019年1月26日正式对外公布了一份366页的报告，宣告将最迟于2038年彻底放弃煤电。[15]可见，德国的“煤炭退出行动计划”需要综合考虑转型地区的就业情况、居民的能源账单以及政府的财政状况。

　　同为欧盟气候能源行动领导者的法国则在2018年末发生了激烈的“黄马甲”运动，迫使政府取消了提高2019年燃油税的计划。法国政府提高燃料税的本意是降低化石燃料消费，扶持可再生能源。但是，能源转型直接影响居民的日常生活，低收入群体不满于能源账单和生活成本上升，农业从业者也不愿意承担柴油税上调产生的额外成本。2018年11月27日，法國总统马克龙宣布建立气候最高委员会协调并修正能源政策，缓和社会矛盾，保证环境政策在社会和经济层面的可行性。然而，在法国民众不断高涨的抗议声浪下，马克龙最终放弃了提高燃油税的计划。“黄马甲”运动迁延发展，虽然其抗议议题已经超出能源政策范畴，但这一运动的爆发却表明，当政府试图应对气候变化但没有恰当考虑其举措的社会影响时，社会反冲力将十分巨大。

　　波兰是中东欧大国，其在欧盟理事会和欧洲理事会的投票权重仅次于德、法、英、意四国。作为欧洲温室气体排放大户，波兰一直认为欧盟能源转型走得太快、步子太大。在COP24大会上，波兰作为主办国提出了“一起转变”的口号，还向联合国提交了《团结和公正过渡西里西亚宣言》，呼吁世界各国保护受能源转型影响的产业工人。[16]能源转型在大量使用燃煤的国家中引发的社会问题由此可见一斑。波兰是全欧盟煤炭工人最多的国家，煤炭工会和行业协会的政治影响力很大。煤炭重镇上西里西亚地区拥有波兰议会下院460个席位中的55席和上院100个席位中的13席。波兰煤炭工人的受尊重程度高于大学教授和医生，其工资和养老金都高于全国平均水平。在波兰，可再生能源刚刚起步，核能发展也处于讨论之中。为确保能源安全、降低对俄罗斯天然气的依赖，波兰政府无法在短期内完全放弃煤炭。因此，现阶段政府颁布的任何“威胁”到煤炭业发展的政策都会引发强烈的社会抗议。波兰的煤炭政策既要在选举、社会和能源安全中维持平衡，又要符合欧盟的要求，[17]始终在“左右徘徊”中缓慢前进。

　　面对欧盟整体前进势头不足以及主要国家出现的强大社会反冲力，2018年6月欧盟委员会利用巴黎气候大会设立的“塔拉诺阿对话”议程，在布鲁塞尔组织了为期三天的全民对话与政策辩论。来自欧盟成员国、欧洲城市和地区、公民社会、私营部门、商会和国际组织、第三国代表（阿根廷、南非、加拿大、斐济等国大使）等利益攸关方约600人参与了对话。[18]欧盟希望借此实现从成员国到欧盟、从政府到社会的广泛动员，激发欧盟引领全球气候治理的能量。欧盟进一步认识到，能源转型过程中应更加关注社会公平问题，力避让能源转型成本成为全球低碳追求的阻碍。欧盟委员会能源联盟副主席塞夫科维奇表示，到2050年在欧洲既实现碳中性又实现繁荣的同时，不落下任何一个欧洲人、任何一个地区是现实可行的。[19]

　　结 语

　　在构建中长期气候能源治理框架的过程中，欧盟的气候能源政治出现了新发展。域内方面，制定《清洁能源一揽子法》是欧盟在能源领域坚持向低碳发展战略迈出的第一步;外交方面，美国宣布退出《巴黎协定》后，欧盟在与传统气候盟友合作的同时特别重视加强与中国开展政策协调和合作。但是，欧盟的气候能源政治也面临着诸多挑战，其中既包括新旧能源代表的利益冲突，还有对减排温室气体损害欧盟竞争力的担忧。这些挑战是造成欧盟近年来气候能源治理绩效不佳的原因，也成为欧盟领导全球气候治理的障碍，特别是低碳转型引发的对公平的担忧成为欧盟亟需解决的新矛盾之一，因此气候能源政策在社会维度的影响力需要加倍重视。如果没有结构性差异的降低、贫富差距的缩小和经济就业等方面的保障，仅靠不断提出新的行动目标，欧盟的气候愿景是无法落地的。

　　在减少温室气体排放、向低碳社会转型的过程中，工业化国家和新兴经济体都会面临高碳行业转型而产生的就业、地区产业转型等一系列问题。欧盟需要做和正在做的是在全球低排放、低碳化发展上保持前瞻性和战略性，同时为欧洲各利益攸关方、研究人员、企业家和民众指明低碳发展方向，并在创新型工业、商业和相关领域开发新的就业机会。欧盟的经验和教训也将为中国的气候行动和低碳发展提供借鉴与警示。

　　（作者系中国社会科学院欧洲研究所副研究员）

　　（责任编辑：魏丹丹）

　　[1] 《欧洲议会为可再生能源及能源效用设定高雄心水平新目标》，http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201812/20181202812853.shtml。

　　[2] 容量机制（Capacity Mechanism），通常是政府为确保电力供应能够匹配市场的中长期需求而采取的措施，其设计目标是通过支持投资填补电力容量的缺口。

　　[3] “EU agrees deal to cut greenhouse emissions from cars”， https：//www.reuters.com/article/us-eu-autos-emissions/eu-agrees-deal-to-cut-greenhouse-emissions-from-cars-idUSKBN1OG278.

　　[4]《德国柏林将在市区部分路段禁行柴油车》，http：//www.xinhuanet.com/2018-10/10/c_1123541154.htm。

　　[5] “More cities get tough on diesel”， https：//www.transportenvironment.org/news/more-cities-get-tough-diesel.

　　[6]《巴黎协定》要求各国自2023年起，每5年进行一次全球盘点（Global Stocktake），以全面和促进性的方式盘点各国落实自主贡献的情况，以评估落实《巴黎协定》的集体进展情况。作为《巴黎协定》评审机制的重要核心，全球盘点是《巴黎协定》为了实现2°C乃至1.5°C目标设置的提升机制。

　　[7] “塔拉诺阿对话”是为实现《巴黎协定》目标，由东道国斐济在《联合国气候变化框架公约》第23次缔约方大会（2017年）上提出的一项对话议程，旨在通过参与者之间的对话和相互学习，实现相互促进及先行者带动后来者的目的。“塔拉诺阿”是斐济语，意为人民利用聚会的机会，交流知识、建立互信、作出明智的决定。

　　[8]《争议犹在，没有美国的气候变化大会怎么开？》，https：//finance.china.com/news/11173316/20181204/34583846.html。

　　[9] “UN Climate talks： EU plays instrumental role in making the Paris Agreement operational”， http：//europa.eu/rapid/press-release_IP-18-6824_en.htm.

　　[10] 非加太集团指非洲、加勒比和太平洋地区国家集团，是非洲、加勒比和太平洋地区国家政府间的经济联合组织。该集团成立于1975年，主要目标是在其成员国中推进可持续发展和消除贫困，同时促进其成员国在世界经济中进一步一体化。

　　[11] “Joint declaration by the African， Caribbean and Pacific group of states and the EU on climate change”， https：//www.consilium.europa.eu/nl/press/press-releases/2018/06/01/joint-declaration-by-the-african-caribbean-and-pacific-group-of-states-and-the-eu-on-climate-change/.

　　[12]《法国外长、中国国务委员兼外长、联合国秘书长气候变化会议新闻公报》，http：//www.chinanews.com/gn/2018/12-01/8690324.shtml。

　　[13] “Taskforce agrees on post-coal strategy for German mining regions”， https：//www.cleanenergywire.org/news/workers-demand-job-protection-coal-commission-debates-perspectives.

　　[14] “German coal commission to recommend delaying closures to 2022”， https：//www.spglobal.com/platts/en/market-insights/latest-news/coal/111618-german-coal-commission-to-recommend-delaying-closures-to-2022-report.

　　[15]《要拿出1000亿欧元补贴弃煤计划，德国该如何平衡就业、电价和能源巨头利益》，http：//finance.sina.com.cn/roll/2019-02-01/doc-ihqfskcp2263457.shtml。

　　[16] “Solidarity and Just Transition Silesia Declaration”， https：//cop24.gov.pl/fileadmin/user_upload/files/Solidarity_and_Just_Transition_Silesia_Declaration.pdf.

　　[17] “Polands love affairs with coal： can the EU do anything about it？ “https：//energypost.eu/explaining-polands-coal-paradox/.

　　[18] “Working together to accelerate global climate action”， https：//ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/events/docs/0125/summary_report_en.pdf.

　　[19]《歐盟呼吁创建碳中性欧洲》，http：//news.sciencenet.cn/htmlnews/2018/12/420683.shtm。

　　傅聪