扶贫任务体系中的国家治理经验

　　[关键词]扶贫体系 条块关系 乡村振兴

　　扶贫，是当前各级组织的一个重要工作任务；但扶贫，又并不只是帮助贫困户脱贫那么简单。毛泽东在《论十大关系》一文中曾明确指出，处理好中央与地方的关系、部门与地方的关系、地方与地方的关系“对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”，进而十分生动地用条块关系、块块关系详加阐释。其实，我们今日的扶贫体系，也是深刻地嵌入到条块与块块的关系中。不理解扶贫体系与国家治理整体结构的关系，就很难深入理解扶贫体系，也就很难真正把扶贫工作做好。

　　现行扶贫体系的制度特点

　　从条块关系与块块关系的视角出发看我国目前的扶贫体系，也会发现有非常清晰的一纵一横两个维度。纵向来说，就是“条”对“块”的帮扶，亦即中央单位定点扶贫，指的是中央国家机关、中央企业与贫困地区建立的长期帮扶关系，属于部门与地方之间的关系。这一制度设计始于20世纪80年代中后期，并在1994年颁布的“八七扶贫攻坚计划”中明确下来。横向而言，就是“块”对“块”的帮扶，亦即东西部扶贫协作，指的是发达地区与欠发达地区、东部沿海地区与西部贫困地区结成的对口支援关系，属于地方与地方之间的关系。这一制度设计缘起于1996年的中央扶贫开发工作会议，明确了9个东部省市和4个计划单列市与西部10省区之间的对口支援关系。

　　习近平总书记指出：“党政军机关、企事业单位开展定点扶贫，是中国特色扶贫开发事业的重要组成部分，也是我国政治优势和制度优势的重要体现。”在实际工作中，中央单位定点帮扶和东西部扶贫协作之间当然是紧密交织的，它们之间纵横交错，共同助力贫困地区脱贫攻坚。以笔者所挂职的西南某贫困县为例，即有中信集团作为中央单位定点帮扶、上海市徐汇区作为东西部扶贫协作对口帮扶、上海財经大学作为教育部滇西片区对口联系帮扶。此外，还有省、州机关部门和其他单位的挂包帮扶。这些来自上述帮扶单位的五位同志，挂职担任副书记或副县长，具体负责相应帮扶项目的落地执行。前不久，笔者有机会参与到一个调研组，专题调研六个国家级贫困县的中央单位定点扶贫工作。结合自己挂职以来的工作实践与观察，对“一纵一横”的现行扶贫体系的特点作了一些思考。

　　第一，现行扶贫体系是由基本行政体系及其结构决定的，是央地、条块、块块三种关系深层互动的产物，是强大的中央权威动员与整合条块力量的结果。

　　如何治理一个超大型的社会，始终是中华民族的一大挑战，也是全人类的一个挑战。从《论十大关系》到十八届三中全会的“改革六十条”顶层设计，新中国70年来的探索过程，都在试图建立一个社会放活、行政分权与政治强大三者兼具的总框架。中国幅员辽阔、战略纵深巨大，有了这样的治理框架，才能既使得我们这样一个大国在面对危机时，可以有充分的缓冲空间以及产业分工与布局的梯度和秩序，也为我们设定了通过不断发展逐步夷平地区差距、最终实现全体人民共同富裕的责任和使命。

　　从这个角度去看，现行扶贫体系首先是汲取了中国古代国家治理的经验教训。从中国的历史经验看，区域之间的发展失衡问题，非但关涉民生，更直接影响国家的政治稳定。古代王朝多以移民、屯田、建制为主要手段开发边疆。清朝中期以降，江南一带已开始出现大量的农业兼业化甚至非农化趋势，中央政府在鼓励当地纺织业发展的同时，也有意识地安排具有经济作物、农特产品种植和经营经验的地方官员交流到边疆地区异地任职。这其实也是一种定点扶贫或对口帮扶，旨在推广技术和经验，促进人员、物资、信息和资金的区域流动。但在古代，这种治理经验带有一定的偶然性，并没有成为制度化的安排。现有的扶贫机制，可以说是延续了这样一种国家治理的经验，并以稳定的制度安排来保障这一体系。

　　其次，现行扶贫体系发挥了社会主义制度集中力量办大事的独特优势。

　　上世纪60年代，以“三线”建设为标志的一系列政策推动下，沿海与内陆、东部与西部、发达地区与欠发达地区，纵使相隔千山万水，依旧建立起密切的合作关系。上海的一批重纺、机械工业企业相继迁到云南，数万上海知青奔赴云南，受到人民的培养和哺育，也为边疆民族地区经济社会发展作出了贡献。改革开放以来，这种带有独特历史特点的结构，并没有随着地区壁垒的打破和全国统一市场的建立而瓦解，反而在新的外部条件下延续了下来，成为当前扶贫体系的一个重要组成部分。

　　再次，现行扶贫体系彰显了中央权威。

　　无论是中央单位还是地方政府对贫困地区的帮扶，推动这些行动主体超越空间地理约束和行政职权归属，建立某种固定关系的深层决定力量和初始推动力量，必然是强大的中央权威及其坚定的政治意志与深刻的历史自觉。在没有这种机制的情况下，传统的帮扶关系大多带有浓厚的个人色彩，随个人的流转而自然延伸。比如一地领导人异地任职于另一地后，两地政府之间的交往交流与合作也会频繁起来。这带有相当程度的偶然性。而现行扶贫体系下的“结对子”，是充分尊重和照顾条块、块块之间的历史渊源与互补性基础上的一种制度安排。由此建立的援助方与受援方之间在人、财、物等方面的流动，在商业、科技、教育等方面的项目安排，乃至于在财政资金上的直接转移支付，实质是以一种部门与地方、地方与地方之间的“互助合作”，实现发展的空间公平和区域资源要素的均等化。

　　第二，中央单位、条线部门有明显的行业优势、信息优势，甚至有些定点扶贫本身就是部门工作的一线延伸。

　　这方面的扶贫案例比比皆是。比如，国家林业局对滇桂黔石漠化片区贫困县的定点帮扶，兼具靠前指挥、推动石质荒漠化治理的意图；又如，外交部对金平县和麻栗坡县的定点帮扶，还在于这两个县从20世纪50年代到80年代，四十余年长期“支前”，直至90年代初才进入正常的恢复重建，被列为战区恢复县，从那时起，外交部以其独特的影响力和号召力，以“讲好中国故事”来贡献减贫智慧，引导海内外资源为改善两县的教育、卫生、饮水等条件作出巨大贡献；再如，自1992年至今定点帮扶元阳、屏边两县的中信集团，在基础设施建设和实业开发、金融投资方面有丰富的经验，他们在贫困县修乡村公路、开机耕道、建教学楼、奖教助学，多年来也深受当地群众欢迎；此外，延续着三线产业发展持续深耕泸西县的中国兵装集团，引入汽车产业，拓展职业教育，援建实训基地，联合办学、联合培养、定向就业，通过市场化的运营，既推动当地职业教育高质量发展，又让新的汽修产业落地生根，更实现了建档立卡贫困户以一技之长稳定就业而脱贫。一些体量庞大的中央企业的消费扶贫，甚至能够在春节前夕通过其内部采购平台，短期内促成贫困县农特产品上百万元的销售额。

　　第三，发达地区对欠发达地区的对口扶贫协作，充分激活了地方政府间要素协同、优势互补的潜能。

　　东部沿海发达地区一方面每年通过地方政府间的专项资金拨付，以项目制的方式向西部欠发达地区贫困县提供财政渠道的专项支持；另一方面，也力度空前地动员社会力量投入脱贫攻坚。以东西部扶贫协作中的上海对云南的对口帮扶为例，由上海各区对口云南若干深度贫困县、区内各街道对口县内各贫困乡、域内企业对口乡中各贫困村，形成的是三级总动员、百企进百村的局面。实际上，这是地方政府间财政转移支付之外的一种额外动员机制，它的一个显著特点是指标的层层分解和责任的逐级压实，而且对口双方在行政层级上有明显的势差--以高一级别的行政单元举全力开展帮扶。这样的扶贫协作，既有利于现有行政体系下各项资源的调动配置，也有助于两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过“飞地经济”合作，以发达地区之所长，拉动贫困地区的经济发展。

　　从大的结构上来说，中国的扶贫体系既延续了传统中国治理的特点，发展了社会主义集中力量办大事的优势，又充分考虑市场经济条件下各个地方的积极性。但是，好的宏观体系并不保证在具体实施中不出现具体问题。

　　现行扶贫体系的“堵点”

　　从目前的情况看，现行扶贫体系的最大问题存在于受援方常常被短期诉求裹挟。

　　其一，受援方的短期诉求与援助/受援机制的不匹配。

　　这一问题在此前中央对各地的脱贫攻坚专项巡视反馈意见中也多次提及。尽管扶贫攻坚总的目标是紧紧围绕“两不愁三保障”（不愁吃不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障），但中央单位定点扶贫和东西部扶贫协作的实施重点与贫困地区的自身需求之间仍然需要一个磨合对接的过程。

　　最为核心的问题是，扶贫工作不能聚焦于把一切帮扶资源用于“数字”的短期提升。贫困地区政府应当以长远眼光来综合平衡与协调产业扶贫、就业扶贫、生态扶贫、教育扶贫、健康扶贫之间的内在联系，不能以对“扶贫”短期成果的渴望，而错失夯实长期发展基础的良机。

　　目前，我们发现有一些贫困地区的产业扶贫热衷于求新求快，这就容易造成扶贫会随着扶贫干部个人的进退流转而更替迭代。每一任干部都极力推广扩大自己中意的产业品种、种养模式，忽视了当地贫困户的生产条件、种植经验和技术传统。这特别容易造成贫困地区每隔三四年就经历一个产业的盛衰枯荣，在“数字脱贫”后留下不了了之的“烂尾楼”。

　　产业扶贫是当下扶贫工作中最难的一个领域。农业产业扶贫资金多是在财政体制常规分配渠道之外，按照专项资金和项目制方式进行资源配置。农业生产的周期性特征决定了农业产业发展的特殊性，往往需要三五年甚至更长时间的持续投入经营，才能形成比较成熟的产业链。而在扶贫项目短期目标的牵引下，倾向于就当年抓当年，把资金安排给当年拟脱贫的贫困户，因此资金覆盖率低，投入时间短，对脱贫支撑作用弱。如果操作过程再比较粗糙，配套的服务体系和技能培训跟不上，就很容易使部分贫困户对乡镇、帮扶单位发给的仔猪、鸡鸭鱼苗等饲养管理不精心，病死的不管，养大的自己吃，造成增收不明显。

　　因而，中央部门、中央企业及其他中央单位在具体分管条线有专业优势，贫困地区就要善用其所长来补自己的短板，而不是“强人所难”，更不要“买椟还珠”；发达地区在产业发展上有一套成熟的经验和做法，但也必须深入调研当地经济社会基础、劳动力状况和产业配套情况，而不是头脑发热乱拍板，更不要一厢情愿“拉郎配”。

　　其二，扶贫资金拨付下达进度与项目实施进展之间的咬合存在断档缺口。

　　东西部扶贫协作帮扶资金的性质，实质上是在社会主义基本制度与实现共同富裕的“两个大局”原则之下，地方政府之间的财政专项转移支付。因此其执行的基本方式是在前一个预算年度的年底，由贫困县提出帮扶项目及详细预算汇总到欠发达省份扶贫办，再由后者提交发达地区政府合作交流办，然后在发达地区新一年度的人大会议表决通过政府的一揽子预算方案后，逐級划拨。中央单位定点扶贫的项目资金过程虽然没有人大审批环节，但也存在同样的时滞。

　　因此，这样的流程就决定从项目申报到资金拨付到位，往往要经历大半年的时间，有时甚至要一直等到下半年的八九月份。如果等到拨款到位才开工，事实上很多项目的实施周期将只有三四个月时间；如果由贫困地区政府或项目实施方垫付，则其中又潜存着较大的财政风险和社会风险。而农业特别是种植业的很多项目是有极强的季节周期性的，从种到收的任何一个环节，都不能违背农时以致于一步错过而步步错过。这样的资金中转流程也是我们的系统运行体制造成的。因而，要提升脱贫攻坚冲刺阶段相关工作的执行力，必须通过适当的顶层设计和政策协调来疏通这一堵点。

　　现行扶贫体系存在的资源错配及其修正

　　这些具体问题的出现，根本上说，是由于改革开放四十年的发展，也使中国的贫困面貌发生重大变化。这就要求我们要顺应时代的发展，在大的扶贫体系中，密切关注与扶贫工作相关的各类资源体系之间的动态关系。

　　其一，以统筹协同致力于贫困生态的改善。

　　所谓统筹，指的是用联系的而非孤立的观点和方法来面对和解决脱贫攻坚过程中的关键问题。无论是中央单位定点帮扶还是东西部扶贫协作，根据精准扶贫的要求，其“定点”和“对口”的指向，都是县域层面。但当下的贫困发生，已经不简单地是集中连片的大面积贫困，而是出现了点面相间的“点状贫困”。改变这种贫困状况的关键，在于改变其整个“生态环境”。正如解决白发问题的关键，不是孤立地将一根根白发拔掉，是改善整个头皮层的营养环境。那么，贫困户与非贫困户、未脱贫县与已脱贫县、县域经济与城市经济之间就绝不是一个相互割裂的关系，只顾前者而忽视后者，无视贫困县所在州市的产业发展、社会发展和就业机会创造，继续以县为单位各自闷头发展而缺乏更高层次的统筹、协调与规划，既容易出现产业上的重复建设和资源浪费，也不利于贫困县自身的当下脱贫和长远发展。

　　如今扶贫资金的使用有着严格要求。一方面，扶贫资金的使用必须精准，不能挪作他用；另一方面，帮扶部门和地方都是对贫困县负责、与贫困县直接对接。这样的体系关联便把贫困县外的地市层面绕了过去，架空起来。但是，当下绝大多数贫困县受限于“市管县”体制，地市在人事、财政等相当广泛的议题领域，对贫困县仍具有举足轻重的影响。这就要求我们更好地关注如何在更广范围内合法合规地统筹资金资源，改善贫困县的“发展生态”。

　　所谓协同，指的是整合集中优势兵力，发挥专业特长，合力脱贫攻坚。一个贫困县内同时存在中央单位定点帮扶、东西部扶贫协作等各方面扶贫力量及其挂职干部代表，如果彼此之间在人才、资金、项目等方面集思广益、整合资源，会比单打独斗、单兵作战的效果好很多，也往往能取得事半功倍的工作效果。比如，在产业引导、整村推进、道路基础设施建设、农村专业技术人才和基层干部培训等方面，都有很多类似的结合点。

　　其二，扶贫过程中的体制机制完善、治理经验累积尚未受到足够重视。

　　中央单位和发达地区持续多年的定点扶贫和对口帮扶，以亿万计的扶贫资金通过项目制形式生根落地。这个过程并不是简单的“砸钱”，它带来的还有先进的管理理念和治理体系。比如，东西部扶贫协作资金是地方财政之间的对口转移，接受人民代表大会的直接授权和监督，有严格的考核要求和使用规范。每年年末的专项考核，更是深入村寨去确认账实是否相符而绝非简单核对账目。这种全息扫描式的“体检”，也给援助和受援双方的长期深度协作奠定了坚实基础。又如，一些中央单位能够运用自身形象和品牌优势，吸引海内外社会力量和慈善基金进入贫困县，投入教育、卫生等民生领域的扶贫项目。这类项目往往要按照爱心组织和相关捐资人的意愿，从项目的选择、实施到验收，接受全透明式的监管和第三方评估。

　　上述过程，其实也正是推进贫困地区社会治理能力和治理体系现代化的过程。如果我们不从治理经验上加以总结，只满足于项目的完成，对于贫困县的内生发展是非常不利的。

　　其三，扶贫过程中忽视了增强农村集体经济基础和激发农村可持续发展潜能。

　　诸多扶贫项目的考核指标和验收标准中，不仅在微观层面包含了对贫困户的覆盖面和带动力，更在宏观层面注重其对于贫困村集体经济内生动力的影响和拉动。一个时期以来，主要出于信息不對称的缘故，一些扶贫干部倾向于做“甩手掌柜”，以近似一种“承包制”的方式，将本应是发展集体经济、合作经济的扶贫项目简单地交由村干部直接处理。

　　这种状况经常会发展到两个极端走向。一种情况是，倘若村干部没有相应的技术水平、经营管理能力和意愿，多半会将宝贵的扶贫资金消耗在前期基础设施投入中，之后却找不到合适的种养殖能手进行日常管理，或是在没有做好市场调研和销路拓展的情况下贸然投放生产物资，于是，我们会在扶贫现场看到各类鱼苗鸭苗养成后无人收购，只能成为乡村日常婚丧节庆招待宾客的盘中之餐，也能看到很多产业扶贫项目建成之日就是失败之时。另一种情况是，村干部确有参与的能力和动力，但却过于僭越，忘记了扶贫项目的普惠性质：就算干部积极参股入社有其必要性和引领意义，但若不对群众做充分动员而私下“代民做主”，其结果就多半是在“火车跑得快，全靠车头带”、“党员带头”的名义下“暗度陈仓”，背离了共同富裕的扶贫初衷，“穷了庙宇，苦了和尚，富了方丈”。产业扶贫项目若是这般搞法，就很容易在反复折腾和反复选择中，每三五年“清零”重来一次，变成“扶不起的阿斗”。

　　要避免这一乱象，就必然要求在扶贫项目对接的过程中，真正做实和强化农村基层组织的经济基础；在扶贫项目实施的过程中，以真正的农民合作经济促进贫困户个体的脱贫增收，为贫困地区在后脱贫时代的乡村振兴，播下无数充满希望和活力的种子。通过志、智双扶，激活本土资源，把一批明白人、带头人、能人团结带动起来，以外部帮扶力量“扶上马，送一程”，最终还是要探索建立小农户对接大市场的有效机制，自立而立人。

　　（作者系上海财经大学副教授，现挂职云南省元阳县人民政府副县长）

　　注释：

　　* 本文系教育部定点联系滇西专项课题“依托农民丰收节传承优秀传统农耕文化研究”阶段性成果。

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　　扶贫，并不只是帮助贫困户脱贫那么简单。我们今日的扶贫体系，也是深刻地嵌入到条块与块块的关系中。不理解扶贫体系与国家治理整体结构的关系，就很难深入理解扶贫体系，也就很难真正把扶贫工作做好。

　　无论是中央单位还是地方政府对贫困地区的帮扶，推动这些行动主体超越空间地理约束和行政职权归属，建立某种固定关系的深层决定力量和初始推动力量，必然是强大的中央权威及其坚定的政治意志与深刻的历史自觉。

　　从大的结构上来说，中国的扶贫体系既延续了传统中国治理的特点，发展了社会主义集中力量办大事的优势，又充分考虑市场经济条件下各个地方的积极性。但是，好的宏观体系并不保证在具体实施中不出现具体问题。

　　一些贫困地区的产业扶贫热衷于求新求快，这就容易造成扶贫会随着扶贫干部个人的进退流转而更替迭代。每一任干部都极力推广扩大自己中意的产业品种、种养模式，忽视了当地贫困户的生产条件、种植经验和技术传统。

　　流程决定从项目申报到资金拨付到位，往往要经历大半年的时间，有时甚至要一直等到下半年的八九月份。而农业特别是种植业的很多项目是有极强的季节周期性的，从种到收的任何一个环节，都不能违背农时以致于一步错过而步步错过。

　　当下绝大多数贫困县受限于“市管县”体制，地市在人事、财政等相当广泛的议题领域，对贫困县仍具有举足轻重的影响。这就要求我们更好地关注如何在更广范围内合法合规地统筹资金资源，改善贫困县的“发展生态”。

　　一种情况是，倘若村干部没有相应的技术水平、经营管理能力和意愿，多半会将宝贵的扶贫资金消耗在前期基础设施投入中，另一种情况是，村干部确有参与的能力和动力，但却过于僭越，忘记了扶贫项目的普惠性质。