透视重大灾害中的社区问题

　　新冠病毒引发的疫情，给人类社会带来了巨大灾难。这样的历史性大灾难导致的社会系统的震荡和变化，不仅考验着执政党的执政能力和水平，也考验着每一个人的人性和理性。

　　从宏观视角审视，以习近平同志为核心的党中央站在人类命运共同体和国家利益的高度做出的决策和战略部署，展现出中国共产党人的胸怀和担当，也展示出中国人民的智慧和付出，是中国这样一个人口大国最有效控制疫情并最终夺取防疫抗疫攻坚战胜利的法宝。从微观视角考察，所有人都看到了一个不争的事实：谁也没有想到，恰逢春节阖家团聚之际，短短的十几天内，14 亿中国人放弃了纷繁复杂的社会身份和活动，回归家庭，作为居民聚集在居住地所在的城乡社区，把社区工作和社区工作者（基层干部）推到了抗疫的最前沿。

　　突发疫情暴露出的社区治理突出问题

　　自2000年11月中办国办批转下发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》为标志实施社区改革以来，经过近20年的发展，截至2018年底，全国有城市居委会10.8万个，农村村委会54.2万个。这一数字表明，在社会治理创新的改革背景下，我国基本构建起以城乡社区为依托、以居民自治为目标的基层管理体制。

　　程萍 中共中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师、管理学博士。中国未来研究会一带一路专业委员会会长。

　　此次疫情，无疑是对社区建设和治理成效的一次大考。通过这次大考，可以看出我国城乡社区存在的突出问题表现在以下几个方面。

　　（一）社区治理理念跟不上时代发展步伐，行政化倾向与治理现代化的要求和目标差距较大。在城市，自治理念淡薄，自治认知与能力不足；在农村，停留在各自为战、村邻自保的农耕思维和管理模式上。

　　城市社区最突出的问题是行政化倾向削弱了居委会居民自治的基本功能。一方面，在突发灾难面前，作为居民自治组织的居委会工作不是以居民为中心，仍然是围绕上级意图转，没有上级指示，几乎不会自主开展工作，在突发事件中不能迅速有效地应对困境；另一方面，在越来越行政化的运行模式影响下，居民难以形成自治意識，甚至强化了“有事找政府”的传统思维，基层矛盾向地方政府集中。武汉市是国家民政部最早的社区建设试点城市之一，但在新冠病毒发现、扩散和封城初期，医疗资源已经极度紧张，重症患者无法得到救治，没有有效的分类隔离，居家隔离的生活必需品无保障……较强的“行政化”思维，使得居委会等社区组织自治自救意识淡薄，社区工作人员和基层干部缺乏担当，行动无力。

　　在农村，忽视现代社会的大系统整体协调、约束性法律适用范围扩大化是两个突出问题。疫情防控早期，看到最多的信息是各村自行封村封路，修栏杆，筑围墙，挖断公路……这些做法虽然有一定效果，但与现代化的治理理念相去甚远，客观上对现代化的交通网、物流网、应急运输网、通讯网等国家基础设施的正常运行也产生了阻碍作用。在落实居家隔离、外出戴口罩等防疫措施方面，村（居）干部片面地理解法规政策，无边界扩大约束范围，导致村民（居民）应有的合法权益受到侵害等，都是与现代治理理念相悖的做法。

　　（二）社区工作人员严重不足，综合素质参差不齐，专业化的社工组织和社工奇缺，志愿者队伍建设跟不上社会发展需要。

　　有几个数字，很能够说明问题。截至2018年底，全国有城市居委会成员57.9万人。我国城市社区规模在700—3000户之间的约占85%以上，一二线城市5000户以上的超大型社区约有3%。如果以10.8万个城市居委会计算，平均一个居委会有5.36名工作人员。即使是 700户的社区，居委会成员与户数之比大约是1：130，以平均一户3人计算，服务人口将近 400 人。

　　在网上查到 10 年前一篇文章，介绍美国专业社工占总人口的比例为2‰，日本为5‰，加拿大为2.2‰。再查看国家民政部《2018年民政事业发展统计公报》，我国持证社工仅占14亿人口的大约0.3‰。差距之大，可见一斑。

　　武汉最感人志愿者汪勇让人们意识到，志愿者是社会公益事业中的一支重要力量，也是实现社会治理现代化的一支重要力量。目前，我国的志愿者和志愿者组织发展比较落后，与社会需求差距很大，截至2018年底，社区志愿服务组织（团体）仅有12.9万个。

　　（三）社会组织作用发挥有限，缺乏应急响应机制和参与协调机制，特别是政府通过购买服务重点培育和扶持发展的社区公益服务类社会组织离预期目标有较大差距。

　　政府对社区的慰老抚幼、扶贫解困、助孤助残、生活保障类型的社会组织服务的购买，是实实在在的政府资金支持。在这样的背景下，社会组织在这次突如其来的疫情中的表现和作为，远不能使人民群众满意。在武汉疫情暴发早期，难以看到政府以购买服务扶持的社会组织及时参与社区防疫，组织服务对象自救互救的信息和事例。各地也有积极参与防疫抗疫的社会组织事例，但与政府的改革目标，社会的期盼，群众的需求，还有较大差距。

　　（四）社区基础设施不足，没有调动和使用应急资金与物资的机制与能力，公共服务能力和应急能力较弱，难以担负一线应急重责。

　　在突如其来的新冠疫情面前，我们可以看到武汉市乃至湖北省各市县的医疗资源严重不足，社区卫生服务中心（站）由于资质、设备和医护人员水平等因素制约，几乎不能发挥作用。这不仅是武汉的问题，2018年末，全国共有社区卫生服务中心（站）3.5万个，以10.8万个城市居委会计算，差不多3个居委会管辖的区域有一个社区卫生服务中心（站）。其他地区和城市如果遇到重大疫情，在应急机制不完善不到位的情况下，社区卫生服务中心（站）能够发挥的作用并不比武汉乐观。

　　1989年12月26日七届全国人大常委会第十一次会议讨论通过的《城市居民委员会组织法》将社区居委会定义为居民自治组织，30多年的实践中，困扰居委会的问题很多，除如何实现自治这一根本目标外，没有财权和基础公共服务设施及设备的采买及调配权，一直是居委会难以发挥更大作用的重要制约因素。居委會不是法人组织，财务不独立，在应对重大和紧急危机事件中的最大掣肘显而易见。

　　（五）社区基础数据准确性不够，重复与缺漏并存，统一采集、分类、共享、更新等机制不健全，离大数据决策对数据的“精细化”要求差距较大。

　　社区是基础数据的第一来源，其准确性直接影响决策的有效性。来自一线的居干和社工认为，造成数据不准确这一问题的原因主要有4条：一是社区治理缺少系统思维和机制，基本上是哪类问题突出，上级要求较严，就阶段性地突击解决哪类问题，突击性地采集相应信息；二是信息统计渠道条块分割，没有建立常住居民完整信息统一管理、分类查询的主责机构和共享机制，专业部门各自为战，多头重复；三是社区居委会工作千头万绪，人手不足，社工身兼数职，哪个部门任务急先应对哪个部门，没有时间和精力沉下心对基础信息进行挨家挨户细致准确地采集和更新；四是流动人口多头管理，动态变化大，重复登记和漏登记的情况不少，定时查访制度难以落实，导致动态信息更新不及时。

　　加强社区应急能力建设的思考和建议

　　武汉疫情早期应对失策的现实警示我们，在国家治理体系和治理能力现代化大厦的构建中，社区作为基石，其重要性无论怎样强调都不为过。基石牢则大厦固。从进一步完善社区治理体制、机制、队伍以及公共服务设施等入手，加强社区建设，提高社区认同，夯实国家治理基础，将疫情带来的损失和对人民群众的身心伤害变成全民参与基层治理的动力和行动，是当务之急。为此，建议国家及有关部门从本次防疫抗疫大战中积极总结经验，可从以下几个方面对社区治理和建设进行全面规划部署，下大力量夯实基础。

　　（一）认真学习领会习近平总书记“以人民为中心”思想，让人民群众真正参与到治理之中，成为社区治理的主人，在实践中提升依法自治的能力和水平。

　　一是进一步优化社区“两委一站”职责，帮助居委会依法回归居民自治组织的本质属性，在居民自主参与社区事务中发挥更大作用。社区党委在为社区治理保驾护航的前提下，应重点引领和支持居委会在引导居民高质量参与社区公共事务上下功夫。社区服务站应作为居委会的重要工作平台和抓手，帮助居委会实现居民自治和为居民服务的各项功能，而不是忙着应付各种上级布置的检查评比。居委会应非常明确自身居民自治组织的属性，以反映居民呼声、代表居民利益、组织居民自治、实现居民满意为己任，在不断提高居民参与社区公共事务的范围、程度、能力和水平上下功夫，而不是乐当“居民的头儿，政府的腿儿”，甚至希望成为“二政府”。二是赋予居委会一定的财务和物资调配使用自主权，优先建立社区应急物资和应急资金储备与使用制度，有条件的区街政府可以考虑建立应急储备金制度，及时帮助居委会解决应急专项资金和物资问题，让居民有自治的物质基础和经济支撑，增强在重大灾害中的自救互救实力和能力。

　　（二）建立重大安全事件的社区应急联动机制，明确第一责任人。

　　一是细化“社区吹哨部门报到”制度，明确每一类应急事件的责任主体和第一责任人，避免“有报到制度，无责任主体”带来的推诿、扯皮、缺位、错位等现象。二是将本次疫情期间区街干部下沉指导和加强社区工作的做法常态化，形成长效制度和机制，区街干部定点定期深入社区，形成长期稳固的联系，做到心中有数，遇有突发事件，才能保证在第一时间做出正确判断和决策，指导社区有效应对。三是充分利用现代化手段，建立社区管理和服务的电子档案系统和网络呼应系统，以互联网、微信群等平台为依托，将社区工作人员与所有住户直接联系起来，通过网络平台通告情况，交流信息，调查需求，收集建议，反馈意见等。

　　（三）加强社工队伍和志愿者队伍“两个队伍”建设，扩大规模，提高质量，优化结构。

　　加强社工队伍建设需要从 5 个方面着手：一是全面落实《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》文件精神，保证居干和社工待遇，保护他们的权益，提高社工的社会认知度和职业地位。二是扩大社区居干和社工编制，城市社区居干与居民户数比不低于 1：50，并保持人员相对稳定。三是创新居干和社工队伍进入机制，增加社区管理和服务急需的各类专业人才岗位，优化社工队伍结构，让专业的人在专业的岗位做专业的事。四是重视居干和社工专业人才的培养，有条件的高校和高职院校增加社工专业和招生名额，建立社工专业毕业生到社区就业的直接通道，解决社工人才与社区需求不对称问题。五是尽快改革和完善社工职称的评聘制度，增加高级社工师评聘，提高社工专业化职业化水平，使社工成为高校热门专业和社会热门职业。

　　针对我国志愿服务氛围较弱、发展比较落后的现状，形成浓厚的全社会志愿服务氛围和加强志愿者队伍建设迫在眉睫。需从4个方面入手：一是对党员实行单位、社区双报到制度，以社区居民中的党员为主建立社区党员志愿者队伍。二是组织社区内的适龄退役军人建立社区应急志愿者队伍。三是发挥共青团、工会、妇联等群团组织作用，建设社区青年、外来务工人员、妇女等不同类别的社区志愿者队伍，服务于专门人群。四是以专业人才为核心，建立各种专业的社区志愿者组织，在社区的救助救援、生活保障、心理疏导、知识普及等方面发挥专业作用。

　　（四）以完善社区治理体系为导向，围绕社区居民自治和服务需求，进一步优化社会组织类别和结构，重视和加强对社会组织应急服务能力的培育。

　　一是改革创新枢纽型社会组织的组织思路和方式，让社会组织真正下沉到社区和基层，成为直接服务于人民群众的组织。二是根据社区居委会需求，围绕社区治理和服务重点，规划和完善社区社会组织，使其成为居委会开展工作的抓手和帮手，成为居民有序参与，学习自助、他助和互助的平台。三是重点选拔勇于担当、有魄力有能力有体力、吃苦耐劳、长于解决生活服务供给问题的社区服务机构经营者，培养公益服务类社会组织带头人。四是改革政府购买服务的评价体系，增加应急能力和效果考核，重视服务群体满意度评价，加大评价权重。五是依托群团建立的社会组织要以深入基层、深入城乡社区为发展目标和工作重点，认真落实习近平同志提出的“去官僚化、去行政化、去贵族化、去娱乐化”要求，成为人民群众的贴心人。

　　（五）加强社区基础设施建设，进一步完善公共服务设施，规划和建设重大灾害应急避难场所，优化整合全社会应急资源。

　　这次疫情暴露出来的社区卫生服务中心站点不足、设备不足、场地不足和高水平医护人员不足问题相当严重。面对社会风险和自然风险带来的灾难，第一，从城市层面进行整体规划和布局，科学进行常态和突发事件中的资源整合与分配。第二，对城市文化体育场馆、公园、休闲场所等进行应急避难升级改造，建立宾馆酒店、综合超市、培训机构、高校职校等服务设施和机构的应急征用制度，便于统一调配和使用资源，划定联系社区，建立日常沟通机制。第三，建立驻社区单位内部设施的紧急征用制度，为所在社区解决重大灾害中的避难、隔离、流调、集中指挥等资源不足问题。第四，在条件允许的社区，通过新建和改建，增加应急公共设施、设备和专业人员的数量，提高质量，发挥科技优势，尽量做到一物多用。

　　疫情还没结束，反思还在深化，教训必须汲取。这次防疫抗疫大战，对于倒逼各级党政机关工作重心下移，大煞弄虚作假、形式主义歪风，下大力气加强社区建设和基层治理等，都是一次前所未有的警示和敦促。

　　程萍 吴瑞