发挥城市大脑“中枢”作用应规避四大误区

　　城市大脑是集成大数据、云计算和人工智能等数字技术构建的城市级智能化平台。它通过汇聚、整合和利用城市各领域数据资源，提升数据应用价值，实现以数据资源为基础的城市治理模式和服务模式创新，是推动城市治理体系和治理能力实现现代化的必由之路。 目前全国各地城市大脑建设热度不减，杭州、上海、北京、广州等地相继提出城市大脑建设方案。 2019年已有 36 个市区 57 个项目以城市大脑为名进行招标， 连续两年增速在 100%以上。 不过，部分地方在推动城市大脑建设过程中存在重概念轻内涵、重平台建设轻数据治理、重局部轻协同、重建设轻运营等四大误区，制约了城市大脑的应用推广和效能发挥。

　　当前城市大脑建设

　　存在四大误区

　　（一） 误区之一：重概念，轻内涵。调研发现，一些地方政府对城市大脑内涵理解不深刻不到位，其城市大脑建设只是集中在实体大厅建设、软硬件部署、部门业务系统接入等方面，而未能真正解决城市大脑的统筹协调调度机制、管理运营机制、跨部门数据高效共享等关键性问题。有的地方将城市大脑理解为现有智慧城市运营管理中心的改造升级，使城市大脑建设重点停留在技术实现层面，而未能将城市大脑提升到实现系统、平台、数据、业务交互融合的“总枢纽”、“总集成”、“总调度”的高度，导致城市大脑无法充分发挥其中枢功能， 也难以满足智慧城市高效协同运转与城市运行“全貌”展示有机融合的需求，在一些突发性、应急性事件发生时， 容易出现“大脑”瘫痪、失灵等情况。

　　（二） 误区之二：重平台建设，轻数据治理。从已建成的省市级大数据平台和数据共享交换平台看，目前平台数据治理能力还比较欠缺。一是平台数据归集力度有待进一步加大。目前，在省、市层面，公安、工商、税务等部门使用全国统一的业务系统，内部实施垂直管理，导致不同系统之间相互制约，从而影响到数据归集共享，尤其是地级市的数据空心化现象比较明显。 比如， 某市虽然建立了共享交换平台，但因很多部门业务系统为垂管系统，数据不在本地， 就无法实现对接平台的业务数据归集要求。二是平台数据质量有待进一步优化。数据归集涉及多个部门，数据情况复杂、质量參差不齐，部分省市大数据平台出现了数据不一致、缺失、 失真等诸多问题; 数据的一致性和规范性程度不高， 数据整合共享和有效使用成本加大。三是平台数据供需对接效率有待进一步提高。共享数据用不上、想用的数据无法共享等问题普遍存在，数据供需对接不精准、供需不匹配的问题亟待解决。

　　（三） 误区之三：重局部，轻协同。目前，很多地方城市大脑还处于探索发展阶段，其场景应用的广度与深度有所欠缺，城市大脑仅局限为“领域大脑”，离真正的城市大脑还有距离。一方面，大部分省市的场景应用不丰富，还停留在交通治理、网格化管理等单一的业务单元方面，在网上政务服务、智慧医疗等民生服务领域缺乏深度开发利用，产业领域的经济小脑尚未建立，未实现向城市治理各领域的全面推进转型，对民生、产业领域中的痛点难点解决能力有限。另一方面，城市大脑各业务板块大多基于各部门已有的业务系统，相对独立，与其他委办局的协同能力差，跨地区、跨部门、跨层级、跨业务的协同力度不够。

　　（四） 误区之四：重建设，轻运营。近年来，城市大脑受到地方政府和企业的高度关注，逐渐成为智慧城市建设的代表性工程。但是，城市大脑工程项目较为复杂，内容涵盖广、建设周期长，长期运营需要大量资金持续投入，这就给城市财政带来巨大压力。 一些地方政府在推动城市大脑落地时，考虑更多的是容易量化的硬件设施体系搭建，忽视了难以用绩效衡量的运营环节。比如， 2019 年武汉开发区智慧城市建设以“烂尾”收场，就是典型的重建设、 轻业务、轻运营的表现。此外，城市大脑在疫情防控中“慢半拍”， 也突显了其运营能力方面的不足。

　　原因探析

　　（一） 政府和企业缺乏对城市大脑的深刻理解。一方面，城市大脑属于地方实践先行的新生事物， 杭州市最早发布，在取得了显著成效后其他城市纷纷效仿建设， 目前国家层面的系统性、规范性指导文件还比较缺乏，因而在思想、理念、模式等方面各地尚未形成统一认识，很多城市管理者对城市大脑的要素、架构、功能等理解不深刻、不到位。另一方面，由于各城市发展基础、政策环境、应用需求、推进力度不尽相同，在城市大脑建设路径、建设内容和运营方式等方面的考虑和倾向也各不相同，“杭州样板”在全国的复制推广尚需时日。

　　（二） 数据机制不健全。一是数据供需对接机制不健全。平台管理方、数据需求方和数据供给方三方尚未形成有序的数据共享协调机制，存在数据供需对接不精准、匹配不到位等现象，数据的归属权、使用权不清晰、不明确，制约了数据信息的有效汇集、按需共享。二是数据资产管理体系不完善。一些地方城市大脑建设的牵头单位尚未将数据作为资产进行管理，缺乏对数据资源的系统性摸底和整体性规划，缺乏动态更新的全量数据资源目录、大数据信用体系和数据资源开放共享体系。三是数据标准规范有待完善。大数据采集、存储、处理、传输和运用等方面的标准规范体系尚不健全，数据定义、分类、共享、质量等方面的标准仍不清晰，数据需求规划、建设应用、共享交换、开放服务、全生命周期管理等方面也缺少标准化的工作流程。

　　（三） 业务协同联动机制不健全。尽管各地城市大脑建设都已成立相应的管理机构，但城市大脑需要管理、业务和技术等多部门的协同配合。目前的情况是，一方面，缺乏部门协调联动的动力。受传统观念和部门利益影响，各部门往往会从自身利益出发， 考虑应用新技术只是为了满足本机构内部业务需求， 这就造成各部门单独运作和纵向运作很好，但横向协调方面却不顺畅。部门之间信息共享程度低，难以形成合力。另一方面，跨部门业务协同机制不健全。长期以来，我国传统行政管理以“条块结合”推动为主，多头管理、工作交叉、 权责不清等问题长期存在，管理服务分散化、应用条块化、割裂化现象比较突出，缺乏跨业务、 跨地区、 跨部门的统筹协调和联动机制。

　　（四） 建设运营模式单一。多地政府部门出于运营风险防控等方面的考虑，长期依赖于政府独资建设的运营模式，多元化主体参与的建设运营模式仍处于探索阶段。一方面，政府独资建设的运营模式成本过高，可持续性不强。部分地方的城市大脑由政府谋划、出资建设和运营，市场主体参与度不足，导致政府既是“运动员”又是“裁判员”，且建设和运营投入成本过高，财政负担重，项目长期运营缺乏可持续性。另一方面，建设方主导的 PPP 模式带来的重建设、轻运营现象凸显。城市大脑 PPP 项目全生命周期长，运营期是 PPP 项目持续运营、质量保障的关键因素。然而，以建设方为主导的 PPP模式注重前期短时间内的建设， 容易忽略后期运营和项目全生命周期管理， 最终运营能力不足。

　　几点建议

　　（一）强化顶层设计，规范和引导城市大脑建设与管理。一是强化城市大脑顶层设计，尽快在国家层面形成城市大脑建设指导意见，明确城市大脑发展演进的总体要求、内涵要素、基本功能等，指导全国城市大脑建设有序推进。二是推动城市大脑建设管理标准和规范的出台。在杭州、厦门等地城市大脑建设管理标准的基础上，尽快编制形成国家级标准规范，对全国各地推动城市大脑建设管理的机构职责、总体架构、能力设计、标准进行规范性要求和普适性指导。三是强化一把手工程，引导地方成立城市大脑建设领导小组，由一把手挂帅，建立与城市大脑运行管理相匹配的组织管理流程，统筹推进城市大脑建设，研究解决城市大脑建设应用中出现的重大问题，确保城市大脑设计、建设和应用的协调统一。

　　（二）從数据赋智看，应优化数据资源管理机制。一是构建数据资产管理体系，建立数据及时更新校核机制，通过多源比对，实现“一数一源”。充分发挥数据中台作用，建立多元化数据资源采集体系，形成汇集全域经济社会运行动态信息的城市级大数据中心。二是完善数据治理及服务体系，建立健全跨部门数据共享流通机制，实现数据从采集环节到数据资产化的全链路一站式服务，完善数据服务和管理配套机制，针对资源分类、共享交换、开放服务、资源目录、资产管理，制定管理细则及标准流程，推动实现数据采集、存储、共享、开放和应用各环节的规范管理。建立和完善政务数据质量管控体系，对数据采集、存储、加工、应用等各环节进行监控，强化政务数据全生命周期管理。三是健全数据资源标准规范，加快数据定义、数据分类、数据采集共享等领域标准规范的建设，实现各类数据资源的统一规范和无缝衔接，推动数据协同与共享。

　　（三） 从业务赋智看，应完善以城市大脑+业务小脑为中枢的统筹协调联动机制。一是深化城市大脑与交通、经济、安全、生态、城管等重点领域业务小脑在数据、业务、系统等方面的融合交互力度，加强分级协调联动，形成有序的城市大脑管理逻辑。强化城市大脑作为系统、平台、数据和业务交互融合的“总枢纽”“总集成”“总调度”作用，以跨领域协同应用场景为切入点，打造丰富的智慧应用场景，推动智慧应用加速从单维突进向综合智能演进。二是完善业务协调统筹联动机制，建立城市大脑工作专班，深化城市各职能部门在城市大脑建设中的有序分工、高效配合。设立主要负责人责任制，推进各业务子脑与城市大脑的协同联动，解决跨系统、跨部门、跨业务的重大问题，促进城市运行从单点突破、各自为政向全局优化、一体联动升级。

　　（四）从模式赋智看，应建立灵活高效的市场化建设运营模式。一是完善建设运营支撑体系，吸引多元主体参与。建立政府指导、国资主导、领军企业生态圈建设、市场化运作的城市大脑建设运营主体，建设以政务数据和社会数据为核心资产、创新应用为驱动力的安全可控的运营支撑体系与运营服务平台。二是创新投融资模式，充分发挥资本市场作用。逐步建立以政府投入为导向、企业投入为主体、社会投入为重要渠道的多元化投融资体系。在交通、医疗等居民获得感强、数据量大的应用领域探索商业价值实现点，充分发挥市场作用，形成城市大脑创新和建设生态。三是创新运营模式，推动可持续发展。重视运营环节，推动以建设方为主导的 PPP 模式向以运营方为主导转变。创新城市大脑商业运营模式，有条件开放城市非涉密数据，鼓励企业深入挖掘开放数据。建立数据服务、智能平台开放使用的定价机制和交易规则， 实现数据资源、智能平台的资产化、价值化。同时， 可基于数据开放平台，开发各类个性化便民服务应用， 进一步实现数据的应用价值。

　　王婧 许旭 黄向前