新兴经济体与二十国集团的基础设施议程

　　【内容提要】基础设施议程在2010年二十国集团（G20）首尔峰会时被列为G20发展议程的关键领域，但此后G20基础设施议程的稳定性并不高。虽然2014年G20布里斯班峰会建立了全球基础设施中心，2016年G20杭州峰会建立了全球基础设施互联互通联盟，但这些合作成果未能在随后的G20汉堡峰会、布宜诺斯艾利斯峰会上得到有效延续。G20基础设施议程的演进反映了新兴经济体对基础设施建设的迫切需求与G20议程推进能力有限之间的矛盾。在此背景下，“一带一路”、亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行等新兴经济体关于基础设施的新倡议和新型国际组织的建立，可以对G20的基础设施议程形成有力补充，并发挥一定的倒逼效应，推动全球经济治理体系进行更加公正、有效的变革。

　　作为当今世界最主要的国际经济合作论坛，G20峰会的议程反映了全球经济治理的发展趋势以及主要大国的议题偏好。基础设施是印度、中国等新兴经济体偏好的一项议题，在经历了一段时间的博弈之后，该议题终于进入了G20峰会的议程，但基础设施议题在G20发展议程中的稳定性并不高。2014年G20布里斯班峰会和2016年G20杭州峰会在基础设施议题上取得的合作成果未能在其后的峰会中得到有效延续。本文旨在通过对G20基础设施议题历史演变的考察，分析新兴经济体在G20峰会中的议程推进能力，从而为新兴经济体参与全球经济治理体系改革提供政策启示。

　　基础设施进入G20发展议程

　　早在2008年G20华盛顿峰会中就出现了关于基础设施议题的讨论，但由于发达国家的不支持，一直到2010年11月G20首尔峰会，基础设施才被正式列入议程。2008年11月14日，第一届G20峰会在华盛顿举行，当时基础设施不是会议的正式议程，但是时任印度总理曼莫汉·辛格（Manmohan Singh）在发言中提到要加强对发展中国家的基础设施投资。辛格指出，由于这场金融危机是全球性的，它需要全球性的解决方案，在短期内要将危机控制住，在中期内要改革国际金融架构，以避免类似的危机再次发生。除此之外，中期内G20还可以加强对发展中国家基础设施的投资，以挖掘世界经济增长的新动力。在世界经济复苏乏力的情况下，全球经济中私营部门的投资动力正在减弱，这就使得加大公共部门投资基础设施力度并带动私营部门投资显得格外重要。辛格认为，基础设施投资可以发挥反周期的作用，刺激需求，为世界经济恢复增长创造条件。但是，由于基础设施投资最大的难题是缺乏资金，所以需要新的方式来解决融资问题。基于此，辛格特别建议，世界银行、地区开发银行可以考虑提供额外的500亿美元贷款来刺激基础设施项目投资，探讨新的基础设施融资工具。[1]但是在G20华盛顿峰会上，由于七国集团（G7）领导人的注意力都集中在如何应对全球金融危机、恢复流动性、重新稳定美国和英国的金融体系等问题上，“辛格倡议”（Singh Initiative）并未得到重视。随后通过的《华盛顿峰会领导人宣言》提到，“我们鼓励世界银行和其他多边开发银行全力支持各自发展议程，欢迎世界银行近期在基础设施领域和贸易融资领域引入新的贷款机制，采取一些新的举措。”[2]实际上，G20只是原则性表示了对加强基础设施建设的“鼓励和欢迎”，并没有出台任何有关的实质性措施。

　　在2009年4月举行的G20伦敦峰会上，时任英国首相戈登·布朗全力以赴推动G20各国做出经济刺激计划，向市场发出“现在金融危机的形势已经被掌控”的信号。G20伦敦峰会的目标就是出台巨额的经济刺激计划，显示出G20各国团结一致，为全球金融体系的稳定注入强劲动力。G20伦敦峰会的这种“轰动效应”确实是G20取得的标志性成果，也遏制住了金融危机不断蔓延的态势。但是在基础设施议题上，G20伦敦峰会成果中没有涉及。

　　G20伦敦峰会之后，全球金融市场逐步稳定下来。美国出台了巨额的经济刺激计划和银行拯救计划，美联储开始实施量化宽松货币政策，同时还与欧洲央行、日本央行、瑞士银行等主要央行签署了双边货币互换协议，美元的流动性开始逐步恢复。2009年9月，美国举办G20匹兹堡峰会，重点关注国际金融监管改革，同时提出了G20在危机之后要努力实现“强劲、可持续、平衡增长框架”。美国、英国、加拿大等G7国家的财政部长在匹兹堡峰会上强调，G20要努力解决全球经济的汇率失衡问题（Exchange Rate Misalignment），认为汇率的失衡才是导致2008年全球金融危机的主要根源。美国开始利用自己最大经济体的地位以及作为匹兹堡峰会轮值主席国的身份，将汇率问题作为G20的最重要议程。

　　实际上，在匹兹堡峰会之前，2009年7月，八国集团（G8）在意大利拉奎拉召开了峰会，并邀请中国、印度、巴西、南非、墨西哥等新兴经济体进行外围对话。在G8拉奎拉峰会上，中国、印度、巴西、南非等新兴经济体代表都提出要把基础设施列入G20匹兹堡峰会议程，认为基础设施投资可以为解决全球宏观经济的难题提供帮助。但是，美国、英国、加拿大等G7国家并不这么认为，它们将汇率问题作为匹兹堡峰会的核心议程，认为这是解决全球宏观经济失衡的重要方案。[3]

　　2010年6月，加拿大在多伦多举办了第四届G20峰会。加拿大并没有将基础设施放进G20的议程，而是将汇率问题、经济刺激计划的退出问题等列为G20的主要议程。当时，中国、印度、巴西对于讨论采取反周期的经济政策很感兴趣，包括扩大基础设施投资。但是加拿大、英国仍然跟随美国的步伐，将汇率问题、全球经济再平衡以及相互评估进程（Mutual Assessment Process，简称MAP）作为峰会的主题，对基础设施议题刻意进行了忽视。[4]

　　2010年11月，作为第一个非G7主办国，韩国举办了G20首尔峰会，并将基础设施正式列入了G20峰会的议程。作为一个后发国家，韩国对基础设施投资在本国经济起飞过程中的重要性有着深刻的理解。在筹备首尔峰会的过程中，韩国意识到基础设施议题的重要性,与广大发展中国家以及相关国际发展组织进行了广泛磋商。在首尔峰会上，韩国努力扮演G7国家和新兴经济体之间的桥梁：一方面，韩国继续推进全球经济再平衡和相互评估的议题，并牵头制定了作为评估基础的“参考性指南”（Indicative Guidelines）；另一方面，韩国推动形成了《首尔发展共识》，确定了9个关键领域：基础设施、人力资源、贸易、私营部门投资、粮食安全、抗风险增长、普惠金融、国内资源动员、知识分享。韩国将基础设施列为G20发展议程的首位，并建立了G20基础设施高级别专家小组，以审议多边开发银行推进基础设施投资的状况。至此，“辛格倡议”开始在G20中正式落地。

　　G20基础设施议程的演进

　　虽然基础设施在2010年首尔峰会上正式进入了G20发展议程，但除2014年G20布里斯班峰会和2016年G20杭州峰会外，多数G20峰会在这个议程上均未能取得实质性成果。同时，由于G20采取轮值主席国的制度，导致G20的基础设施议程缺乏延续性和稳定性。

　　2014年11月，澳大利亚担任G20的轮值主席国，认为G20的有效性正在大幅下降，未能实现新兴经济体对G20的预期；G20的发展议程已经被传统的国际发展议程所取代，而新兴经济体的失望情绪正在转化为创建专门从事基础设施投资的新型国际组织的热情。其中，“辛格倡议”已经在2012年金砖国家新德里峰会上转化为创建金砖国家新开发银行的倡议，中国国家主席习近平也在2013年APEC领导人非正式会议上提出了筹建亚洲基础设施投资银行的倡议。2014年，这两家银行已经基本完成了筹建谈判，并于2015年开始正式运营。

　　与此同时，澳大利亚也意识到2014年世界经济面临减速的风险，开始认同印度、中国等新兴经济体的观点，提出G20需要刺激全球经济增长，尤其是需要推动基础设施建设。因此，澳大利亚在布里斯班峰会上推动G20建立了“全球基础设施中心”（Global Infrastructure Hub，简称GIH）。[5]在G20的带动下，世界银行也宣布成立了全球基础设施基金（Global Infrastructure Facility，简称GIF），亚洲开发银行也在布里斯班峰会上宣布要扩大基础设施的项目投资。

　　作为G20在基础设施议程上最具实质性的成果，全球基础设施中心旨在通过分享其投资最佳实践信息、投资策略和风险管理工具，促进、优化政府和社会资本对基础设施领域的投资与合作。具体来看，全球基础设施中心的主要功能是在基础设施投资者与项目之间牵线搭桥，解决数据缺失问题并改善项目信息渠道，其资源包括数据配置、评估工具、知识平台、项目渠道和先进做法等。

　　需要强调的是，虽然全球基础设施中心的建立在一定程度上缓解了基础设施投资领域的信息不对称，但仍然不能高估G20布里斯班峰会在基础设施领域所取得的成就。正如长期关注基础设施领域的澳大利亚学者迈克尔·卡拉汉（Michael Callaghan）所言，要全面地看待G20全球基础设施中心的作用，现在有观点认为，这个中心能够释放数万亿美元的私营部门资金投到基础设施领域，这是不准确的；这个中心能够发挥一定作用，但扩大基础设施投资并不是简单改善数据质量。实际上，除数据问题外，改善投资环境、寻找基础设施资金来源和制定严格的基础设施项目标准更加重要。[6]

　　2016年中国担任G20轮值主席国，基础设施成为G20杭州峰会的主要议程之一。2016年7月，在成都举行的G20财长和央行行长会议上，中国充分发挥作为现有多边开发银行主要股东国和新型多边开发银行倡建者的影响力和话语权，成功推动世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行等全球11家主要多边开发银行发表了《支持基础设施投资行动的联合愿景声明》，成为G20中国年的一大亮点。世界银行提出，对能源、运输、水利和卫生、信息通信等领域基础设施的贷款占贷款总规模的30%—50%，对健康、教育等社会基础设施的贷款约占5%—10%；亚洲开发银行提出，2016—2020年间预计将700亿美元资金用于基础设施投资，约占同期贷款总额的70%；亚洲基础设施投资银行2016年贷款规模为12亿美元，2017年为25亿美元，2018年为35亿美元；金砖国家新开发银行贷款规模2016年为15亿—20亿美元，2017年为20亿—25亿美元，2018年为40亿—50亿美元。

　　除此之外，中国还在G20杭州峰会上成功发起了“全球基础设施互联互通联盟倡议”，以加强基础设施互联互通项目的整体协调与合作。[7]G20要求世界银行作为联盟的秘书处，与全球基础设施中心、经合组织、亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行以及有兴趣的G20成员一起工作，有力推动新老多边开发银行在基础设施投资领域的合作。2016年9月，世界银行与金砖国家新开发银行签订合作谅解备忘录，内容包括探索联合融资项目可行性，推动联合融资项目的知识交流，探索顾问服务方式，根据各自政策和程序，推动借调人员和员工交流等。[8]2017年4月，世界银行与亚洲基础设施投资银行签署了谅解备忘录，为两个国际机构在各领域加强合作提供了一个整体框架，包括联合融资、员工交流、分析调研等。[9]

　　虽然G20杭州峰会在基础设施议程上取得了丰硕成果，但在随后的几次G20峰会中，这一合作势头未能延续。在2017年德国主办的G20汉堡峰会上，由于特朗普坚持“美国优先”的原则，使得峰会斗争的焦点集中在反对贸易保护主义和应对气候变化等议题上，无暇顾及基础设施投资的议题。此次峰会仅仅在“非洲发展伙伴关系倡议”中提及“我们欢迎非盟的《2063年议程》和《非洲基础设施开发计划》”。[10]实际上，G20汉堡峰会并没有真正涉及基础设施议题。

　　在2018年G20布宜诺斯艾利斯峰会上，虽然轮值主席国阿根廷将基础设施纳入了会议议程，但主要是讨论如何撬动私人部门的资金来参与基础设施建设，强调要推动基础设施作为一种独立的资产类别。[11]事实上，正是因为基础设施投资周期长、利润低，所以市场投资者不愿意进入这个领域，这才需要政府以及政府推动建立的多边开发银行等公共部门来发挥引导带动作用。因此，在某种意义上说，布宜诺斯艾利斯峰会蜕变为G20的成员国政府“推卸”责任，认为基础设施投资主要是一种市场投资者的行为。

　　在2019年G20大阪峰会上，主席国日本设置的核心议程是数字经济、自由贸易和气候变化，对于基础设施议程则片面强调了“高质量”和“高标准”。与大多数新兴经济体主要关注基础设施的资金和数量不同，G20大阪峰会通过的《G20高质量基础设施投资原则》强调要重点考虑基础设施全生命周期的成本、对环境和社会的破坏程度、抗自然灾害的韧性、创造就业的机会、知识和专业技能转移等。[12]实际上，尽管基础设施质量问题不容忽视，但目前并不存在统一的标准。基础设施建设应充分考虑不同国家和地区的发展实际和需要，当前的G20议程重点还应该是满足发展中国家对基础设施融资的巨大和迫切需求，而不能因过度强调“高质量”而导致投资不足。

　　2020年由于新冠肺炎疫情的暴发，G20利雅得峰会只能采取视频会议的形式，此次峰会虽然也涉及基础设施议程，但只是空洞地重提了2018年达成的《推动基础设施作为独立资产类别的路线图》和2019年达成的《G20高质量基础设施投资原则》，缺乏任何实质性的政策举措。[13]在全球疫情肆虐和世界经济深度低迷的背景下，如何应对疫情和重振经济应该成为当下G20议程的重点，但不容忽视的是，基础设施投资对疫情后重振世界经济本来可以发挥较大的逆周期作用，而利雅得峰会对基础设施议程显然缺乏足够的兴趣。

　　G20基础设施议程的前景展望

　　作为一项新兴经济体偏好的议题，基础设施一开始难以进入G20议程，进入后也难以保持延续，这实际上反映了当前G20全球经济治理体系的一大困境：新兴经济体在G20中的议程推进能力仍然有限，与G20戛纳峰会提出的“G20的创始精神是发达经济体与新兴经济体平等地参与全球经济治理”的目标相比，仍有相当的距离。例如，发达国家偏好全球经济再平衡和汇率调整的议题，在G20峰会上领导人形成了初步共识，西方国家掌控的国际货币基金组织就会跟进，参与到“相互评估”和“参考性指南”的制定过程中，从而使议程的延续性大大增强；而新兴经济体偏好的基础设施议题，虽然发达国家在压力下同意建立G20全球基础设施中心，但该机制仅仅得到了澳大利亚、中国、韩国等少数几个国家的资金支持，其职能定位也仅限于缓解基础设施投资的信息不对称，难以维持G20基础设施议程的延续性。

　　进一步看，基础设施在G20中属于发展议程的一部分，而G20本身在发展议程上存在着先天不足。[14]对发达国家来说，发展问题主要是指帮助低收入发展中国家实现发展，一般是由国际发展部或者国际发展署来负责，其核心是对外援助问题。而对新兴经济体来说，发展问题几乎覆盖了所有的政府部门，基础设施就是其中一个突出的问题，其核心是经济增长问题。反映在G20中，参与讨论基础设施议程的外交代表有7个国家来自外交部、5个国家来自财政部、4个国家来自国际发展部、1个国家来自经济发展部、1个国家来自发展规划部、1个国家来自商务部，另外加一个欧盟的代表。一般而言，来自外交部和国际发展部的代表更多是从对外援助的视角来看待基础设施，而来自财政部和经济发展部的代表则更多是从经济增长的视角来看待基础设施。[15]十分多样的代表结构使得成员国没有一个统一的部门来进行议程对接，凸显了基础设施议程在G20中的复杂性和困难性。

　　在这种背景下，中国发起了“一带一路”倡议，并推动建立了亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行，为发展中国家基础设施建设提供新的资金来源，对G20基础设施议程形成了有力补充。此外，这些新的倡议和国际组织也会对发达国家主导的世界银行和其他地区多边开发银行形成倒逼作用，以一种良性竞争的方式迫使这些传统多边开发银行更加重视对发展中国家的基础设施进行投资，推动全球经济治理体系进行更加公正、有效的变革。

　　（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）

　　（责任编辑：苏童）