七普数据揭大都市短板：特大和超大城市人口政策亟待调整

　　前不久，国家统计局发布了第七次人口普查的数据。这次人口普查数据显示，城镇化进程和人口向经济较发达地区集中的趋势远超预期，人口流动背后的客观经济规律清晰可见。通过不同地区的对比，我认为特大和超大城市的人口相关政策亟待调整，其中尤以上海表现最为明显。

　　上海相对广东已明显失去人口集聚的优势

　　从数据上看，与十年前相比，上海人口增长不多，但是广东地区人口增长了2000万。目前，广东已经以1.2亿人口成为全国人口数量最多的省份。

　　也许有人会说，用一个省份与上海进行比较没有意义。实际上，广东地区增长的人口大量集中在广州和深圳两个城市，因为广州和深圳对待外来人口的态度比较开放，广东省内欠发达地区的人口则是负增长。

　　相对来说，一段时间以来，上海对人口增长进行了比较严格的控制，这是上海人口增长缓慢的主要因素。与此同时，上海人口老龄化非常严重，其中户籍人口老龄化尤为严重。按照目前公布的数据，上海60岁以上的人口占比达到23.38%，其中，65岁以上的人口占比达到16.28%。由于明显的老龄化和少子化，上海不断引入外来人口对冲人口老龄化给发展带来的负面影响，成为必须需。

　　长期以来，人们对于上海人口是否过多的问题存在很多争议，其中争议重点为上海是否可以被理解为“一个城市”。中国的城市是行政管辖范围的概念，实际上，一些发达国家的城市主要有两种定义：第一是经济自治意义上存在的市，这样的市比较小，仅仅相当于中国的县（甚至镇）；第二是经济连片发展意义上的都市圈，其50公里半径范围之内，可能存在几个甚至几十个市。上海的管辖范围远远超过发达国家的市，又略小于发达国家以核心大城市为中心的都市圈。因此，把上海作为“一个城市”来统计人口缺乏国际可比性。实际上，上海的管辖范围仅略小于日本东京周围20多个市组成的都市圈。如果仅把上海当作“一个市”，就低估了上海及其周边的人口承载能力。

　　从都市圈的角度来看，不妨对比广东的情况。广州和佛山紧密相连，中间隔着珠江，两市的关系仅相当于上海的浦西和浦东，但是由于广州和佛山是行政上独立的两个地级市，它们的人口是分开统计的。“七普”的数据显示，广州人口有1868万，佛山人口950万，都比上海少。然而事实上，广州与佛山的人口之和已经达到了 2818万，远远超过上海现有常住人口，也超过上海2035规划（《上海市城市总体规划（2017―2035年）》）中提出的人口总量。

　　更鲜明的对比是，深圳人口达到 1756.01万，10年增长720.21万人；东莞人口达到1046.66万，10年增长 224.64万人。深圳与东莞两市人口之和达到2802.67万，也大大超过上海总人口。而从管辖的面积来看，深圳为 1997.47平方公里，东莞为2460.1平方公里，两市总和大约只有上海面积的 2/3，已形成了紧密相连的都市圈，经济发展充满活力。

　　因此，讨论上海总人口问题时，应更多从都市圈的角度来看待这一区域的人口增长态势。对人口增长限制过严，不仅不利于上海自身的发展，也可能使上海在与广州和深圳的竞争中处于不利地位，使上海作为中心城市带动长三角城市群发展的作用受到局限。

　　走出上海人均教育年限不高的认识误区

　　七普数据显示，上海的人均受教育年限为11.81年，低于北京。因此，对上海长期存在一个认识误区，即认为上海的人均受教育年限太低，其隐含的政策建议就是要控制低技能人口的数量。

　　实际上，世界范围内的大城市，都吸引了大量相对低教育水平的劳动力。原因是劳动力市场上存在着“技能互补性”，高技能劳动力的集聚，在生产和生活两个环节带来对低技能劳动力的需求。生产上，需要大量操作工、司机、门卫等辅助工；生活中，人口集聚将带来大量对于家政服务员、餐馆服务员、外卖骑手等相对低技能劳动者的需求。一个城市劳动生产率越高，居民收入水平越高，越会在生产和生活中产生大量对低技能劳动者的需求，从而使得统计上的人均受教育年限显得并不是很高。换个角度思考，如果低技能劳动者在上海能够找到工作，说明上海存在大量对低技能劳动者的需求，间接说明了上海高技能劳动者的劳动生产率和收入高到足以雇佣相应的低技能劳动者的水平，这恰恰是上海城市竞争力的体现。

　　未来，随着上海的产业发展集聚更多的高技能劳动力，同时上海居民的收入水平持续提高，势必带来更多对低技能劳动力的需求。如果盲目排斥低技能劳动力，将导致低技能劳动力的短缺、抬高劳动力成本，反而对上海产业提升竞争力和降低成本产生不利的影响。同时，上海也可能因生活和消费成本过高而失去对国内外人才的吸引力。

　　上海的两大明显短板：外来人口市民化和外来人口子女受教育

　　正如前面所说，上海面临严重的人口老龄化的压力，事实上大量外来人口正在补充上海的劳动力。从人口普查公布的数据来看， 上海15到60 岁的劳动年龄人口占比达到66.82%，相比其他省份较高，也高于全国平均数值63.35%，这是大量劳动力流入的结果。值得注意的是，上海0至14岁的人口仅占9.8%，上海也是全国唯一这一比例低于10%的省级行政单位。

　　在人口老龄化的背景下，上海劳动年龄人口占比和0至14岁人口占比之差远远高于其他地区，实际反映出上海对外来人口子女来沪上学不够友好，这反过来又会制约上海对外来劳动年龄人口的吸引力。对已经在沪就业的劳动年龄人口来说，这可能带来家庭留守儿童的问题。在整个国家城镇化的推进过程中，在外来人口市民化和户籍改革的大浪潮中，这一问题必须逐步加以解决。

　　此外，上海还应该看到，当中国进入发达国家的发展阶段以后，纳入高中的12年教育一定会逐步普及，以使全国的人均受教育年限逐步接近和达到发达国家的水平。为此，重点应该放在农村户籍孩子逐步普及高中阶段教育上，随着人口流动规模的扩大和外来人口市民化的推进，这将转化为随迁子女能否在父母所在地接受高中教育的问题。

　　因此，为了适应流动人口不断增加的趋势，上海必须尽快加大教育投入和学校建设。如果不尽早做到这一点，短期内，上海将面对大量外来人口无法将子女带在身边接受教育的局面。中长期来看，相较珠三角以及成都等对外来人口较友好的地区和城市，上海将失去人口吸引力，而这又与上海人口老龄化趋势日益加剧存在矛盾。如果学校建设长期得不到重视，一旦公共服务按常住人口配置成为通行做法后，上海最终仍将建设学校，而那时，可能就连建学校的土地都没有充分预留。

　　对特大和超大城市的三大启示

　　人口普查反映出的上海面临的问题，实际上也存在于其他特大和超大城市。综合来看，这次人口普查数据对特大和超大城市的启示可以归结为三点。

　　第一，在人口老龄化和少子化的趋势下，特大和超大城市应该建设对外来人口友好型城市，保持城市的活力。

　　第二，特大和超大城市需要科学研判未来人口增长的需要，推进户籍制度改革和积分落户制度改革，大幅度提高实际居住和就业年限在积分落户中的权重，推进外来人口市民化进程，推进公共服务和社会保障覆盖常住人口。

　　第三，特别建议特大和超大城市加强对教育的投入和学校建设，提高外来人口子女在父母工作地上学的比率，尤其建议加强高中建设，逐步推动更多外来人口子女在父母工作地接受高中教育，以适应整个国家普及12年教育的趋势。

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