不宜高估房地产税开征的增税功能

　　地产税终于要来了。

　　房地产税的职能将倾向于发挥调节功能。针对现阶段我国国民经济运行的特征，税制改革目标会定位于中长期，选择阻力相对较小的路走。如果选择财政收入职能为主的道路，即尽可能扩大税基范围，将绝大部分普通住宅纳入房产税征收范围的话，不仅会增加大部分居民的税负压力，也与近年来中央提出的减税降费和今年提出的共同富裕总体基调格格不入。理论上，当前政策落地的区域应当是针对部分地区高房价的问题，在借鉴上海和重庆试点经验的基础上，后续政策落地的几个重点可能是适当扩大税收范围（试点城市增加）、适度压缩免税标准（免征税收面积可能下调至40 平-60 平的区间）、上调初次税率水平、增加超额累进税制相结合的办法，坚持对投机性和非基础性住房需求的部分加征房产税，抑制非理性住房消费需求。

　　房地产税的收入增量效应可能有限。收入效应是政策决策层最为关注的因素，房地产相关税费一直是地方政府财政收入的重要来源。房地产税的目标和定位是地方税体系中的主体税种，因此，决策部门更加关注收入效应，即房地产税的设立将为政府带来一定数量的财政收入，主要包括两个方面。一是收入规模如何，能不能成为地方税体系的主体税种。房地产税的收入规模取决于房地产税的计税依据和税率。由于我国实行土地公有制，因此税基很可能被分为两个部分，一个是土地，另一个是土地上面的房产，由此房地产税可能也将被分为两个部分。对土地而言，财政部将国有土地使用权出让金划归税务部门征收或意味着针对“地” 的税收已解决。由于国有土地使用权出让金占地方财政收入比重超过85%，房地产税开征后即成为地方政府主体税种毫无悬念。

　　二是开征房地产税能不能为地方政府财政收入带来增量。房地产税制度设计需要综合考虑政策的目标定位和居民的税负可接受度，因此，“宽税基”+“低税率”+“个人免征面积（或市场评估价值）”的方案可能是更加现实的选择。普遍观点认为，房地产税最终方案可能会通过 “个人免征面积（或市场评估价值）”将绝大部分家庭排除在外，而只是针对大平层、跃层和别墅等大户型住房。有研究显示， 2020 年中国城镇住宅存量已达 313.2 亿平方米，从住房来源结构看，当前全国城镇住房存量中商品房约占4 成，自建房约占3 成，还有3 成为原公房、保障性住房及其他。房地产税中“房” 的部分应该由商品房和自建房中又有住房面积最高的那部分人承担。而我国城镇家庭拥有住房不平衡程度较为严重，最高20% 的家庭户拥有约40% 的住房面积。据此估算全国房地产税的税基约为36.8亿平方米。数据显示， 2020 年末全国城镇住宅平均价格9860 元/ 平方米，按照0.8% 的平均税率粗略估算，2020 年房地产税中“房”的部分可以增加税收收入约2905 亿元，占同期公共财政收入和税收收入的比重分别为1.59% 和1.88%，与同期4.55 万亿元的地方政府债规模差距更大。短期内，国内房地产市场可能面临持续严监管和城镇化减速的影响。因此，房地产税的财政收入增量效应可能有限。

　　房地产税推出着眼于完善长效调控机制。很显然，现行房地产税制度的设计理念已落后于经济发展。自1998 年土地和住房制度改革以来，房地产行业快速发展，截至2021 年前三季度，房地产业增加值占GDP 的比重为7.1%，房地产开发投资占固定资产投资比重达到28.3%，成为支撑经济发展的重要组成部分。然而，房地产税制体系结构并不合理，“重流转、轻保有” 的特征比较明显，自上世纪80 年代末开征房产税和城镇土地使用税以来，在过去的三十多年时间内，这两大保有环节的税种并未做出重大调整。财政部数据显示，截至2021 年前三个季度，保有环节开征的两项税种（房产税和城镇土地使用税），其税收收入合计为3620 亿元，仅占当年税收总收入的2.6%，远低于流转环境征收的三项（耕地占用税、土地增值税、契税）税收收入12533 亿元，后三项合计占税收总收入的8.9%。因此，房地产税改革的核心是在保持现阶段流转税、所得税双主体税制基本稳定基础上，逐步提高直接税比重。

　　从长远来看，中国具有规模十分庞大的房地产存量市场，住房需求增量依然稳步持续释放，房价总体上也保持平稳正增长的趋势。这表明房地产税的税基逐年增加。因此，房地产税短期内对地方财政收入带来的增量可能有限，但随着时间推移，房地产税的税基持续扩大，为地方政府提供的财政收入也将日趋增加。但需要指出的是，房地产税并没有从根本上改变地方财政和土地之间的关系，因而土地财政的现状仍将维持一个时期。

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