生态旅游理念下提高旅游产业节约集约用地水平的策略

　　摘 要：生态旅游提倡将生态环境保护与特定的人文生态相结合，把保护地球生态环境、不干扰自然风貌和减小旅游的负面影响作为一种责任，其根本思想是实现旅游业的可持续发展，但我国当前的旅游用地还处于粗放型阶段，这并不符合可持续发展的理念。因此，本文将基于生态旅游理念，分析我国旅游产业发展现状与节约集约用地之间的矛盾，提出提高旅游产业节约集约用地水平的措施，推动旅游土地开发方式从粗放型向节约集约型转变，达到可持续发展的目的。

　　引言

　　人类在不断发展的过程中对生态环境和自然资源造成了破坏，包括水体的富氧化、大气的温室化、土地的荒漠化，这对社会的稳定性发展十分不利。直到进入工业文明时代后期，人们才开始意识到持续性发展理念对于社会发展的重要性，并将其贯穿于各个行业领域[1]。旅游行业强调可持续发展的理念更是时代发展的必然要求，尤其在旅游行业高速发展的过程中各个地区加速建设开发旅游景点，其中自然观光旅游往往对土地资源的依赖性更大。但目前，旅游业虽然发展迅速，但发展时间还相对较短，国内学者的相关研究也比较少，旅游用地仍处在边缘性和交叉性状态，造成旅游用地使用效率低、旅游用地供需矛盾日益突出等多种问题出现，加之我国人多地少，耕地资源紧缺，建设用地供需矛盾日益突出等状况，增强旅游产业节约集约用地的思想意识，提倡可持续发展的理念就成为发展旅游业的迫切任务[2]。因此，本文基于生态旅游理念，结合我国旅游产业发展现状与节约集约用地之间的矛盾，提出提高旅游产业节约集约用地水平的措施，以提高旅游用地复合化程度，完成旅游土地开发从粗放型向节约集约型的转变，这不仅符合我国土地资源的现有特征，还能够带动我国旅游产业可持续发展。

　　一、生态旅游和旅游用地的概述

　　“生态旅游”这一术语，是由世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）于1983年首先提出的，是指以可持续发展为理念，以保护生态环境为前提，以统筹人与自然和谐发展为准则，并依托良好的自然生态环境和独特的人文生态系统，采取生态友好方式，开展的生态体验、生态教育、生态认知并获得心身愉悦的旅游方式。生态旅游的理念包括：坚持创新发展，提高质量效益；坚持协调发展，增强发展整体性；坚持绿色发展，立足于生态产业；坚持共享发展，兜牢民生底线。然而，我国的生态旅游尚处在发展早期阶段，人们普遍对生态旅游发展理念缺乏全面认识，基本上处于萌芽阶段，很多地区在开发生态资源时只关心经济价值，而忽略了生态环境的承载能力，过度开发生态资源，导致破坏情况十分严重。

　　简单来说，旅游用地指用于开展旅游活动所占用的场所。详细来说，旅游用地是指能够为游客提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇以及考察研究等旅游活动的宾馆、饭店、大厦、游乐园、俱乐部、旅行社、旅游产品生产厂家、旅游商店和友谊商店等方面的用地[3]。而生态旅游理念下提倡的节约集约用地主要包括3层含义：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，想方设法地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。换句话说，节约集约用地就是在可持续发展的背景下改变旅游用地方式，除增加旅游用地的投入外，还要利用结构优化和功能提升的方式来发挥旅游用地的潜力，提升其旅游用地的经济效益、社会效益和生态效益。

　　二、我国旅游产业发展现状与节约集约用地的矛盾

　　目前，我国旅游产业高速发展下急需扩大旅游景区规模与人多地少的矛盾日益显现。国家统计局发布的《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年国内游客已经达到60.1亿人次，相比2018年增长8.4%；国内旅游收入57 251亿元，比2018年增长11.7%，由此看来，高速发展的旅游业已经成为当下以及未来国民经济新的增长点和支柱性产业之一，是居民生活、消费、收入、地区发展兴旺的重要组成部分[4]。在景区的发展过程中，国内旅游热点集中在A级景区游、红色游、乡村民俗文化游等类型，因此，近几年各省、市、县相关部门不断开发新景区，改建扩建旧景区，为旅游产业的发展以及当地居民的就业、收入开辟另一个渠道。随着旅游景区规模逐渐扩大，波及范围越来越广，用地量越来越大，用地紧张问题日益凸显。而我国国土面积虽然宽广，但是可用地不多，据统计，我国山地、干旱区和高寒区居多，平地稀少，可用于农业生产的耕地只占10%左右，所以国家提倡严保耕地，遵循集约节约用土[5]。当前，我国旅游产业发展出现了“宽打宽用”的现象，存在少批多占地、占地而不用等问题，使得土地资源闲置浪费。例如，武隆县面向高端市场开发的高尔夫球场滑雪场主题公园温泉度假村等旅游项目有着非常大的占地规模，但因不贴近老百姓的消费需求，已经停止运营，降低了旅游用地效率。此外，我国旅游用地结构单一，主要用于旅游业，一旦耕地被旅游业开发占用后，基本上就丧失了原有的农业生产功能，无疑会加剧人多地少的矛盾。

　　三、生态旅游理念下提高旅游产业节约集约用地水平的措施

　　（一）树立科学发展观，使旅游规划和土地利用总体规划衔接融洽

　　《中华人民共和国土地管理法》第四条将土地分为农用地、建设用地和未利用地。开垦土地，需要投入巨大的人力物力，一旦某一土地被改变或者被利用，再恢复原貌是非常困难的。例如，旅游业发展过程中不断地修建酒店、大厦、道路等基础设施，当发现建设的不科学时，想要打破现状，推翻以前的建设，需要考虑到业主的动员、政府的财政、老百姓的意愿等因素，所以土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，更是由各种类型、各种层次、不同时序的规划所组成的交互性网络体系，科学合理的规划需要具有前瞻性、科学性、严谨性和实用性[6]。对于旅游业来说，应树立科学发展观，使旅游规划与土地利用整体规划衔接融洽。一是制定总体规划。应针对景区土地利用，制定具有针对性和可操作性的总体规划。要从城市或者地区发展的角度出发，坚持短、中、长规划结合，本着节约集约用地原则，分析过去发展中的利弊，避免再走外延拓展、规模拓展的老路；应立足发展前景，站在战略的高度与未来社会发展的角度，挖掘定性和定量结合的数据信息，结合土地利用的节约与集约的基本要求，指导规划编制，实现规划的经济效益、社会效益与生态效益的有效统一。二是应切实实施总体规划。规划制定完成后，应将其作为一项政策性要求，严格按照规划的内容进行旅游用地开发，如果在开发过程中出现分歧，需要审视规划内容，必要时可征得政府有关部门批准，重新制订，发挥强有力的控制作用和约束力。

　　（二）合理利用有限土地空间，使旅游业开发的强度和产出率挂钩

　　当前，旅游景区普遍存在土地利用总体水平偏低、土地利用方式过于粗放、开发区和新城区盲目扩张建设等问题，造成大量土地资源浪费，不但达不到土地节约集约的效果，地区的整体发展也会受到影响。其中最大的问题是没有实现土地利用的开发强度和产出率挂钩，缺乏一个定量的经济标准。例如，武隆县的高尔夫球场滑雪场主题公园温泉度假村等旅游项目，开发强度大、产出率低，极度不符合节约集约用地原则，这种以旅游开发为名号的项目，不但给国家财政收入造成了巨大损失，还白白浪费了大量土地资源。因此，要使有限的土地空间得到合理利用，一方面，旅游景区应从土地节约集约角度出发，在开发旅游用地之前，对涉及的全部要素资源、全过程及全区域进行全方位研究、规划，力求低开发、高产出，避免出现一些闲置或利用不合理的土地资源。另一方面，要提高旅游业节约集约用地评价效率。对于如何有效评定旅游业节约集约用地，当前我国并没有构建有关的标准体系，每个区域在评价和监测方面有着各自的方式和措施，评价的结果会因人而异，且自己掌握本区域测算信息。这种各自为政的局面会导致评价偏差越来越明显，阻碍节约集约用地理念的推行。因此，在旅游业节约集约用地评价效率方面应该由国家牵头，制订一套详尽的、适合应用于旅游业的土地评价标准，涵盖的内容包括目标系统、考核措施等方面，然后借助构建的有关信息平台或者数据采集平台进行科学有效、统一高效和动态的评估监测，以此实现监测评估的准确性，提高旅游业节约集约用地的评价效率。

　　（三）加强旅游业节约集约用地规划指导，使旅游用地规模和布局上与土地利用总体规划相一致

　　自2021年9月1日起，国家施行了修订通过的《土地管理法实施条例》，该条例明确指出，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划及年度计划、国土空间规划、国家产业政策以及城乡建设、土地利用的实际状况等，加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制，推动城乡存量建设用地开发利用，引导城镇低效用地再开发，落实建设用地标准控制制度，开展节约集约用地评价，推广应用节地技术和节地模式[7]。针对景区开发方面，尤其是乡村旅游的开发建设，其城乡规划编制、管理工作应从这3个方面入手：一是深入构建城镇系统与景区建设发展规划编制，全方位发挥产业集聚效应，实现土地资源的有力整合；二是城乡规划应尽快立法，并在编制的城乡规划、规划管理中构建起科学的约束性关联，以此让城乡规划从编制到落实完全获得保障；三是落实村镇规划的编制，从农村居民点数量、布局、旅游用地规模大小出发，在满足农民意愿的条件下统筹规划农村居民点数量，做好迁村并点工作。

　　土地管理部门首先要和城乡规划管理部门加强工作的配合和协作，科学处理局部与整体、短期建设与长远发展、景区建设发展与耕地保护、经济发展与环境保护的关联性问题，让城乡规划在旅游用地规模和布局上与土地利用总体规划相一致，从而使城乡规划与旅游土地利用总体规划能在编制、修订、实施过程中的进度保持一致。其次是协调处理好近期景区建设规划，实现近期内各类、各级景区建设用地的规划、布局、比例、开发时序等方面的建设规划和土地利用总体规划的融洽衔接，国民经济和社会发展规划的融洽衔接，以此科学制订土地供应计划，达到高效节约集约用地的效果。

　　（四）完善旅游产业节约集约用地的各类配套制度

　　旅游用地节约集约利用的关键在于建立完善各类配套机制与激励性管理体制，正所谓“无规矩不成方圆”，旅游用地节约集约利用所涉及的环节多，牵涉的人员广，触及的部门复杂，因此需要一个健全的机制促进旅游用地节约集约利用的有序进行。首先要构建完善的规划执法监察机制。规划执法监察制度作为一种巡查监察机制，对违反法律法规的行为实施法律制裁，各层级建设行政主管部门应完全认识到景区建设规划监督管理工作的重要性，狠抓落实景区建设规划监督管理工作，包括构建巡回执法检查制度、违法案件统计报表制度、联舍查案协调机制、动态监察制度、执法监察公开制度，充分发挥景区建设规划对旅游用地和空间资源利用的指导性与调控性功能，保证景区土地开发利用依法有序推进。其次要构建旅游用地节约集约利用评价考核机制。旅游用地节约集约利用评价考核体系涉及的内容是旅游用地存量土地节约集约利用评价，包括存量土地面积、用途、权属、类型和分布等，以此构建存量土地的实施办法与积极稳妥的政策，从而提升存量土地的利用率与开发利润。再次要构建规划审查机制与规划调整管理机制。涉及的制度类型包括：旅游用地的审查、审核；旅游用地项目的规划审查；旅游用地开发、复垦、整理规划的审查，做好规划执行与管理、规划调整与修改等工作，并对违反规定，任意改变修编规划的旅游景区给予严惩。

　　四、结语

　　党的十八大报告曾明确指出，节约资源是保护生态环境的根本之策。随着旅游业的高速发展，土地发生了多样性改变，出现了旅游用地开发利用不科学、大量土地闲置废弃等现象，长此以往，将会对人类生产生活产生较大影响。因此，文章提出生态旅游理念下提高旅游产业节约集约用地水平的策略，以促进旅游用地方式由粗放型向节约集约型转变，实现土地的科学合理利用。

　　参考文献

　　[1] 马彪.关于开展建设用地节约集约利用调查与评价工作的建议[J].国土资源,2019(7):46-47.

　　[2] 胡春湘.生态文明视角下我国农村土地节约集约利用制度的新思考[J].信阳师范学院学报(哲学社会科学版),2015(4):66-70.

　　[3] 王芳.优化土地利用结构促进生态文明建设：生态文明建设视角下促进土地集约高效利用的途径[J].建筑工程技术与设计,2016(19):152.

　　[4] 刘广田.城乡建设用地节约集约利用方法分析[J].黑龙江科技信息,2017(16):134.

　　[5] 岳鹏,杜惠梅.建设用地节约集约利用评价实践[J].华北国土资源,2018(6):75-77.

　　[6] 苏华.关于集约节约用地相关问题的细化分析[J].资源节约与环保,2015(7):162.

　　[7] 中国政府网.中华人民共和国土地管理法实施条例[EB/OL].(2021-09-01)[2022-01-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-07/30/content_5628461.htm.