信托公司政信业务转型探讨

　　余阳菲

　　在当前宏观经济下行压力犹存、城投公司信用风险暴露、金融监管持续深化的背景下，信托公司以流动资金贷款为主的传统政信业务信用风险攀升，亟待转型。

　　信托公司政信业务转型背景

　　外部环境变化加剧政府债务风险

　　政信类业务是以地方政府融资平台公司作为投融资主体的业务类型，是各信托公司集合资金信托的主要展业方向,从历史数据看，投向为政信领域的信托资金占比曾高达26.84%。

　　近年来，在宏观经济下行压力加大及疫情冲击的持续影响下，地方政府以税收为主的一般预算收入增长乏力，同时受房地产行业调控政策影响，自2022年起，地方政府以土地出让收入为主要构成的政府性基金收入持续下滑，根据财政部公布的数据，2023年1月— 6月，全国实现国有土地使用权出让收入18687亿元， 同比下降20.9%，而2022年1月—6月比2021年同期下降31.7%，对地方政府财政收入产生较大影响，各地财政对区域债务利息的覆盖率亦呈现大幅下降的态势，直接影响区域政府对债务的偿还能力，地方政府融资平台信用风险凸显。从市场表现来看，2022年以来，城投公司非标融资技术性违约时有出现，信托公司依靠政府信用的短期流动性非标融资产品的底层逻辑受到市场冲击。

　　地方债务管理趋严催生多元化投融资需求

　　自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发﹝2014﹞43号）和新《预算法》两大支柱

　　性文件出台起，规范地方债务融资进入了快车道。2023 年10月召开的中央金融工作会议指出“建立防范化解地 方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府 债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构”。近年 严禁新增地方政府隐性债务的红线从未放松，城投公司 三大融资渠道（银行借款、发行债券和非标借款）仍持 续偏紧。 银行借款方面，随着原银保监会1 5号文（2 0 2 1 年）的下发，承担地方政府隐性债务的城投公司流动 贷款增量融资受到严格限制，区域融资平台融资政策 收紧。 债券发行方面，证监会及中国人民银行对各区域 根据债务状况实施红橙黄绿分层管理，部分城投公司仅 能发债偿还已有存续债券或置换存量金融机构融资，增 量融资受限。 融资租赁及信托等非标融资在金融严监管下压降 幅度更大，一系列文件持续完善非银行金融机构的监管 政策，加强风险管控的同时，旨在引导非银机构回归本 源，服务实体。 为了满足区域经济发展的需求，地方政府正在加 快形成完善的多元化投融资体系，组合运用股权、债 权、基金等多种形式撬动社会资本，在缓解财政资金压 力的同时引导社会资本投资地方重点项目建设或产业导 入，由此催生了多元化的投融资需求。 监管环境变化引导金融产品加速转型 城投公司是财政体制和投融资体制共同的产物， 由于其特殊的职能定位，外部融资受监管政策影响较大。自2018年起，信托行业进入了全新的发展阶段，回归本源、转型发展成为核心主线，信托公司正在经历一场监管部门引领下的持续自我革新。2023年出台的《关于规范信托公司信托业务分类的通知》中，提出“不得以信托业务形式开展为融资方服务的私募投行业务”， 对信托公司以非标债权方式向单一融资方提供融资的传统政信业务产生重大影响。

　　在传统融资类业务受限的政策环境下，信托公司与地方政府平台公司合作的传统政信业务受到了较大冲击，在原有的传统流贷类模式难以为继的情况下，探索新的基础产业投融资机制，提高信托公司服务区域经济发展的能力成为信托公司转型的重要方向。

　　信托公司政信业务转型思路

　　信托公司应进一步探索加强区域战略合作，优化依赖政府资源的各类业务模式，深化产品升级以更好地支持区域经济发展。业务模式可围绕区域多元化投融资需求，在业务领域全方位拓展延伸，优化资产管理信托业务模式并发力探索服务信托回归信托本源，以促进公司合规展业，顺应三分类监管导向。

　　业务逻辑：从政府信用向资源信用转型

　　一是盘活区域优质土地资产，联合平台公司、国有品牌开发商探索房地产真股权合作，以大型房企开发经验及运营能力缓释开发风险，以锁定项目去化产生的现金流对冲政府融资平台可能产生的信用风险，以真股权可能享有的浮动收益作为信托产品的超额增收，实现风险收益适配。

　　二是盘活区域优质运营资产，积极参与省内消费基础设施、旅游、供热、水电、大数据中心等优质资产基础设施REITs投资，助力本地资本市场完善产品体系，同时为投资人提供兼具投资价值及流动性的标准化权益性产品。

　　业务方向：顺应监管导向

　　一是根据信托三分类寻求新的业务契合点，在特定领域内探索物业服务管理的预付资金服务信托、企业年金服务信托、消费信贷服务信托等业务模式，寻求顺应监管导向的业务增长点。

　　二是在符合资产管理信托及资产服务信托管理要求的前提下，围绕区域内其他金融机构或国有企业资金资源拓展业务模式，合力支持区域经济发展。例如，共同出资设立债务平滑基金，用于平滑区域债务，或设立服务信托以投资公司自有资金、以委托贷款或其他形式满足区域平台的流动性需求。

　　业务领域：全方位拓展延伸

　　一是围绕融资平台业务链条上下游拓展延伸业务，盘活债权债务。向上以服务信托模式助力城投公司应收债权管理，促使城投公司实现规范债权管理、优化报表、盘活资产，向下探索政府平台对施工企业的应付账款管理模式，例如，由施工企业认购部分信托份额， 信托资金用于支付工程款及为平台提供流动性增量，既使城投公司降低经营性负债，又使施工企业转向金融投资，在获取投资收益的同时进一步深化合作。

　　二是结合区域招商引资拓展延伸业务。联合平台公司、基金管理人等共同搭建结构化产业基金，用于投资地方政府在招商引资中拟引入企业的部分股权，在信托产品架构中，城投公司可认购次级份额或提供流动性支持。对信托产品而言，借助政府在土地、税收优惠、人才奖励等方面的资源和管理人在产业方面的风险识别、管理能力，保障产业投资基金运作的安全性，同时可在退出阶段与资本市场联动并分享股权浮动收益；对地方政府而言，可促进产业落地及人才引进。

　　信托公司政信业务转型模式探索

　　政信房地产联动业务

　　此类业务指基于城投公司资产盘活需求，信托计划参与地方政府融资平台自主开发或与其他合作方共同开发的房地产业务。其逻辑为：底层资产层面是以政府融资平台的资源禀赋获取优质资产；项目公司层面通过引入大型房地产企业的开发经验及运营能力，缓释开发过程中的操盘管理风险；信托计划层面以资金闭环监管锁定项目去化产生的市场化经营性现金流，对冲政府融资平台可能产生的信用风险。

　　房地产开发业务是地方政府融资平台转型的一个主要方向。据统计，近三年全国约有20%的政府融资平台均实现房地产开发收入，且当前形势下民营房地产企业拿地意愿低，多地出现由政府融资平台拿地托底的情形。江苏省盐城市、重庆市多个区域、西安市多个区域的政府融资平台拿地占比均较高，优质土地资源仍在不断向政府融资平台集中，政信房地产联动业务已具备资产基础，而大量资产沉淀导致企业资产盘活需求快速攀升。从区域分布来看，江苏、浙江、山东、四川、陕西等省开展房地产业务的融资平台数量较大；从行政层级和主体评级来看，市级、区/县级AA级发债主体占比最高。上述统计结果与信托公司传统政信业务区域、层级、主体均高度重叠，因此政信房地产联动业务具备合作基础，是信托公司介入难度及障碍较小的转型方向。信托计划以股权投资的形式出资，与地方政府融资平台设立项目公司，基于优质土地资源共同开发房地产项目，通过销售回款实现信托资金退出。此类业务平台公司以其资源获取及整合能力作为背书，并以一定比例的自有资金投入作为信托资金的“安全垫”。交易结构设计中可充分发挥信托制度的灵活性优势，可选择以“优先股”或“同股同权”等模式搭建股权架构。如果信托以优先股股东的角色参与合作并优先退出，信托收益采用“基准+浮动”的方式设置阶梯式收益率，以分享部分项目开发收益；如果信托以同股同权模式参与投资，可在方案设计中考虑以建设工程方同时作为部分信托份额投资人，房地产开发商作为辅助操盘方、品牌输出方或者潜在受让方等各种形式打造信托资金的“安全垫”。

　　城市更新基金业务

　　此类业务指信托计划作为社会资本方，通过认购地方城市更新基金的有限合伙份额，参与区域内城市更新项目建设的业务类型。目前各地大力推动的城市更新产生了大量资金需求，仅靠财政资金不足以推动所有城市更新项目，政府有借助社会资本推动城市更新项目的需求。信托计划通过参与地方城市更新基金参与项目建设，可通过与高层级政府设立的母基金合作，提高合作层级，在子基金投资项目的选择、推进、退出等方面起到与更高层级政府部门协调的目的；同时，底层子基金信托期内现金流需覆盖信托投资本金及基础收益，对信托的退出提供了基础的保障。

　　信托公司可与地方政府融资平台成立基金，由政府融资平台和信托公司按照一定比例出资，区域主要政府融资平台对基金的退出提供增信，由各方认可的机构作为基金管理人实际管理基金，基金作为项目公司股东投向区域内房地产相关项目，包括但不限于城市更新项目、一般住宅项目、商业项目、保障房项目、产业园项目等。

　　产业基金业务

　　此类业务指聚焦细分产业，引进细分产业龙头，与地方政府及平台公司合作，开展上市公司战略投资基金业务，或开展园区建设及配套基金业务。一方面推动产业及上下游落地当地，支持当地经济发展和人才引进；另一方面整合地方政府和金融机构各类资源，为实体经济创造更好的发展条件。

　　产业投资也是政府融资平台转型的重要方向。一是支持区域经济发展，地方政府在通过优惠政策引入外部优质企业入驻区域增加税收等层面有较大需求；二是地方平台公司通过参股投资、收购股权等方式进行产业投资，为其多元化扩张及提前锁定利润增长点奠定基础；三是经济发展、产业繁荣、园区建设配套成熟可带动人口聚集、土地开发收入增长，地方财力增强则有利于进一步支持实业形成良性循环。

　　信托公司可与地方政府融资平台共同搭建产业投资基金，投资布局区域内战略性新兴产业、重点发展产业或需要政府纾困的本地主要民营企业等，各方按照出资比例或约定比例分享投资收益，退出逻辑依托投资标的公司股权的未来价值。操作中可根据融资平台投资目的设计不同合作方案。例如，信托资金与地方政府引导基金设立产业投资基金，推进区域形成优势产业，并以产业园区为载体，以产业投融资扶持为抓手，推动和引进优秀企业在园区实现孵化和发展，对于入园企业提供包括融资扶持、税收优惠、置业服务、资本扶持等，构建产业生态的良性循环。

　　国有资本运营投资业务

　　此类业务指信托资金投向政府融资平台运营的城市服务等可产生稳定现金流的业务类型。除市场化运营的房地产开发业务外，城市综合服务类业务因专营性、准公益性、民生关联性等特征，也是政府融资平台市场化转型的主要方向，如供水电热气、垃圾处理、污水处理、公共交通等，此类业务运营期可产生相对稳定的经营性现金流。

　　信托计划可考虑在配合政府融资平台向城市综合运营服务商的转型中进行合作，参与其以市场化方式承接项目建设和城市运营管理业务或以实现城市公共资源规模效应及资源价值最大化为目的的各种资源市场化运作业务。在政府融资平台以市场化方式吸纳优质社会资源时,信托公司与其进行合作，可以通过股权、债权等多种形式出资，壮大目标公司投融资实力，推动产业与城市融合发展，综合利用城市资源开展的收费业务、获取的特许经营权，并以其可带来稳定的运营收入和现金流作为收益保障，为实现期限匹配可考虑通过基础设施REITs等方式退出。

　　结语

　　随着金融供给侧改革的深化，特别是近年来资金信托新规、融资类压降、信托三分类等监管政策的出台，传统的政信融资类信托将不再是为高净值投资人提供配置的主要模式。在当前的经济环境、市场环境、监管环境下，政府融资平台职能也已逐步转型和扩展为兼具投资平台、建设平台、控股平台等各类职能的综合型公司，信托公司传统的仅向地方政府融资平台提供流动性资金支持的信用类业务也逐渐无法满足资产端客户的投融资需求。

　　因此，在政信业务的转型中，应以股权、基金、认购定增和私募债份额、贸易融资等多种方式充分发挥信托功能的丰富性和灵活性优势，以满足城投公司多元化投融资需求，深化金融产品供给侧改革，以产品架构搭建各方资源整合平台，在地方政府进行重点项目建设、资产盘活、上市公司并购、二级市场再融资、设立产业基金、入园企业配套融资等各种经济活动中，探索以标准化股权、标准化债券、非标股权等方式提供全链条资金支持，在促进地方经济发展的同时，也为自身探索出可持续发展的新道路。

　　（作者单位：长安国际信托股份有限公司）

　　责任编辑：杨生恒

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