美国构建亚太“小多边”机制的进展、特征与影响

　　美国构建亚太“小多边”机制的进展、特征与影响

　　赵明昊 / 复旦大学美国研究中心教授、复旦大学一带一路及全球治理研究院高级研究员

　　【内容提要】为推进对华战略竞争，美国在亚太地区大力构建具有议题导向特征的“小多边”机制，如美日印澳四边机制、美英澳三边安全伙伴关系、美日韩三边协作等。这类机制具有较突出的针对性、跨域性、延展性，美国力图借此打造多层次、网络化、嵌套式的盟伴架构，对华实施阵营性对抗、复合性遏压。美国也企图借此塑造相关国家的对华认知，整合各方对华战略，推动实现安全威慑、供应链重塑、科技竞争、意识形态压制等多重政策目标，并对亚太地区安全与发展环境以及中国在地区产业链和创新链中的影响力造成冲击。鉴此，中国需加大与亚太地区国家战略沟通，维护好以东盟为中心的区域合作架构，有力应对美国主导的“小多边”机制给地区秩序带来的碎片化、阵营化、北约化效应。

　　【关键词】美国印太战略 小多边 中美关系 中国周边外交

　　近年来，为推进所谓对华战略竞争，美国越发注重“拉帮结伙”，力图构建具有议题导向特征的“多边阵营”，打造更为灵活、相互嵌套的盟伴体系。尤其是，美国在亚太地区加紧拼凑各类“小多边”（minilateral）机制，如美日印澳四边机制（QUAD）、美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）、美日澳以及美日韩等三边协作。[1]美国还力促北约及其欧洲盟友深化与亚太“小多边”机制的关系，增进欧洲与“印太”两大地缘板块之间的联动，从而为其实施“捆绑中俄、双线遏压”的策略提供助力。美国希望借助亚太“小多边”机制塑造相关国家的对华认知，整合各方对华战略，推动实现安全威慑、供应链重塑、科技竞争、意识形态压制等多重政策目标。美国推动构建亚太“小多边”机制对中国周边战略环境带来的复杂影响值得高度重视。

　　美国构建亚太“小多边”机制的新进展

　　拜登政府宣扬要与中国展开战略竞争，不断渲染所谓“中国威胁”，妄称中国在印太地区搞“胁迫侵犯”，寻求建立“势力范围”。美国力图在亚太地区构建“有力的且相互强化的联盟网络”，尤为注重借助多样、灵活的“小多边”机制，促进美国的条约盟国与印度等安全伙伴之间力量的深度融合，谋取对华所谓的“实力地位”（position of strength）。[2]

　　第一，全面升级美日印澳四边机制。拜登政府将美日印澳四边机制视为推进“印太战略”的核心平台，并将其升格为元首和首脑级机制，目前已举办多次峰会。美日印澳四边机制的合作领域不断拓展，围绕海上安全、公共卫生安全、关键和新兴技术、网络安全、基础设施等议题设立专门工作组，各方在部长级和司局级层面展开频繁磋商。[3]尤其是美日印澳四国自诩“海洋民主国家”，大力推动海上安全合作向纵深发展。近年来，四国多次在孟加拉湾、菲律宾海等区域举行“马拉巴尔”联合军演，派出航空母舰、直升机母舰等大型舰艇参演。四国还推动实施“印太海域感知伙伴关系”（Indo-Pacific Partnership for Maritime Domain Awareness，IPMDA）计划，力图在东南亚、印度洋和太平洋岛国等多个区域提升海上安全情报搜集能力，深化海警和海上执法合作。此外，美日印澳四边机制力图扩大合作对象，进一步织密制衡中国的地区性网络，一是将韩国、越南作为重点拉拢对象，推动这类“中等强国”对华加大战略牵制；二是有意吸纳作为“五眼联盟”成员的加拿大、新西兰；三是重视与东盟之间的互动，拜登政府在2022年2月发布的《印太战略报告》中对此有所强调。另一个由美国主导的地区四边机制，即美国、印度、以色列和阿联酋合作（I2U2）也值得关注，它未来或与美日印澳四边机制形成更加紧密的联动。2021年10月18日，美国、印度、以色列和阿联酋召开外长会议，议题包括政治合作、经贸关系以及海上安全等，标志着该机制正式成立。印度观察家基金会战略与技术中心研究员卡比尔·塔内贾（Kabir Taneja）称，“西亚四边机制的出现，表明印美合作的内涵更加丰富，东西两个四边机制可以相互加强，从而全面制衡中国的影响力。”[4]

　　第二，加紧充实美英澳三边安全伙伴关系。2021年9月，美英澳三国宣布建立三边安全伙伴关系。这是一个明显带有“进攻性”色彩的联盟机制，也是拜登政府对华实施“一体化威慑”（integrated deterrence）的重要平台。该机制旨在围绕对华战略竞争打造“盟中之盟”，美国力图使这一“盎格鲁—撒克逊联盟”具有高水平的信任度、协同性和行动力，它被白宫印太事务协调员库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）称为“最重要的战略创新”。为澳大利亚提供核动力潜艇是美英澳三边安全伙伴关系的重要目标，美国试图借此增强盟友的远洋作战能力，建立跨越多岛链的对华威慑网络，协助美军在战时封锁主要海上通道。三国在这方面的合作已经取得一定进展，包括美英澳签署《海军核动力信息交换协议》、耗资100亿澳元在澳东部海岸新建潜艇基地、美澳围绕核动力潜艇加大联合演训。三国或在2023年3月正式确定建造核动力潜艇的具体计划。此外，美英澳三边安全伙伴关系注重加强在前沿军事科技和国防工业方面的协作，体现了美国“防务能力外包”的政策态势。该机制聚焦的前沿军事科技主要包括高超音速和反高超音速、电子战、网络战、人工智能与自主性、量子技术以及海底能力。美英澳三国的军工复合体也在深化合作，力图增进防务供应链和防务工业基础的一体化程度，共同研发和生产军事装备、弹药等。值得注意的是，新西兰、韩国、印度等国希望参与美英澳三边安全伙伴关系框架下的相关合作。该机制与其他亚太“小多边”机制之间的联动也将增多，包括五国联防（FPAD）、澳新美同盟（ANZUS）等，澳大利亚在美国亚太盟伴体系中“穿针引线”的作用更为凸显。

　　第三，不断深化美日韩、美日澳等三边协作。拜登政府将推动美日韩三边关系作为“印太战略”的主要着力点。在拜登政府制定的《印太战略报告》中，加强美日韩三边关系是其列出的10项行动计划之一。近年来，美日韩多次举行三边峰会，并推进外交、国家安全、军事、情报等部门负责人参加的三边磋商。拜登政府加大对韩国尹锡悦政府拉拢，力促日韩缓和紧张关系，美日韩三边军事演习也在中断多年后得以重启，涉及反潜、反导、两栖作战等实战性科目。该机制看似剑指朝鲜“核导威胁”，但其针对中国的一面愈发突出。未来，美国或通过加大美日韩三边互动，优先实现三方军事情报共享，将其在韩国部署的“萨德”系统与在日本部署的海基“宙斯盾”系统、陆基“爱国者”系统加以整合，构建美国主导的区域反导体系。此外，美日澳三边关系也在实质性增强，美国试图使其亚太盟伴体系的“北锚”（日本）和“南锚”（澳大利亚）紧密相连。在美国大力支持下，日本和澳大利亚之间的安全关系显著强化，两国首脑发布新的《安全合作联合宣言》，双方多次举行外长和防长参加的“2+2”磋商，并签署《互惠准入协定》等军事协议。2022年10月，美国、日本和澳大利亚三国防长举行会议，对中国妄加指责，提出要大幅加强美日澳三边防务关系。美澳还邀请日本在澳派驻军事力量，日本还考虑将从美国购置的F-35战机等先进武器部署在澳大利亚。美日澳在网络战、太空安全等领域的协作也在不断增强。值得注意的是，美国希望借美日澳三边关系推进其在东南亚和南太平洋区域的战略布局，如美日澳联手提升菲律宾的安全能力、通过美日澳三边基础设施伙伴关系削弱中国在太平洋岛国的影响力。

　　美国亚太“小多边”机制的特征

　　美国不断强化亚太“小多边”机制，是拜登政府针对所谓“中国挑战”的特殊性、重塑其联盟战略的重要一环。这类“小多边”机制具有较突出的灵活性、跨域性、延展性，美国力图借此打造多层次、网络化、嵌套式的盟伴架构，对华实施阵营性对抗、复合性遏压。其特征包括以下几个方面。

　　第一，日本在美国亚太“小多边”机制中的角色更趋关键。拜登政府大力推动美日同盟的“现代化”，强化美日同盟在安全上的进攻性，日本则利用乌克兰危机等因素推进自身军事政策的重大调整。亚太“小多边”机制为美日实现相关政策目标提供了舞台，也有助于降低日本军事政策转型的敏感性。2022年6月，日本首相岸田文雄在新加坡香格里拉对话会上提出“岸田和平愿景”，强调要从根本上加强日本防卫能力，深化日美同盟以及与“志同道合国家”之间的安全合作，“如同车子的两个轮子一样将两者同步推动”。2022年12月，日本政府通过《国家安全保障战略》《防卫计划大纲》《中期防卫力量整备计划》等文件，宣布在未来5年将军费开支占国内生产总值比例从1%提升至2%，并将发展“对敌基地攻击能力”等。2023年1月，岸田文雄访美并与美方发表联合声明，诬称中国挑战基于规则的国际秩序，强调将围绕美日印澳四边机制等加强合作。随着日本军费开支从全球第九升至全球第三，且日本与澳大利亚、印度、越南等国之间的安全关系不断深化，美国希望促使日本在其主导的亚太盟伴体系中扮演“共同警长”角色。美国欢迎日澳签署《互惠准入协定》，还支持日本与英国、法国等欧洲盟友商签带有军事同盟性质的协议。值得警惕的是，美国斯坦福大学胡佛研究所高级研究员迈克尔·奥斯林（Michael Auslin）等美国战略界人士提出，日本和美英澳三边安全伙伴关系在第六代空战能力、无人水下航行器、水下战争传感器网络等方面拥有广阔合作前景，应支持日本正式参与美英澳三边安全伙伴关系，使其演进为四边的“吉奥库斯”（JAUKUS）。[5]在经济和技术领域，日本也是美国亚太“小多边”机制中的核心角色，如旨在加强对华多边出口管制、重塑芯片供应链的“芯片四方联盟”（Chip 4）计划。

　　第二，美国大打“台湾牌”驱动“小多边”机制的构建。在乌克兰危机延宕背景下，美国方面不断渲染台海地区紧张形势，美军高级将领散布“大陆2027年前攻台”等不实论调，企图利用“台海冲突”风险，进一步推动盟伴向美靠拢，对华实施“集体威慑”。美国“以台制华”策略的着力点之一即是推动台湾问题的“国际化”，将台湾地区塑造为所谓“民主与威权对抗”的前沿，鼓动美国盟伴深化与台湾地区的经贸、科技和安全关系。与此同时，民进党当局抱持“倚美谋独”盘算，妄图借助乌克兰危机挟洋自重，包括与美国亚太“小多边”机制相勾连。2022年2月，拜登派遣美军参谋长联席会议前主席迈克·穆伦（Mike Mullen）率团访台，台湾地区副领导人赖清德公然提出，希望未来加入美日印澳四边机制。值得警惕的是，台湾问题在美国亚太“小多边”机制中的能见度有所升高，美国盟伴在反对改变所谓“台海现状”方面的协同性增强。2022年8月，美国国务卿布林肯、澳大利亚外交部长黄英贤、日本外相林方正举行会晤，三方联合声明强调继续秉持一个中国原则，但加上“在适用情况下”（where applicable）的后缀表述，企图借此歪曲、虚化一中原则。2022年11月，美国总统拜登与日本首相岸田文雄、韩国总统尹锡悦在柬埔寨金边举行会晤，会后发表的联合声明提及“维护台湾海峡和平稳定的重要性”。此外，美日澳还与台湾当局共同推进“全球合作与训练框架”（Global Cooperation and Training Framework，GCTF），应对所谓中国大陆的“锐实力”和“不实信息行动”。美英澳三边安全伙伴关系与美国加大在台海地区军事优势高度相关，英国、澳大利亚的政客也跟风操弄台湾问题，妄称“全球北约”（Global NATO）应“保护台湾不受中国大陆侵扰”。[6]

　　第三，美国亚太“小多边”机制的跨域性不断增强。从议题领域层面看，美国亚太“小多边”机制力图在经济、安全、科技等不同层面推进盟伴之间的政策协调，而且将经贸关系、科技交流、基础设施等问题“泛安全化”和“意识形态化”，推进针对中国的跨域竞争。比如，美日印澳四边机制设立“关键和新兴技术工作组”，负责制定技术研发和使用原则、推进技术产品供应的多元化等。拜登政府向四边机制框架下的科技合作植入意识形态元素，提出将与盟友共同确保对关键和先进技术的主导权，制定“以共识为基础且符合价值观要求的技术标准”。同时，美国亚太“小多边”机制还关注数字基础设施、水资源管理、青年领袖培训等议题，力图借此增加各方互动与互信。比如，美国希望在女性赋权、数字技术等低敏感领域，推动美日韩三边合作，并为其增添更多“价值观联盟”的色彩。[7]从地理区域层面看，美国亚太“小多边”机制与欧洲盟友之间的联动持续强化。[8]英国、法国、德国以及欧盟已制定各自的“印太战略”，这为美国实施“引欧入亚”策略提供了重要条件。2022年2月，欧盟与法国共同举办“首届印太地区部长级论坛”。欧盟外交与安全政策高级代表何塞普·博雷利（Josep Borrel）称印太地区是欧洲的“主动脉”，欧盟40%的贸易途经该地区水域。拜登政府与欧盟建立“印太”事务高级别磋商机制，旨在推动欧盟在网络安全、海上安全、供应链重塑等方面与美国在亚太地区的盟友深化协作，为美国实施针对中国和俄罗斯的“双线压制”提供有力支持。近年来，法国与美国亚太“小多边”机制的互动持续增多，与美日印澳四边机制成员国在孟加拉湾地区进行联合军演，还与美国、日本举行两栖作战演习。法国与美日澳在太平洋岛国方向的合作也值得关注，美国传统基金会亚洲研究中心主任沃尔特·洛曼（Walter Lohman）提出设立美法澳新“太平洋岛国四边机制”（Pacific QUAD）的构想。[9]

　　美国亚太“小多边”机制的影响

　　拜登政府宣扬未来10年是中美较量的“决定性十年”，愈加注重将外交和军事资源向亚太地区集聚。在美国方面持续推进亚太“小多边”机制的背景下，中国要从更加宏阔、长远的视角审视美国亚太“小多边”机制带来的复杂影响，精巧把控中美战略博弈与周边外交之间的互动。

　　第一，美国亚太“小多边”机制恐削弱中国与周边国家的战略信任，提高中国参与和引导地区事务的政治成本。美国力图在价值观和意识形态等方面孤立中国，给中国贴上地区秩序“破坏者”、地区安全“威胁者”标签，以“捆绑中俄”的策略抬升亚太地区国家对“中国威胁”的认知。2022年6月，美国国防部长奥斯汀在新加坡香格里拉对话会上诬称，“印太国家不应面对政治恫吓、经济胁迫或军事骚扰。中国的动作，是要威胁破坏印太地区的安全、稳定及繁荣。”[10]美国利用亚太“小多边”机制塑造和固化盟伴对中国的认知，通过发布联合声明等方式，在国际舆论中散布涉及中国的负面论调。借助各类“小多边”机制，美国将钓鱼岛、南海、台湾、中印边界等问题相互缠绕，在亚太地区盟伴中不断凝聚“对抗中国”的共识，为在中国周边地区构筑“动荡弧”营造氛围。美国希望通过亚太“小多边”机制给中国制造“烽烟四起”的战略处境，达到“高强度动员”“动态性施压”等效果，使中国在应对上陷入左支右绌困境。需要充分警惕美国在亚太“小多边”机制中更加注重应对非法捕捞等“民事安全挑战”，美国力图借助这类“软安全”议题对华实施“硬遏制”，增加中国的“声誉和形象成本”，给中国处理与周边国家关系、推进地区合作制造更多阻力。随着美日印澳、美日澳、美日印等“小多边”机制不断强化，亚太地区一些中小国家在中美之间“选边站队”的压力或会上升，将对亚太命运共同体的构建带来冲击。

　　第二，美国亚太“小多边”机制将加剧地区军备竞赛，增大中国在周边地区面临的军事安全压力。据斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）统计，2021年亚洲及大洋洲地区的军事支出为5869亿美元，上涨3.5%，超过欧洲的4180亿美元支出和其3%的增幅。[11]美日澳等亚太“小多边”机制以军事安全合作为重点，亚太地区国家的军备建设将难以避免地受到刺激，也会对地区国家管控军事冲突、防范安全危机升级等带来新的考验。美国在鼓噪“中国威胁”基础上，通过美日澳、美日韩等机制，不断强化美国主导的地区安全合作架构，相关“小多边”机制的对华战略指向性更加显著，进攻性、实战性趋强。特别是美日韩三边军事安全合作的深化，将改变东北亚地区的战略态势，对中国国家安全利益构成新的威胁。美国以“太平洋威慑倡议”等计划为抓手，将双边运作与“小多边”相互结合，推动盟友提升针对中国的“拒止性威慑”能力，日本、澳大利亚、印度等美国盟伴更加注重强化信息化和智能化作战能力、推进各军兵种联合多域作战、加强战场态势感知能力建设等。美日澳、美日韩、美日印等在情报共享、作战规划和协同行动方面的合作不断深化，这有助于美国在亚太地区塑造攻防兼备、灵活韧性的军力部署态势，形成盟伴协同的作战效能，这将对中国带来更大军事压力。此外，长期以来，中国通过参与东盟主导的地区安全机制如东盟防长扩大会（ADMM+），为维护亚太安全作出积极贡献。随着美国推进各类“小多边”机制，以东盟为中心的地区安全机制存在被弱化和空心化的趋势，这会导致中国通过相关机制引导地区安全事务的努力受到阻碍。[12]

　　第三，美国亚太“小多边”机制对中国在该地区产供链、创新链中的影响力或将带来一定程度冲击。这类“小多边”机制是一种复合阵营，美国力图整合政府和企业、金融机构、研究机构、非政府组织、媒体之间的力量，以“官民”一体方式对中国施压，尤其是在美国对华经贸和科技竞争方面。美国利用美日印澳、美日澳、美日韩框架下的经济安全政策协调机制，并借助“印太经济框架”（IPEF），拉拢地区国家对华进行“协同脱钩”，弱化中国在亚太地区产业链供应链中的影响力，削弱中国与美国盟伴之间的经济联系。拜登政府注重与盟伴共同构建“多元、开放和有预测性的”供应链，尤其是在芯片、关键原材料和矿产、药品等领域。在美国支持下，日本、印度和澳大利亚三国推进实施“供应链韧性倡议”，旨在策应美国“友岸外包”策略，减少对华经济依赖。美国亚太“小多边”机制聚焦数字经济、网络安全、能源和基础设施发展等议题，强调要推动“负责任的互联互通”，支持符合透明、法治、环保等原则的“高质量基础设施”建设。美日澳借助所谓商业腐败、劳工权利、环境污染等问题，在太平洋岛国和东南亚国家对“一带一路”合作进行制衡，强化对华地缘经济竞争。在拜登政府希望打造的“民主科技联盟”中，日本、韩国、澳大利亚、印度等亚太地区国家占据重要地位。美国在美日印澳四边机制、美英澳三边安全伙伴关系、美日澳三边关系等框架下深化盟伴科技合作，致力于在芯片、人工智能、量子计算等关键技术方面扩大对华领先优势，通过实施“Quad人才奖学金”等项目构建盟伴创新生态，挤压中国与亚太地区国家的科技合作空间。

　　总之，美国亚太“小多边”机制对中国周边战略环境的影响不容忽视。与此同时，需看到美国推进亚太“小多边”机制面临的局限性，准确把握美国与亚太盟伴在安全威胁认知、对华战略目标、经济利益诉求等方面存在的分歧和矛盾。美国强化亚太“小多边”机制，实质是要求盟伴帮助美国分担责任。美国要求日本、韩国、澳大利亚等国提高军费开支，增加采购美国武器，并承担更多美国驻军费用，这会给相关国家带来巨大压力。在“美国优先”战略的深刻影响下，美国政府对盟伴“让利”的空间更为逼仄，难以在对华供应链“脱钩”、科技冷战方面为盟伴提供充分的补偿或替代。此外，美国盟伴之间存在不少矛盾，如韩日围绕历史和领土问题的博弈将会持续，韩国对日本借机实现“再军事化”也有所警惕。中国需要加大与亚太地区国家战略沟通，维护好以东盟为中心的区域合作架构，有力应对美国主导的“小多边”机制给地区秩序带来的碎片化、阵营化、北约化效应。

　　本文是国家社科基金重大项目“百年变局下全球化进路与人类命运共同体构建研究”（21&ZD172）、复旦大学人文社科“先锋计划”项目阶段性成果

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　　[1] Rajeswari Pillai Rajagopalan, “Explaining the Rise of Minilaterals in the Indo-Pacific,” Observer Research Foundation, September 16, 2021, https://www.orfonline.org/research/explaining-the-rise-of-minilaterals-in-the-indo-pacific/.

　　[2] Jagannath Panda and Ippeita Nishida, “The QUAD’s Future Is Tied to Soft Security,” Pacific Forum, February 17, 2021, https://pacforum.org/publication/pacnet-9-the-quads-future-is-tied-to-soft-security.

　　[3] The White House, “FACT SHEET: Quad Leaders’ Tokyo Summit2022,” May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-quad-leaders-tokyo-summit-2022/.

　　[4] Kabir Taneja, “The I2U2 Summit: Geoeconomic cooperation in a geopolitically complicated West Asia,” Observer Research Foundation, July 14, 2022, https://www.orfonline.org/expert-speak/the-i2u2-summit-geoeconomic-cooperation-in-a-geopolitically-complicated-west-asia/.

　　[5] Michael Auslin, “Why Japan Should Join AUKUS,” Foreign Policy, November 15, 2022, https://foreignpolicy.com/2022/11/15/japan-aukus-jaukus-security-defense-pact-alliance-china-containment-geopolitics-strategy-indo-pacific/.

　　[6] Michael Mazza, “The AUKUS Agreement and Its Significance for the Defense of Taiwan,” Global Taiwan Institute, October 6, 2021, https://www.aei.org/articles/the-aukus-agreement-and-its-significance-for-the-defense-of-taiwan/.

　　[7] Michael Green, Nicholas Szechenyi, and Hannah Fodale, Enhancing Democratic Partnership in the Indo-Pacific Region, Rowman& Littlefield, 2021, pp.28-30.

　　[8] The White House, “National Security Strategy,” October 2022, p.17, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.

　　[9] Walter Lohman, “The U.S. and France Should Double Down on Security Cooperation in the Indo-Pacific,” The Heritage Foundation, October 20, 2021, https://www.heritage.org/asia/report/the-us-and-france-should-double-down-security-cooperation-the-indo-pacific.

　　[10] U.S. Department of Defense, “Remarks at the Shangri-La Dialogue by Secretary of Defense Lloyd J. Austin III (As Delivered),” June 11, 2022, https://www.defense.gov/News/Speeches/Speech/Article/3059852/remarks-at-the-shangri-la-dialogue-by-secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iii-a/.

　　[11] “Trends in World Military Expenditure, 2021,” SIPRI Fact Sheet, April 2022, https://www.sipri.org/sites/default/files/2022-04/fs_2204_milex_2021_0.pdf.

　　[12] Alisha Chhangani, Audrey Tey and Elina Noor, “Is Minilateralism the Future of the Indo-Pacific?” Asia Society Policy Institute, March 29, 2022, https://asiasociety.org/sites/default/files/2022-04/ASPI_IndoPacific_SummReport_finalize.pdf.