备案审查相关重点问题探析

　　罗继红

　　（绍兴市人大常委会法工委，浙江绍兴，312000）

　　内容摘要：规范性文件备案审查制度是一项十分重要的宪法性制度，该制度对于维护党中央权威和集中统一领导、维护国家法制统一和权威、保护公民法人合法权益、维护社会公平正义等具有重要意义。对目前存在的如何实现备案审查体系化、公开是不是规范性文件的必备组成要素、政府部门制定的规范性文件是否需要向人大备案、乡镇人大备案审查工作力量薄弱、备案审查中比例原则如何具体落实等问题的梳理明确，可进一步促进规范性文件备案审查工作的有效开展。

　　关键词：备案审查；规范性文件；宪法实施和监督；比例原则

　　 规范性文件备案审查制度，是为保障宪法法律实施、维护国家法制统一而确立的一项宪法性制度，也是宪法法律赋予地方人大常委会的一项重要职权。党的二十大强调“加强宪法实施和监督、健全保证宪法全面实施的制度体系”，明确提出“完善和加强备案审查制度”。2023 年 12 月 29 日,第十四届全国人大常委会第七次会议审议通过了《 全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称决定）。这些年来，浙江绍兴市人大常委会认真履行法定职责，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的总要求，积极做好备案审查工作，每年都专门听取备案审查工作开展情况报告，取得了一定成效。但面对党的二十大提出的备案审查制度建设要求，在实际工作中仍存在一些问题需要我们认真研究加以解决。

　　 一、关于如何实现备案审查体系化问题

　　 根据党中央部署和宪法法律规定,我国已经形成由党委、人大、政府、军队、监委、法院、检察院等方面组成的规范性文件备案审查制度体系。为保证党中央政令畅通、国家法制统一，必然就存在整个备案审查的体系化、闭环化问题，即如何在各系统之间形成既分工明确、各负其责，又及时联动、相互衔接的工作机制，如决定第十六条专门就完善备案审查衔接联动机制作了规定。但在具体实践中仍存在两方面突出问题：一是既没有明确一个牵头主导的主体，也没有形成一个常态化联系沟通机制，在具体工作中党委、人大、政府等备案审查系统基本上是各管各的；二是党政联合制发的规范性文件是否提交人大备案审查存在争议，有专家认为，“在党政联合发文数量‘井喷式增长’趋势下，若不对兼具党的文件与行政规范性文件‘双重属性’的党政联合发文进行备案审查，就有可能会出现治理盲区，进而侵害公民、法人和其他组织的合法权益，损害党的领导权威”。有专家认为，“由党委和政府联合发布的文件，涉及党委的决策，体现党委的意志，不属于人大常委会的监督范围，不应

　　作者简介：罗继红，浙江省绍兴市人大常委会法工委干部。

　　当纳入备案审查范围”。

　　 笔者认为，解决上述问题，关键在于组建专门的备案审查议事协调机构，完善备案审查衔接联动制度，进一步改进工作方式方法。一是由地方党委牵头，组建专门的备案审查议事协调机构。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第三条明确规定：“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。”可见，这是党内法规赋予地方党委的一项职责和义务，也是加强党对备案审查工作统一领导的制度性规定，地方党委应该加以重视，采取成立领导小组、专项工作组等专门备案审查议事协调机构，发挥组织领导、指导督促、协调解决问题等方面的职能。二是完善备案审查衔接联动制度。地方党委应出台制度，明确专门备案审查议事协调机构的负责领导、组成单位、主要职责、日常运行、组成单位任务、工作程序、督促检查等具体制度，确保备案审查衔接联动机制落到实处。三是改进工作方式方法。认真贯彻落实决定，各备案审查机关应密切配合、精密合作，党委机关积极发挥牵头作用，采取双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等多种方式方法，提高备案审查工作的体系化程度。

　　 二、关于公开是不是规范性文件的必备组成要素问题

　　 公开是不是规范性文件的必备组成要素，有的地方性法规明确规定是，如北京、上海、广东等地的规范性文件备案审查法规明确规定了“依照法定权限和程序制定并公开发布”；而有的地方性法规没有明确规定是，如浙江、重庆、河北等地的规范性文件备案审查法规对规范性文件的定义没有把公开作为组成要件。

　　 笔者认为，不应该把公开作为规范性文件的必备组成要素。首先，对于规范性文件是否履行公开发布程序，目前尚无法律统一规定。其次，规范性文件有多种类型，包括立法类、行政类、监察类、司法类等。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定：“行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。”可见行政规范性文件是以公开作为必备组成要素的，但法院、检察院制定的司法规范性文件以及监察类规范性文件等没有公开发布的要求，同时《法规、司法解释备案审查工作办法》第五十五条规定：“地方各级人大常委会参照本办法对依法接受本级人大常委会监督的地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查”，这一规定并没有公开发布的要求。如果把公开作为规范性文件的必备组成要素，可能会造成相关机关以其规范性文件涉密、未公开发布等原因，认为不属于应当报送审查的规范性文件，影响到“有件必备”要求，也不利于实现法制统一和人民群众权利的保护。

　　 三、关于政府部门制定的规范性文件是否需要向人大备案问题

　　 关于政府部门制定的规范性文件是否需要向人大备案，目前法律没有明确规定。党的十八届四中全会决定已经明确提出，要“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。对“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的正确理解是：按照法治原则，只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，这些机关制定的规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围。笔者认为，人大既然对政府及其部门有监督的权力，对其部门制定的规范性文件当然可以要求向人大备案，只是各地人员力量、实践基础等情况不同，可以采取抽查审查、专项审查、分步推进等方式。如陕西、湖南等有些地方规定，政府部门根据地方性法规授权制定的规范性文件、制定地方性法规配套制度或就地方法规适用中的具体问题所作规定，应向人大备案。重庆市2024年3月修订了本市的备案审查工作条例，第十二条规定：“人大常委会将本级人民政府的工作部门、派出机构等所有属于人大常委会监督对象的国家机关以及法律、法规授权的组织制定的行政规范性文件逐步纳入备案审查范围。”这一做法得到了全国人大常委会法工委的认可，因此，按照“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”的要求，各地可借鉴重庆市的做法，逐步将政府部门制定的规范性文件纳入人大备案审查范围。

　　 四、关于乡镇备案审查工作问题

　　 在各级、各类规范性文件中，乡镇（街道）规范性文件虽然层级低，却距离公众最近，群众感受最直接，按照党中央“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，乡镇（街道）规范性文件应纳入备案审查。2022年以来，浙江省人大常委会在全国率先部署推进乡镇（街道）规范性文件备案审查工作取得了初步成效。进一步做好乡镇（街道）备案审查工作，仍有两个问题需要突破解决。

　　 一是乡镇人大开展备案审查的主体资格问题。虽然地方组织法第十二条规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会具有“撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令”的职权，但是，目前有关备案审查的法律、工作办法等都没有涉及乡镇政府制发文件的备案审查问题。监督法规定的备案审查的主体是县级以上人大常委会，备案的对象是县级以上政府制定的规范性文件。目前，全国人大正在组织对监督法进行修正，建议借这次修正明确乡镇人大的备案审查职责。目前，浙江省人大常委会正在对本省的规范性文件备案审查法规进行修改，修改稿草案第二条规定：“乡、民族乡、镇（以下称乡镇）人民代表大会、县级人民代表大会常务委员会在街道设立的工作机构（以下称街道人大工委）开展规范性文件备案审查工作，依照本条例执行。”

　　 二是乡镇（街道）人大备案审查工作力量问题。备案审查工作是一项专业性很强的工作，乡镇人大没有常设机构，乡镇（街道）人大不仅普遍缺乏专业的备案审查人才，而且工作人员也很紧缺。针对目前存在的问题，一要加强组织领导。把乡镇（街道）备案审查工作纳入地方党委支持人大工作考核，建立备案审查报告制度，县（市、区）人大常委会每年度开展备案审查专项工作并将街道备案审查工作情况纳入工作报告，乡镇人大主席团每年度可以向乡镇人代会专项报告备案审查工作，也可以在其工作报告中单列备案审查工作情况。二要借助外智外力。组建由高校学者、律师、相关行业专家等组成的备案审查专家库，遇到问题及时听取专家意见，发挥专家优势；也可以采取委托高校院所、律师事务所、会计事务所等第三方，借助第三方专业力量开展备案审查；要切实践行全过程人民民主要求，积极鼓励支持人大代表、群众代表、专业人士参加备案审查工作，听取并采纳他们的合理建议。三要进行建章立制。制定乡镇（街道）人大关于规范性文件备案审查的工作办法、程序规定等，依托全省统一的备案审查工作平台，建立健全规范性文件报送、登记、审查、沟通纠正、审查结果处理及年度报告等程序机制，建立闭环工作流程，使备案审查各个环节做到有章可循。

　　 五、关于备案审查中比例原则的具体落实问题

　　 比例原则是这次决定新增加的关于备案审查标准的一项内容，属重点审查的六方面内容之一。在备案审查中引入比例原则,主要是为了让审查工作更加科学、精准，得出的审查结论更具有说服力。但比例原则这项标准一方面比较原则，又由适当性、必要性、均衡性三部分组成，运用难度系数较高；另一方面赋予了审查人员一定的自由裁量权，审查人员既要进行抽象的价值分析与判断，又要进行具体的量化对比分析，对审查人员的政治素质和专业素养提出了较高要求。怎样充分应用好比例原则，笔者有三方面建议，一是加强工作指引。建议全国人大常委会备案审查工作机构制定专门的备案审查比例原则工作指引，分别从适当性审查、必要性审查、均衡性审查三个层面，就审查的主要方面、方式方法、注意事项，以及三个层面审查后的综合分析判断进行细化，这对地方开展具体备案审查工作会有指导作用。二是进行案例汇编。建议全国人大常委会或省级人大常委会备案审查工作机构及时刊发运用比例原则进行备案审查的典型案例，或以年度进行案例汇编，实践证明，这对地方备案审查工作人员来说是一种很好的学习借鉴载体。三是加强培训。建议在今后的立法培训或备案审查培训中把比例原则作为重点培训内容，通过培训提高地方备案审查工作人员的能力素质，使他们在工作中可以更系统地从目的取向、法律后果、价值衡量等多个角度对规范性文件的内容和制定程序进行检视分析，提高备案审查的工作质量和水平。

　　参考文献

　　[1]徐信贵.党政联合发文的备案审查问题[J].理论与改革，2020(3):87-97.

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　　[3]严冬峰.充分认识备案审查的重要使命努力构建系统完备的备案审查制度[OL].（2024-05-24）.http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202403/t20240308_435614.html.