解决阿富汗问题：地区国家与地区多边机制的作用

　　自冷战结束以来，地区多边机制在解决本地区的危机和冲突中发挥了重要作用。阿富汗的情况并不例外。自美国发动阿富汗反恐战争以来，国际社会已举行多次阿富汗问题会议，就阿富汗的稳定与重建、地区安全以及协调各方努力达成诸多共识。目前，鉴于军事解决阿富汗问题的前景黯淡和国际联军撤离在即，地区多边合作在国际社会的政策选项中受到重视。本文探讨地区国家、地区多边机制在当前和未来阿富汗问题上的作用及面临的挑战。

　　地区层面的参与动力和影响

　　随着阿富汗重建进程的启动，阿富汗的邻国、地区国家和地区多边机制的作用得以突显。与阿富汗接壤的邻国包括塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、伊朗、巴基斯坦和中国，主要地缘周边国家包括印度、俄罗斯、土耳其及中亚地区其他国家。邻国及周边国家与阿富汗存在着紧密的地缘、宗教、民族与历史渊源关联。早在2002年12月，阿富汗便与六个邻国共同签署《喀布尔友好邻邦宣言》，各邻邦承诺充分尊重阿富汗的主权与领土完整，支持阿和平与重建努力。此后，阿富汗与各邻国之间的合作不断扩大到贸易、投资、边界管理和打击毒品走私等领域。在近年来解决阿富汗问题的一系列国际高峰会议上，如何发挥地区邻国及周边国家的作用、促进阿富汗的稳定与重建一直是引起各方关切的重要议题。

　　与阿富汗问题相关的地区机制（准机制）包括上海合作组织、“伊斯坦布尔进程”（也称“亚洲中心”国家倡议）、亚洲相互协作与信任措施会议（“亚信会议”）、南亚区域合作联盟（“南盟”）、独联体集体安全条约组织（“集安组织”）、经济合作组织和伊斯兰会议组织。

　　上合组织对维持阿富汗及地区稳定的重要性近年来受到普遍关注。2005年11月，上合组织成立“阿富汗问题联络小组”，为参与阿富汗问题的解决搭建了工作平台。上合组织于2009年3月在莫斯科举行首次阿富汗问题会议，阿总统卡尔扎伊应邀与会。上合组织意识到阿富汗问题与地区安全的密切关联，2010年6月塔什干峰会《共同宣言》提出：“作为维护安全的决定性因素，实现阿富汗和平稳定有助于整个地区社会经济持续发展。”[1]在2012年6月上合组织北京峰会上，阿富汗被接纳为观察员国。显而易见，阿富汗成为上合组织观察员国具有重大意义，表明上合组织日益重视阿富汗问题，并为协助解决这一问题提供了更直接的政治渠道。2014年9月，上合组织杜尚别元首理事会批准《给予上海合作组织成员国地位程序》、《关于申请国加入上海合作组织义务的备忘录范本》修订案两份重要文件，从法律上为机制扩容创造了条件。但阿富汗目前尚未正式提交申请，该国能否在不久将来成为上合组织的正式成员仍需要观察。

　　“伊斯坦布尔进程”是推动解决阿富汗问题的另一重要地区平台。2010年1月26日，阿富汗问题地区峰会在土耳其首都伊斯坦布尔举行，称为“伊斯坦布尔进程”。“进程”将加强地区安全合作以推动解决阿富汗问题作为主旨，支持阿富汗实现国内和解和重新融合，支持联合国在阿富汗问题上发挥协调作用，呼吁各国在援助阿富汗的同时尊重其主权和领土完整，相互之间不干涉内政、睦邻友好与和平共处，并提出打击恐怖主义和毒品走私，防止武器非法跨境流通，建设和发展地区贸易、交通和能源走廊等倡议。

　　中国是“伊斯坦布尔进程”的支持者和参与方。2014年10月底，在继伊斯坦布尔、喀布尔和阿拉木图之后，北京承办了“进程”第四次外长会议，这是中国首次举办有关阿富汗问题的重大国际性会议。会议涉及与阿富汗问题相关的众多议题，强调地区国家与国际社会加强共识与合作，推动阿富汗实现持久和平、可持续安全与经济发展。随后发表的《北京宣言》表明各方就阿富汗问题达成了广泛的地区共识。此外，本次会议在帮助推进阿国内实现包容性政治和解、提高阿富汗安全能力建设、扩大阿富汗参与地区贸易和经济联通等方面做出了具体承诺。[2]

　　“亚信会议”是亚洲国家在安全领域加强合作、增强互信的地区多边论坛，有潜力在阿富汗问题上发挥积极影响。于2014年5月在上海举行的“亚信会议”第四次峰会上，阿总统卡尔扎伊表示，希望“亚信会议”能促进阿富汗的和平与稳定。卡尔扎伊还对会议提出建设“丝绸之路经济带”的倡议作出积极回应，相信该计划将为阿富汗和中国深化与亚欧各国间的合作、繁荣经济开辟新的广阔空间。[3]体现“亚信会议”成员国共识的《上海宣言》强调：恐怖主义、暴力极端主义和毒品是对阿富汗及本地区内外的安全与稳定构成的严重威胁；推动阿富汗、地区国家和国际社会之间的密切合作以应对恐怖主义挑战，包括摧毁恐怖分子庇护所、切断恐怖主义资金来源和技术支持、帮助阿打击非法制贩毒品和推广替代种植等。[4]

　　此外，南盟、经济合作组织、伊斯兰会议组织和集安组织等也在一定程度上尝试对阿富汗问题产生影响。

　　地区国家的制约因素

　　尽管地区国家、地区多边机制普遍支持阿富汗实现稳定，不断加强与阿富汗的接触，并尝试在解决阿富汗问题上发挥更大的作用，但这些国家和多边机制也面临着不容忽视的制约和局限，各方是否已真正做好应对准备仍然存在不确定性。主要问题包括地区国家之间的利益差别和潜在冲突、深度参与的实际能力受限、与美国等域外大国的政策协调障碍、现有地区机制的功能缺失等。

　　印度和巴基斯坦之间的历史纠结和利益冲突备受关注，被普遍认为是影响阿富汗稳定的主要地区障碍。印巴两国都将阿富汗视为各自安全政策的重要关注点，相互的竞争是一种“零和博弈”。印度担心阿富汗再次受巴基斯坦的左右，尤其是奉行类似塔利班时期敌视印度的政策，并一直指责巴基斯坦干涉阿国内政治和支持包括塔利班在内的武装教派势力，并力排印度在阿富汗的存在；而巴基斯坦则认为，阿富汗是巴抗衡印度的战略纵深，如果听任印度扩大在阿影响和阿富汗亲印，无异将使自己陷入东西两翼受敌的险境。

　　巴基斯坦是影响阿富汗局势的重要国家，也是阿富汗稳定的主要利益攸关方。自“9·11”事件以来，巴基斯坦在阿富汗及南亚地区反恐中发挥了不可替代的作用，同时也付出了高昂代价。由于地缘政治和历史纠葛，现阶段的巴阿双边关系存在某些制约。但阿富汗的稳定离不开巴基斯坦的全面合作却是不争的事实。另一方面，印度也是阿富汗和平稳定的重要利益攸关方。自2001年阿富汗重建启动以来，印度与喀布尔一直保持密切合作，并向阿提供了20亿美元的援助。在后塔利班时期，印度的这一姿态在很大程度上削弱了巴基斯坦的影响。印度高度关切美国从阿撤军，担心局势失控和塔利班卷土重来，更担忧危机外溢将直接危害自身安全和利益。北约撤离无疑将促使印度进一步强化与阿富汗的关系。目前印度已着手培训阿国家安全部队，并替阿向俄罗斯付款购买军事装备。这些举措降低了阿富汗在军事援助上对美国和北约的依赖。

　　但印阿关系的提升也带来了其他方面的问题，该地区原有的地缘政治平衡或将被改变。尤其随着美巴“反恐”盟友关系的紧张和美国从阿撤军，这一矛盾将更为突出。明显的反映是近年来印度在阿富汗的存在日益受到严峻威胁。2008年7月和2009年10月，印度驻阿使馆遭到武装分子的袭击，造成严重人员伤亡。2013年8月和2014年5月，印度驻贾拉巴巴德和赫拉特的两个领事馆再遭恐怖袭击。尽管阿国内极端武装组织声称对此负责，但印度仍怀疑巴军方情报部门在背后的作用。[6]美国虽然赞扬印度对阿重建作出积极贡献，但对印度扩大影响也不时表露出不安。据维基解密电文，美军前驻阿最高指挥官麦克里斯特尔就曾警告称，印度在阿富汗显示实力可能刺激巴基斯坦，导致伊斯兰堡在阿富汗或印度实施反制措施，从而加剧地区紧张。[7]奥巴马政府也将如何平衡印巴在阿富汗的影响视为撤军后善后措施的要务之一。尽管如此，也有迹象显示，如果阿富汗持续不稳，巴基斯坦应对其国内安全挑战的能力将严重削弱，巴基斯坦对这种利害关系的认知也不断提高，有可能改变应对阿富汗局势的惯有思维和政策，从而转变角色增大对阿和平进程的促进作用。

　　伊朗与阿富汗存在一种微妙关系。一方面，德黑兰与喀布尔之间一直保持着政治接触，伊朗收容了大量阿富汗难民，并在阿西部地区承接了一些重要重建项目。但另一方面，从自身利益着眼，伊朗支持阿富汗实现最终和平并非唯一的政策选项。伊朗虽然不希望塔利班势力在阿国内卷土重来，但由于与美国关系紧张，也不反对利用塔利班的武装活动继续给美国制造麻烦。美分析人士认为：“德黑兰在过去十年中从未中断向塔利班某些分支组织提供援助，其目的并非是推翻喀布尔当局或帮助塔利班卷土重来，而是刻意让美国感到头疼，并利用这一战术化解美国或以色列对伊核设施实施军事打击的潜在威胁。”[8]尽管美国从阿撤军和美伊关系逐步解冻有可能减少伊朗对阿境内武装组织的支持，但伊朗可能会继续利用阿富汗问题以缓解来自美国的战略压力。

　　此外，作为重要地区国家，中亚邻国和俄罗斯也因利益差别难以在阿富汗及周边安全问题上保持协调。例如，将北方运输线（在阿富汗反恐战争期间，由土库曼斯坦、乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦替代巴基斯坦为阿富汗提供后勤保障通道）作为未来地区贸易和运输通道发展模式的设想遭到极大争议。俄罗斯为阻止美国扩大地缘战略影响，极力推动加强集安组织和组建快速反应部队。但乌兹别克斯坦则对俄罗斯的动议保持警惕，反对快速军力部署的提议，担心其成为外部干预其内政的工具，乌甚至在2012年6月宣布退出集安组织。有观察家注意到，乌兹别克斯坦甚至对任何将非阿富汗直接邻邦的国家纳入其中的地区机制都怀有戒心。[9]此外，阿富汗的中亚邻国自身面临日益增大的极端主义威胁，对阿富汗问题的主要安全关注点多局限于防范危机外溢损害自身。并且中亚国家的经济现状也使它们难以向阿提供更多的援助。

　　“安全真空”与地区机制介入的局限

　　地区国家和地区组织是否有意愿和能力填补因国际联军撤离阿富汗留下的“安全真空”更是一个有争议的问题。2009年，美国及其北约盟国的领导人曾向中国、印度试探派遣军队参加阿境内国际联军行动的可能性，但中、印均明确排除了派兵可能。近年来，阿富汗本土安全力量虽不断增强，但战斗力仍受到普遍质疑。随着北约向阿国家安全部队全面移交安全责任，阿政府军的伤亡率近期已迅速上升。2014年后美国将依据《美阿双边安全协议》（BSA）继续留驻部分军力，但其任务主要限于培训、援助与反恐特种行动，最终撤离仅是时间问题。这一局势引发了有关地区国家如何在阿境内直接发挥安全作用的讨论，甚至也有组建地区多边安全部队（MN-RSF）以接替即将撤离的国际联军的建议。

　　然而，事实上，地区国家以多边方式从军事上介入的可行性极小。在周边国家中，印度对直接介入阿国内战事缺少兴趣，政策上极为谨慎。印度扩大对阿富汗的介入将引发巴基斯坦的激烈反应，不利于整个地区的稳定。因此，尽管印度对阿提供援助、培训和部分装备，但拒绝阿富汗政府索取重武器的要求。巴基斯坦、伊朗则受地区政治因素的局限，若在阿境内部署军队势必引起阿境内外各方敏感。2001年底波恩会议讨论联合国授权组建多国联军时便未考虑巴基斯坦和伊朗参与。这一理由目前似乎依然存在。喀布尔当局也高度警惕巴基斯坦和伊朗干预其国内事务，不太可能接受两国在其境内部署军队。中亚各国则受自身的局限，担心直接介入将加剧本土的极端主义威胁，并对前苏联时期在阿遭受军事挫折记忆犹新。并且，塔吉克人、乌兹别克人、土库曼人是中亚国家与阿富汗的跨境民族，这些国家向阿派兵将面对来自阿主体民族普什图人的阻力。[10]俄罗斯尽管表示将在塔吉克斯坦-阿富汗边界重新布防以降低因北约撤军带来的安全风险，但不可能参与在阿境内的任何军事行动，这从俄目前对当年阿富汗战争的反思和对外国军队2014年继续在阿部署的激烈反对立场可窥一斑。[11]

　　在北约撤军后如何应对阿富汗的安全稳定问题上，现有地区多边机制存在某些明显的缺陷和局限。以上合组织为例。上合组织日益重视阿富汗问题固然是件好事，参与解决阿富汗问题也可提升机制的国际声望，但从现状看，上合组织处理阿富汗问题的实际能力与新近提出深化与阿富汗接触的承诺之间还有较大距离。有分析人士认为，中国和俄罗斯对上合组织的政策各有倚重，俄罗斯的兴趣主要是增强该机制的安全功能和建设共享的军事合作平台，但中国更看重其经济功能和促进地区贸易自由化。[12]也有学者认为，上合组织缺乏解决阿富汗问题所需的能力与国际影响力，因此不会充当主导力量。[13]事实上，与作为整体的协调作用相比，上合组织多数成员国仍倾向于通过双边关系与阿富汗接触，对多边参与的热度有限。从总体上看，上合组织与阿富汗的实质性接触尚有待加强，其作为整体应对阿富汗及地区安全危机的功能和效果也有待进一步验证。

　　除上合组织外，其他地区多边机制在影响阿富汗问题上也存在显著的局限。“伊斯坦布尔进程”为推动阿富汗的稳定与重建设立了若干机构，发表多次联合声明并有明确义务承诺，但至今并未取得令人瞩目的具体成效。而且，地区国家多不愿向阿富汗提供军事方面的支持。正如有分析指出，即使“进程”可能取得某些具体进展，但相关国家会避开向阿富汗提供它现阶段最需要的军事援助。[14]南盟则受印巴对立的掣肘，其建设性地影响阿富汗问题的能力有限。

　　结语

　　综上所述，随着美国及其北约盟国2014年底从阿富汗撤出战斗部队，地区国家、地区多边机制发挥更大作用已成为一个无法回避的问题。尽管存在多种制约因素甚至可能出现“安全陷阱”，但基于利益和责任，建设性地扩大介入应是必要的政策选择。作为地区国家和崛起中大国，中国是阿富汗问题地区合作的支持者和推动方。除积极参与全球和地区层面的各种努力并提出重要主张外，中国近年来发起有巴基斯坦、印度、俄罗斯与阿富汗参加的多次阿富汗问题三边对话，推动阿富汗与巴基斯坦双边对话，并与巴、印、俄等利益攸关国家分别举行双边对话。尤其是中国作为东道国在2014年10月底承办“伊斯坦布尔进程”第四次部长级会议，为推动地区国家致力于阿富汗的和平稳定发挥了重要作用，受到国际社会的高度赞赏。诚然，中国具备某些影响阿富汗局势走向的条件和能力，国际社会各方也出于不同考虑期待中国发挥更大作用。但也须看到，中国在奉行积极接触政策、应对地区安全挑战的同时，应充分权衡利弊得失和核准自己的政策目标。从现状和前景着眼，中国应继续推动地区多边机制为解决阿富汗问题发挥更大作用，树立负责任大国的形象，同时应有应对局势演变可能带来的安全挑战的准备，保障在整个地区的战略利益。

　　[1] 《上合组织形成完善的扩员机制》，载《南方都市报》，http：//news.sina.com.cn/s/2010-06-12/050417647477s.shtml（上网时间：2010年6月12日）

　　[2] 《阿富汗问题伊斯坦布尔进程北京宣言》，http：//world.huanqiu.com/article/2014-11/5187369.html（上网时间：2014年10月31日）

　　[3] 《卡尔扎伊：期望亚信会议促进阿富汗和平与稳定》，http：//gb.cri.cn/42071/2014/05/19/7311s4546865.htm（上网时间：2014年5月19日）

　　[4] 《亚信会议第四次峰会上海宣言》，http：//baike.baidu.com/view/13212745.htm？fr=aladdin（上网时间：2014年5月21日）

　　[5] “India blames Pakistan for Kabul embassy attack，” http：//gulfnews.com/news/world/india/india-blames-pakistan-for-kabul-embassy-attack-1.118052（上网时间： 2008年7月13日）

　　[6] Sue Pleming， “U.S. seeks to balance India’s Afghanistan stake，” http：//www.reuters.com/article/2010/05/31/idINIndia-48927220100531（上网时间：2010年5月31日）

　　[7] 同[6]。

　　[8] Simbal Khan， “Afghanistan： post-2014 strategy and the regional framework，” http：//www.eastasiaforum.org/2012/05/11/afghanistan-post-2014-strategy-and-the-regional-framework/（上网时间：2012年5月11日）

　　[9] Arwin Rahi， “Why a Regional Security Force Will Not Work in Afghanistan，” The Diplomat， http：//thediplomat.com/2014/04/why-a-regional-security-force-will-not-work-in-afghanistan/（上网时间：2014年4月20日）

　　[10] Amie Ferris-Rotman， “Russia May Deploy Troops To Afghan Border After NATO Withdrawal，” http：//www.huffingtonpost.com/2013/05/17/russia-deploy-troops-afghan-border_n_3290864.html（上网时间：2013年5月17日）

　　[11] Jagannath P. Panda， “Narrow interests limit SCO’s influence，” Global Times， June 13， 2011， http：//www.china.org.cn/opinion/2011-06/13/content_22771809.htm（上网时间：2011年6月13日）

　　[12] 《阿富汗问题与上合组织的作为》，http：//www.xzbu.com/1/view-3135027.htm（上网时间：2012年6月25日）

　　[13] Shannon Tiezzi， “Can China Save Afghanistan？ The Diplomat， October 31， 2014， http：//thediplomat.com/2014/10/can-china-save-afghanistan/（上网时间：2014年10月31日）

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