造就政治人才有赖制度激励
- 来源:澳门月刊
- 关键字:政治 人才 制度 激励
- 发布时间:2010-10-29 15:26
由於历史的原因，澳门的政治人才储备不足，使得第一、二屆澳门特区政府的施政团队有“赶鸭子上架”之嫌，用前行政长官何厚铧先生的表述就是“细路仔做大人事”。而在回归祖国十年过后，第三屆特区政府执政即将满一年之际，澳门社会普遍希望特区政府的管治团队和管治班子能够不断成熟起来，並不断完善政治人才的阶梯建设，培养新的政治人才。
如何培养造就澳门的政治人才，促进特区政府管治人才的成长和管治能力的提升？从澳门当前的实际情況看，政治人才主要体现为政府高级官员、立法会的议员和社团领袖。因此，政治人才的成长、维持和发展需要着眼於领导主管人员制度、立法会选举制度以及社团管理制度等一系列的制度创新和机制创新。
政治人才：公共管治的人才
由於人们对“政治”概念的理解多种多样，“政治人才”没有特别清晰和明确的权威界定。在中国内地，“政治人才”一词並不多见。在经受多年殖民统治的港澳地区，由於长期的殖民统治使得本地人才很难有机会进入政治领域，有从政经验特别是担任高级政府官员的本地华人非常稀少。与社会其它职业领域的人才相比较，政治领域的本土人才显得凤毛麟角，由此凸显出政治领域的从业人员和人才不足的问题，“政治人才”的概念也因此广为流传。然而，由於“政治”一词内涵的模糊性与多样性，关於什么是政治人才，政治人才的确切内涵是什么，不是一件容易说得清楚的事情。
源自对“政治”为“管理众人之事”的理解，笔者认为，“政治人才”指的主要是“公共管治的人才”。在港澳地区感叹“政治人才不足”的语境中，“政治人才”並不是指那些精於权力斗争的人，也不是指那些擅长争取阶级利益的人，甚至不是指那些善於获取选民选票的选举人才，而主要指的是有決策能力的公共管治人才。港澳的经验表明，在原来的殖民统治体系之下，从事政治职业的人更多的是优於执行而拙於決策，因而“政治人才的不足”主要指的是具決策能力的公共管治人才不足的问题。
进一步讲，“政治人才”指的是那些擅长与“众人”打交道，能够协调各方利益，化解各方利益冲突的综合性人才。政治人才的核心任务就是吸纳整合公众的意见，承担公共责任，並引领公众更好实现公共利益。由於政治人才承担着实现“众人利益”的神圣使命，因而与其它各类人才相比，政治人才对人的伦理道德水平、亷洁水平和奉献精神有更高的要求。从这个意义上讲，“德才兼备”的要求对於政治人才有着更为深刻的意义。
在澳门，政治人才活动的场域主要是政府、立法会和社团，其中，社团领袖与立法会议员的身份是可以重疊的。在政府场域的政治人才是执政人才，在立法会场域的政治人才是监督、配合和建言政府施政的人才，社团领域的政治人才是参政议政、协助政府施政的人才。这三个场域的人员有比较好的交流机制，比如通过行政会、諮询委员会等各种相应的机构和平台，政府官员、立法会议员、社团领袖以及社会知名人士进行协商、沟通和对话。
完善政府领导主管制度
在现代公共治理的视野看来，政府不再是公共管治的唯一主体，而是公共管治的核心主体。因此，相对於立法会、社团等活动场域而言，政治人才最大的人才库在於政府。而事实上，政府场域的政治人才对公共管治的影响力最大，也最受公众的关注。因此，培养造就、壮大澳门的政治人才，首要的就是改革和完善澳门政府的领导主管制度，创建一个有利於政府内部政治人才成长的良好的制度环境。
澳门的领导主管制度是内嵌而又相对独立於澳门公职人员制度的一套制度安排。领导主管制度採取的是定期委任制，主要是从一般的公职人员中委任具一定经验、专业和能力的人员来担任相关的领导和主管职务。这种委任是定期的，如果委任期结束以后，卸任的领导和主管就回复到原来的公职职位上继续原来的工作。在这套制度设计中，一般公职人员通往领导主管的管道是畅通的，一般公职人员和领导主管之间並不是两套互相平行、互不交叉的体系。
为了更好地培养造就澳门政府内部的政治人才，除了加大领导主管的培训之外，更重要的是需要进行制度的改良和创新，创造富有激励性的人才成长的制度环境。当前澳门领导主管制度至少在三个方面有进一步改善的空间。一是领导主管的委任制度缺乏较为明确和清晰的委任标准，基本上由上级领导決定，缺乏公开公平的竞争程序。这种选拔机制有助於网罗到与上次领导施政理念一致的官员，但卻难以确保选到能力强的官员，也难以调动一般公共行政人员奋发进取的积极性。二是领导主管缺乏工作岗位上的调动和交流机制，领导主管制度名义上是定期委任制，但一般情況下定期委任都会得到续任，並且各领导主管的岗位交流偏少，不利於综合性政治人才的培养和锻炼。三是领导主管的评核机制方面也有改进之处。在澳门，领导主管的评核基本上採取的是上级评核下级的模式，评核的可信度也缺乏切实的保障，因而评核机制对人才成长的激励约束作用体现得不是很明显。
探讨调整立法会议席分配
根据澳门基本法附件二《澳门特别行政区立法会的产生办法》的规定，澳门第三屆立法会及以后各屆立法会由29人组成，其中直接选举的议员12人，间接选举的议员10 人，委任的议员7人。同时规定，2009年及以后澳门特别行政区立法会的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，並报全国人民代表大会常务委员会备案。
在澳门政制改革的讨论中，澳门社会一直有声音希望增加立法会直选议席的席位。进入2009 年后，要求调整立法会议席分配的呼声更加显得强烈和多元。有议员指出立法会直选名额太少的问题：立法会直选名额维持12 席，对比10 个等额协商出来的间选议席，和7 个官委议席，由选民直接选出来的议员未够半数。目前，关於调整议席分配的建议有多种主张。有的主张減少委任和间选而增加直选，有的主张只減委任名额，同时增加间选和直选名额，而各加多少名也有不同意见和见解。
从政治人才培养的角度看，调整立法会议席分配的诉求不仅是推动民主政制发展的需要，也是拓宽政治人才实践空间和磨练空间的需要。通过增加立法会直选议席，可以让澳门市民有更多机会通过直接选举的方式成为立法会议员，在客观上对澳门政治人才的成长有正面的促进和激励作用。然而，民主政制需要循序渐进地发展，立法会议席分配的调整需要进行深思熟虑的讨论，必须在基本法的严格规定下审慎推行，才能真正为政治人才的健康成长拓宽机会和空间。
推动社团管理的现代化
澳门社团可谓是澳门社会最为独特和最为亮丽的社会风景线。从澳葡时代一路走来，澳门社团承担的社会服务和政治选举的双重角色決定了社团在澳门社会中发挥着极为重要的管治功能。在澳葡时代，由於社团承担了诸如教育、扶贫等重要公共物品提供的主要责任，有市民甚至感觉不到澳葡政府的存在，其眼里看到的更多是社团而不是政府。加上澳门社团根深蒂固的爱国爱澳的传统，使得澳门社团在回归后的公共管治角色历久弥坚，在澳门特别行政区的治理体系中有着举足轻重的地位和作用。
在政治人才培养方面，澳门社团是澳门政治人才萌芽、成长的大本营，为政府和立法会输送出一批又一批优秀的政治人才。当前澳门行政长官崔世安先生以及澳门立法会的多数议员，基本上都有一段在社团历炼和成长的经历。“澳门社团是澳门政治人才的摇篮”的说法並不为过。从这个角度看，澳门社团除了提供社会服务、进行政治选举之外，一个非常显著的功能就是培育人才特别是政治人才。为此，特区政府也高度重视社团的育才功能，第三届特区政府首份施政报告便提到了“充分发挥社团的育才功能，加强领导才能的训练，给予年轻人更大的发挥所长的环境和机会”。
如何更好发挥社团的育才功能，给年轻人更大的发挥所长的环境和机会？除了加大相关的培训外，最主要的是需要创造一定的空间和平台，让贤能者有发挥才能和锻炼才干的舞台。这就需要对当前澳门社团内部管理体制进行革新，推动澳门社团管理的民主化和现代化。
对於有着几百年发展历史的澳门传统社团来讲，如何实现民主化和现代化的转型，确实是一个严峻的考验和挑战。因此，破除人情文化、关係文化以及论资排辈文化的桎梏，以开放的、唯才是举的姿态为年轻人创造一个激发起聪明才智的优良育才环境，将是澳门社团在未来的发展中一个特别突出的任务。
总之，在“政治人才不足”的议题上，需要认真检讨政治人才不足的体制原因，从政治人才的“职业场域”中寻求革新政治人才培养、选拔、评估、交流等各种机制，从而最终为提升特区政府管治能力奠定良好的基础。在这个过程中，还要特别凸显公众参与的作用，透过公众参与，逐渐形成公民独立参与、理性参与的风格，为造就政治人才和政治领袖提供源头上的保障。
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