“9·11”事件15周年：对美国国家战略和全球政策的影响

　　“9·11”事件发生后的15年来，美国的反恐效果与其他国家相比是显著的。而“9·11”事件引发的美国国家战略和全球政策的重大转折却仍然深刻影响着美国未来战略目标的确定。2016年美国总统选举中，“9·11”事件所引起的美国政策手段的剧烈变动仍然受到激烈的争论。“9·11”事件的余威犹在，美国虽然在霸权之路上摔了一跤，但它已经迅速回到大国竞争和维持霸权这条国际关系演进的主线上来。因此，“9·11”事件对美国国家战略和全球政策的负面影响不应被高估。

　　“9·11”事件已经过去15年。不仅它本身成了美国历史的一个重要转折点，而且其余波仍然震荡着整个世界。“密涅瓦的猫头鹰要等到黄昏到来才会起飞。”“9·11”事件虽然说不上盖棺定论，但15年后的反思或许能带来一些教益。

　　“9·11”事件以来的美国反恐形势

　　“9·11”事件直接冲击了美国的国土安全，15年来美国政府在这件事上的应对是比较成功的。如果以恐怖袭击的次数和死亡人数来衡量，“9·11”事件之后美国的反恐成绩很显著。根据美国马里兰大学的全球恐怖主义数据库（Global Terrorism Database）的统计，从2002-2015年，美国共发生了264起恐怖袭击事件，总死亡人数为121人。[1]也就是说，“9·11”事件发生后的14年里，每年平均发生19起恐怖袭击，年平均死亡人数不到9人。相比之下，在这一时期美国每年至少有3万人死于各种类型的枪击事件。[2]与历史情况相比，“9·11”事件之后的美国反恐形势明显好于之前的形势。从1991-2000年，平均每年美国会遭受大约37起恐怖袭击，导致21人死亡，其中最严重的是1995年俄克拉荷马城爆炸案，造成168人死亡。而在20世纪七八十年代，平均每年美国会遭受96起恐怖袭击，导致11人死亡。

　　与其他国家相比，15年来美国的反恐效果也是显著的。同样根据全球恐怖主义数据库的统计，从2002-2015年，西欧共发生了2116起恐怖活动，导致593人死亡。这两个数据都是美国的数倍之多。而且，在“9·11”事件之后，美国再也没有发生过像2004年马德里爆炸案、2005年伦敦爆炸案和2015年巴黎恐怖袭击那样的大规模恐怖袭击事件。同时，恐怖活动在某些远离美国、政局动荡的国家有明显恶化的趋势。在过去五年里，四分之三的恐怖袭击死亡人数发生在阿富汗、伊拉克、尼日利亚、巴基斯坦、叙利亚和也门这六个国家。特别是在2014年，这些国家的死亡人数达到一个高峰，超过了3万人。[3]可以看出，“9·11”事件之后，西欧和中东的恐怖活动远比美国严重。不过，自2014年“伊斯兰国”兴起之后，美国的反恐形势有一定的恶化趋势。[4]最近一年美国发生了两起与“伊斯兰国”有关的恶性恐怖袭击案件，分别导致16人和50人死亡。另一个重大变化是，这两起恐怖袭击都不是仇视美国的外国人所为，相反其肇事者都是同情“伊斯兰国”的美国合法移民或其子女。美国面临着与西欧国家相似的反恐困境，但美国的优势在于它拥有自主的移民政策，而且其国内的伊斯兰教徒仅占总人口的1%。[5]这个比例要比西欧各主要国家的都低得多。[6]

　　虽然2001年以前美国遭受的恐怖袭击更为频繁，导致的死亡人数更多，但唯有“9·11”事件才最终使恐怖主义成为美国人的首要关注目标。这不仅因为该事件造成的伤亡和损失最为严重，更因为它反映了一种更深层次的变化趋势。到冷战结束时，美国所遭受的恐怖袭击主要是其国内的民族主义分子或左右翼激进分子所发动的，绝少与伊斯兰教势力有联系。在20世纪七八十年代，美国只有六起恐怖袭击与伊斯兰教相关。但1990年以来，美国所遭受的与伊斯兰教相关的恐怖袭击越来越多。在20世纪90年代共发生了九起，“9·11”事件至今共发生了二十多起。[7]从对比中可以看出，与伊斯兰教相关的恐怖主义活动不仅数量越来越多，而且所占比例越来越大。“9·11”事件可以说是这一变化趋势的“引爆点”，使得恐怖主义活动--特别是与伊斯兰教相关的恐怖主义活动--一时成为美国国家安全的首要威胁。

　　美国显著的反恐效果是以巨大的资源消耗为代价的。自“9·11”事件发生到2014财年，美国在全球反恐行动中总共花费了1.6万亿美元。这大概相当于美国三年国防基本预算的总和。如果再加上国土安全支出、战后伤残人员的医疗费用、战争债务的利息和战争带来的国防基本预算的增长等与反恐相关的支出，总成本可能高达4.4万亿美元。[8]这些只是直接经济成本，“9·11”事件还导致了许多间接的经济损失，如对金融市场和经济增长的冲击。

　　不过，美国仍然能较容易地承受这些成本。美国用于反恐战争的支出在2008年达到1869亿美元的峰值，但这只占美国当年GDP的1.2%，远低于美国在一战、二战、朝鲜战争和越南战争时期的最高水平。[9]全球反恐战争大约只给美国增加了10%的政府债务，可见它并不是造成美国财政困难的主要原因。研究表明，“9·11”事件对美国经济的直接影响很小，其后十余年的反恐行动也不是影响美国经济运行的一个重要因素。本·拉登试图通过恐怖袭击摧毁美国经济的目标并没有实现。[10]

　　“9·11”事件对美国国家战略和全球政策的影响

　　15年后再回顾“9·11”事件，可以发现它确实是美国国家战略和全球政策的一个重大转折点。冷战结束后，美国政府迎来了克林顿、小布什和奥巴马三位总统的轮流执政，美国的国家战略也大致经历了迷失、攻势和守势三种状态的转变。“9·11”事件以及美国对它的反应则是导致后两种状态转变的主要肇因，也是在2016年美国大选中引起对国家安全政策激烈辩论的一个重要原因。

　　1991年苏联解体和冷战结束后，美国成为唯一的超级大国。福山的“历史终结”观念预示了20世纪90年代美国对自身实力和国际秩序的乐观看法。独一无二的超强实力与主要对手的暂时缺位，使得彼时的美国，既有“一览众山小”的自得，又有“高处不胜寒”的彷徨。1995年克林顿政府提出名为“参与和扩展”的国家安全战略。这是冷战后美国的第一个较为明确的国家战略，但直到克林顿任期结束，美国人仍然对首要安全威胁、战略目标和手段等问题进行着激烈的辩论。2001年，小布什在上任伊始试图用强硬的现实主义代替克林顿的自由主义理念。“9·11”事件不仅为美国国家战略的转变提供了绝佳的契机和强大的动力，而且为新保守主义的兴盛提供了广阔的舞台。全球反恐、先发制人、单边主义、政权更迭和强制推广民主等要素成为此阶段美国国家战略的主要内容。但小布什政府对“9·11”事件的过激反应却很快使美国陷入反恐战争的泥潭，其进攻型的国家战略也随之破产。2009年，奥巴马打着“变革”的旗号将美国的国家战略和全球政策从攻势转向守势。局部收缩、全球再平衡、重返亚洲、多边外交、重视软实力、着力国内事务等，成为奥巴马时期美国国家战略的要点。[11]在2016年的总统选举中，“9·11”事件以及与其相关的伊拉克战争和“伊斯兰国”问题再次成为争论的一个热点和改变国家战略的一个由头。民主党总统候选人希拉里·克林顿支持全球主义的外交与安全政策，而共和党总统候选人唐纳德·特朗普却是一个本土主义者，具有较强的孤立主义色彩。他们在伊拉克战争、“伊斯兰国”和美国战略重点等问题上都持截然不同的观点。

　　国家战略涵盖战略目标、威胁来源、实施手段等多方面的内容，“9·11”事件全方位地影响了过去15年的美国国家战略。

　　第一，“9·11”事件使小布什政府迅速确立了反恐优先的战略目标，而其过激失当的反应迫使奥巴马政府将战略目标转变为重建美国的霸权。克林顿政府曾提出以经济、安全和人权为三大支柱的国家战略，三者之间相互补充，但在当时美国占据优势的国际环境中，克林顿政府常常把促进经济发展作为首要目标。可以说，这一时期美国并没有非常明确的战略目标，但“9·11”事件彻底消除了这种迷失状态。追求绝对的国家安全成为美国战略的首要目标，具体而言就是打赢反恐战争，消除恐怖主义威胁，制止“邪恶国家”发展大规模杀伤性武器。另一个重大变化就是美国开始高度重视本土安全，改变之前“重国外，轻国内”的安全政策，为此美国政府组建了国土安全部和北方司令部。

　　但小布什政府追求绝对安全的过度行为反而损害了美国实力与霸权，奥巴马上台后不得不将其战略目标定位为“重振美国的领导地位”[12]。消除恐怖主义威胁和确保国家安全仍然是奥巴马政府的重要战略目标之一，但它却不得不关注并将有限的资源分配到其他重大目标上去，以恢复美国的实力与领导地位。金融危机使奥巴马政府必须将恢复经济作为最紧迫的目标。在中东的过度投入、中东战略地位的下降以及中国的快速崛起，使美国意识到其全球战略的失衡，重返亚洲因而成为奥巴马国家战略的重中之重。奥巴马认为，美国应当避开中东，而亚洲才是全世界对美国未来最有决定性影响的地区。[13]然而，奥巴马对战略目标的调整也引起了激烈的争议。在2016年的总统选举中，特朗普指责奥巴马纵容了“伊斯兰国”等激进伊斯兰势力对美国的威胁，他对奥巴马的“亚太再平衡”战略缺乏兴趣，将打击“伊斯兰国”当成首要安全目标。至于希拉里，她虽然竭力捍卫奥巴马的战略目标，但可能会采取比奥巴马更加强硬的全球战略，包括在中东加强打击恐怖活动。由此可见，“9·11”事件不仅曾经迫使美国突然改变战略目标，而且至今仍然是影响其战略目标的重要因素。

　　第二，“9·11”事件以及美国对它的反应深刻影响了美国对威胁来源的判断。冷战结束后，美国失去了主要对手，一时间难以判断首要威胁来自何方，但又发现新的威胁丛生。克林顿政府并没有明确地将俄罗斯和中国等大国视为美国的主要外部威胁，同时又不得不应对在冷战期间常被忽略的跨国犯罪、恐怖活动、非法移民、环境恶化和气候变化等非传统安全问题。“9·11”事件迅速使美国确定了新的首要威胁来源，即世界范围内的恐怖主义势力和发展大规模杀伤性武器的“流氓国家”。同时，小布什政府宣称与俄罗斯不再是战略对手，并表示愿意寻求与变化中的中国发展建设性关系。[14]小布什政府对“9·11”事件的激烈反应，确实使美国的国家安全得到了基本保障。这也有利于奥巴马政府调低恐怖威胁的级别，从而使其有理由迅速从中东撤军，并避免再次出兵中东。在恐怖威胁减轻的同时，美国政府更加警惕中国和俄罗斯等大国对美国利益的现实挑战和潜在威胁，而且奥巴马也能有余力去关注他所感兴趣的核扩散、气候变化等非传统安全问题。但15年过去后，“9·11”事件的余震犹在。“伊斯兰国”的兴起使美国的反恐形势出现恶化的趋势。这也为特朗普将激进伊斯兰势力视为美国首要威胁的观点提供了理由。可以预见，恐怖活动对美国的威胁在短时间内不可能明显减弱，它还将不断地牵制美国追求其他战略目标的努力。

　　第三，美国推行其战略目标的手段也受到了“9·11”事件的强烈影响。虽然克林顿政府未经联合国授权就发动过“人道主义干预”，但总体上当时的美国政府倾向于以经济手段、软实力、多边外交和国际规范建设来促进美国的利益。但“9·11”事件之后，新保守主义迅速成为美国外交的主要意识形态，政策手段也全面更改。诉诸武力、先发制人、单边主义、更迭政权、推行民主、强调意识形态等成为小布什政府的政策手段的鲜明特点。美国在未经联合国授权并遭到许多国家反对的情况下，坚持发动伊拉克战争，最终深陷战争泥潭，使美国的实力和道义受到严重损害。奥巴马不得不改弦更张以重振美国的领导地位。十年反恐战争在短时间内明显降低了美国再次进行军事干预的能力和意愿。奥巴马政府选择迅速撤军，并在面对阿拉伯之春、叙利亚乱局、伊朗核问题、乌克兰危机和“伊斯兰国”的威胁时竭力避免采取直接的军事行动。与小布什的选择相反，奥巴马更倾向于使用巧实力、多边外交、责任分担、离岸制衡、背后领导、国际机制建设等手段来维护美国利益。“9·11”事件所引起的美国政策手段的剧烈变动在2016年总统选举中仍然受到激烈的争论。希拉里希望在奥巴马的基础上表现得更强硬一些；特朗普则鄙视传统的政策手段，并以商人的眼光来质疑其合理性。

　　如果以15年的后见之明来看待“9·11”事件的冲击，或许可以说小布什政府对此做出了过激的反应。正如奥巴马所认为的那样，激进伊斯兰势力虽然是对美国的直接威胁，但无法挑战美国主导的国际秩序，更不可能构成对美国生存上的威胁，而大国竞争才是对美国的系统性挑战和生存上的威胁。[15]然而，当时美国以超级大国之尊猝然遭到十几个恐怖分子的袭击，做出激烈的反应也在情理之中。类似的过激反应在美国历史上一再出现，包括建国初期的《惩治煽动叛乱法》、内战时的停止人身保护令、一战结束后反共产主义的红色恐慌、二战时的强制迁移日本侨民以及冷战初期的麦卡锡主义等。虽然美国存在强大的分权制衡机制，但对权力的滥用仍然很难避免。《爱国者法》和伊拉克战争在美国国会几乎没有受到任何实质性的阻碍，而小布什也得到了两党和美国人近乎一致的支持。在这种氛围中，任何异议和对战略目标与手段的理性判断都很难存在。

　　另一方面，也很难说没有“9·11”事件，美国就不会遭遇类似的战略挫折。“9·11”事件发生前，美国的实力处于历史顶峰，很难想象美国政府能抵制滥用权力的诱惑而不走上其他军事冒险之路。扩张与收缩的交替或许是美国霸权之路的常态。最值得关注的并非美国一时的收缩，而是它是否仍旧具有强大的恢复能力。虽然美国在霸权之路上必然会摔跤，但“9·11”这一跤美国并非无力承受，也没有使它完全丧失方向感，相反它已经迅速回到大国竞争和维持霸权这条国际关系演进的主线上来了。许多年后，“9·11”事件或许会被看作美国相对衰落的一个重要象征--就像一百年前布尔战争之于大英帝国那样，但它自身并不是这一趋势的主因。从这些角度讲，“9·11”事件对美国国家战略和全球政策的负面影响不应被高估。

　　[1]Global Terrorism Database，http：//www.start.umd.edu/gtd/.

　　[2]Julia Jones and EveBower，“American Deathsin Terrorismvs.Gun Violence in One Graph，”CNN，December 30，2015，http：//edition.cnn.com/2015/10/02/us/oregon-shooting-terrorism-gun-violence/.

　　[3]Margot Sanger-Katz，“Is Terrorism Getting Worse？In the West，Yes.In the World，No.”The New York Times，August 16.

　　[4]2013年死亡人数的大幅度上升是由该年4月17日的德克萨斯州的化肥厂爆炸所导致的。美国政府于2016年5月11日发布的调查结果认为，该案是有人蓄意纵火所致，全球恐怖主义数据库因此将其归为恐怖活动。

　　[5]Pew Research Center，A New Estimate of the U.S.Muslim Population，http：//www.pewresearch.org/fact-tank/2016/01/06/a-new-estimate-of-the-u-s-muslim-population/.

　　[6]Pew Research Center，5 Facts about the Muslim Population in Europe，http：//www.pewresearch.org/fact-tank/2016/07/19/5-facts-about-the-muslim-population-in-europe/.

　　[7]http：//www.johnstonsarchive.net/terrorism/wrjp255a.html.

　　[8]周琪、付随鑫：《近年军费削减对美国事力量的影响》，载《美国研究》2015年第6期，第23、31页。

　　[9]Stephen Daggett，“Costs of Major U.S.Wars，”Congressional Research Service，p.2，https：//www.fas.org/sgp/crs/natsec/RS22926.pdf.

　　[10]Adam Z.Rose and Brock S.Blomberg，“Total Economic Consequences of Terrorist Attacks：Insights from 9/11，”PeaceEconomics，PeaceScienceandPublicPolicy，Vol.16.No.1，2010.

　　[11]周琪、付随鑫：《中美国家安全观的分析与比较》，载《当代世界与社会主义》，2014年第6期，第19-21页。

　　[12]Barack Obama，“Renewing American Leadership”，Foreign Affairs，July/August 2007 Issue，https：//www.foreignaffairs.com/articles/2007-07-01/renewing-american-leadership.

　　[13]Jeffrey Goldberg，“The Obama Doctrine，”The Atlantic，April 2016 Issue，http：//www.theatlantic.com/magazine/archive/2016/04/the-obama-doctrine/471525/.

　　[14]National Security Strategy 2002，Sept 17，2002，p.27，http：//nssarchive.us/NSSR/2002.pdf.

　　[15]同[13]。

　　作者：付随鑫