新常态下中国治理模式的转型

　　新常态下中国经济运行层面的全面调整，对国家治理模式的转型提出了迫切要求。

　　“治理现代化”是新常态下中国治理模式转型的总方向

　　当前，中国经济运行进入了新常态，最为突出的特征就是经济增速的下滑。伴随着增速的下降，消费、投资、出口、生产要素、产业组织、生态环境、市场竞争、经济风险、资源配置、宏观调控等各个方面都发生了深刻变化。新常态下中国经济运行层面的全面调整，也不可避免地会对整个国家治理模式转型提出迫切要求。

　　主要特征

　　中国现有的治理模式是改革开放之后从计划经济体制向市场经济体制、从传统社会治理模式向现代社会治理模式过渡而逐步形成的，带有转轨时期的鲜明特征，其主要表现在以下方面。

　　1.“以经济建设为中心”是现有治理模式的核心内容。改革开放以来，中国开始转向了“以经济建设为中心”，如何加快发展、提高社会生产力水平，以满足人民日益增长的物质文化需求，成为了治理的主要任务。从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，意味着整个国家治理目标和发展方向的根本改变，由此激发出了极大的发展热情，产生了巨大的效果，对整个治理模式有着决定性影响。

　　在“以经济建设为中心”的带动下，各级政府把投资作为拉动本地经济增长的重要手段，无论是产业带动、招商引资、园区建设、城市扩张，都需要各种各样的大量投资，“大项目、大投资、大产业”便成为了众多地方政府带动经济增长的根本举措。在现有治理模式下，政府已经将“投资驱动”作为其主导经济发展的最为重要的方式和手段。

　　2.政府及官员在经济社会发展中起着主导作用。与东亚经济体在追赶时期的治理模式类似，中国在过去三十多年中所采用的治理方式和手段也具有明显的“政府主导”的特色。“政府主导”是指政府在整个经济社会发展中起着决定性作用，从目标制定、资源配置、组织动员、政策执行、效果监督等，政府无一不在其中扮演着最为重要的角色，决定着经济社会发展的成败。虽然改革使得市场在资源配置过程中发挥越来越重要的作用，但政府在市场化改革中的影响仍然是举足轻重的。

　　与此同时，政府并不是抽象的，而是由具体的官员所组成。“政府主导”的实现是由一个个政府官员来完成的。因此，“政府主导”如果要取得好的结果，必不可少的前提是政府官员要有能力、有道德，即政府的官员体系要具备“贤能治理”的特征。

　　3.在中央统一领导下形成地方竞争的区域发展模式。中国是一个大国，幅员辽阔、人口众多，各地差异巨大，要在一个广土众民的国家实施有效治理，必须处理好中央和地方的关系，发挥中央和地方两个积极性。

　　在中央地方关系上，中国秉持的是中央统一领导原则，中央拥有进行治理决策的权力，牢牢维护着大一统的治理格局。中央在国家的大政方针、外交军事、宏观经济、社会稳定等各个重要方面都有绝对权威，地方对于中央的决策部署需要遵照执行，做到时刻与中央保持一致。

　　在中央统一领导的前提下，各地有相对独立的地方利益，具有一定程度的发展自主权。改革开放以来，中央注重地方官员发展经济的政绩，由此，各地争当经济增长的发动机，开启了竞相发展、激烈竞争的地方竞争模式。

　　“中央统一领导”和“地方竞争”是既矛盾冲突、又互相支撑的。中央统一领导提供了明确的发展方向和稳定的发展环境，保证全国大政方针的统一；地方竞争为经济社会发展提供了足够的活力，敢闯敢试的各地实践也常常成为改革的试验田和突破口。

　　上述几点刻画了中国经济治理模式的本质特性，其中“以经济建设为中心”指明了治理的主要目标，“政府主导”是治理所采取的方式，“官员体系”则是治理的组织保障，“中央统一领导”和“地方竞争”是治理的实施机制，“投资驱动”成为了治理的具体手段。这些主要特征构成了一个描述中国现有经济治理模式的简略但却完整的模型，即各级政府在“以经济建设为中心”的指引下，通过“中央统一领导”和“地方竞争”的制度安排，采取“政府主导”和“贤能治理”的方式，利用“投资驱动”等具体手段在经济领域开展治理。

　　困难

　　中国经济运行进入新常态，意味着现有治理模式所面临的外部环境发生了根本性变化。在新常态下，中国现有治理模式正面临着下述主要困难。

　　1.“以经济建设为中心”无法涵盖经济社会发展的根本目标，难以满足民众当前的根本需求。在改革开放之初，生产力水平落后，人民生活困苦，如何吃饱穿暖、过上衣食不愁的小康生活，成为百姓的最大愿望。因此，“以经济建设为中心”的提出，可以说是顺应了人民的心愿、时代的潮流。而目前中国已经从一个低收入国家跃升为上中等收入国家，正在逐步迈入高收入国家。正如世行报告所指出的：“一国从中等收入向高收入迈进的发展机制与实现起飞的发展目标、发展机制和发展策略都有着根本的区别”。如今，虽然大多数百姓已经过上了不愁吃穿的日子，但人们对安全的食物、良好的环境、优质的教育、可靠的医疗、宽敞的住房、便捷的交通等，有着更为迫切的需求。尽管经济发展仍然是满足这些需求的基础，但“以经济建设为中心”的治理目标已经无法有效涵盖整个社会的根本诉求。

　　2.“投资驱动”等拉动经济手段的使用空间日渐逼仄，难以适应发展方式转变的迫切要求。当前中国经济结构中的第三产业比重已经超过第二产业，整体经济已经度过了快速的重化工业化阶段，正逐步迈向以服务业为主的格局。在这种环境下，传统依靠“大项目、大投资、大产业”来带动经济发展的手段正日益失去其大规模使用的空间，招商引资、园区建设、土地买卖、城市扩张等曾经行之有效的方式，也越来越难以发挥出原来的效果。

　　随着中国人口结构、经济结构和发展阶段的变化，加上当前紧迫需要解决产能过剩、政府债务、投资率高企等问题的巨大压力，可以说各级政府已经难以再像过去一样依靠“投资驱动”的方式来有效带动本地经济增长，尽管投资依然会在各地经济发展中占据重要地位，但那种主要依赖“投资驱动”并由此形成的体制机制和举措，在新常态下将遭遇越来越大的困难。

　　3.“政府主导”难以符合完善市场经济体制的方向，无法有效引领创新和转型升级。在经济发展水平较低、产业和技术较为落后的环境下，中国经济整体处于追赶阶段，因此模仿、引进和消化吸收成为了推动经济快速发展的有效方式和手段。与此同时，改革开放之初市场经济尚未建立、各类企业和社会组织发展不足，政府在人才、信息、资源等方面拥有明显优势，在有国外案例可以模仿、学习和借鉴的条件下，“政府主导”成为了实现经济社会跨越式发展的一种合理选择，这也是许多东亚经济体在追赶时期的成功经验。

　　而目前中国的产业和技术水平与发达国家的差距逐渐缩小，越来越需要依靠创新来实现产业升级和技术进步。从本质上看，创新是对未来不确定性的探索，它需要社会各个主体的多元化努力。尽管政府在创新中也需要发挥不可或缺的参与和引导作用，但“政府主导”的创新，难以有效应对创新的不确定性，可能更多导致创新的僵化和失败，在这方面东亚经济体也有不少沉痛教训。

　　4.“中央统一领导”下各级政府的责、权、利划分不清，调节中央与地方关系的规范化和法治化程度过低。以“分税制”为基石的制度安排尽管划清了中央和地方在收入侧的权利，但在事权和支出责任上的划分却因为过于复杂，改革迟迟难以推进，形成了不同层级政府之间“财权层层上收、事权级级下放”的局面，由此带来了一系列问题。这包括基本公共服务的碎片化和不同地区差距的扩大，各类资源要素难以充分自由流动，土地财政日渐兴起和房地产泡沫愈演愈烈，以及资源利用粗放和环境保护不力等。

　　与此同时，中央与地方关系的调节过于依赖行政方式，“跑部进京”、“跑部钱进”的现象仍然普遍，各种事项的处理常常因人而异、因时而异、因地而异，随意性大，规范化和法治化程度严重不足。

　　5.“地方竞争”导致地方保护和恶性竞争，有碍于形成全国统一市场和区域间的分工和协作。如果说，在改革开放之初，那种强调每个地区要充分发挥积极性，依靠自身的能力和实力来实现“单打独斗”式发展的策略还有相当合理性的话，那么，在新常态下，全国生产力水平的提高更为依赖于要素资源在更大范围内的有效配置、更为依赖于统一市场下不同地区专业化分工水平的不断提高。而旧有治理模式下地方竞争以及相应的制度安排都极大程度妨碍着全国统一市场的形成，以及区域之间的有效分工和合作，地方竞争对全国的经济发展正在显示出越来越多的不利影响。

　　综上所述，虽然已有的治理模式在推动改革开放三十多年来中国经济社会迅猛发展方面做出了相应贡献，自有其成功和可取之处。然而随着中国经济运行进入新常态，外部环境已然发生了根本性改变，再加上原有模式运行日久渐生积弊，中国的治理模式需要必要的调整。

　　中国治理模式转型

　　中国的治理模式是在计划经济体制向市场经济体制、传统社会治理向现代社会治理的过渡期中所形成的，中共十八届三中全会颁布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“治理现代化”应该是新常态下中国治理模式转型的根本方向。

　　由传统社会治理模式向着现代社会治理模式演进的“治理现代化”，既符合人类社会发展的趋势，也符合新常态下中国治理转型的实际，是目前全面深化改革的总目标。

　　根据治理现代化的理论，中国现有的治理模式还带有明显的传统社会治理的特征，总体上，中国仍处在由传统社会治理向着现代社会治理的转型过程之中。

　　第一，以官本位为特征的分层规则弥漫在整个社会之中。这意味着政治领域的规则不恰当地僭越到其他领域之内。官本位，即人们以追求政治领域的行政权力（即“做官”）为指向，在官本位的层级式分化下，行政级别的划分原则贯彻到不同的社会领域，其他领域的发展或多或少均要受到行政权力的直接影响甚至支配。

　　第二，政府主导的治理模式具有明显的功能泛化治理的特征。当前治理模式下，政府官员承担了传统社会士大夫的角色，也身兼政治、经济、教育、文化等领域的多重角色。典型的例子就是国有企业的领导人，既身背行政级别，又从事企业经营，既是政治家，又是企业家，由此导致严重的身份混淆和利益冲突。

　　第三，社会各个领域之间的界限不够清晰，各个领域的相对独立性需要增强，专业化水平亟待提高。我们说经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，事实上也意味着在政治和经济领域之间还缺乏明确的界限和规则。在规则和界限不清的条件下，政府主导模式很容易造成政府对各种资源的不当配置，也很难有效防止权钱交易带来的腐败。政治与其他社会领域的界限模糊也导致各种政企不分、政事不分、政社不分和政资不分的状况。

　　第四，社会各个主体所拥有的责权不清。一个社会的现代化伴随的是个体分化的过程，即逐渐形成利益相对独立、权责日益清晰的各个主体。在中国现有治理模式下，不同层级政府之间、政府与企业之间、政府与社会组织之间、政府与个人之间，仍然普遍存在权责模糊的现象。目前中国中央与地方关系之所以迟迟难以理顺，从根本上说是因为中央和地方之间的权利和责任无法划分清晰。

　　第五，社会各领域和各主体之间的协调机制不规范，治理规则的法治化程度低。在中国现有治理模式下，各主体权责不清和彼此之间的协调机制不规范恰似一个硬币的两面。正是由于没有形成界限分明的各领域和权责明确的各主体，它们之间的协调机制也就常常难以得到有效规范；反过来，由于缺乏规范化的协调机制，也难以促成各领域的界限清晰和各主体的权责分明。

　　总体来看，前面所总结的中国现有治理模式的主要特征，例如“政府主导”、“中央统一领导”和“地方竞争”等，无不带有传统社会治理模式的深深烙印。在新常态下中国治理模式要向着“治理现代化”的方向转型，就需要遵循现代社会治理的一般规律，形成界限分明的各社会领域和权责明确的各社会主体，推进政企分开、政事分开、政社分开和政资分开。大幅提高协调和治理规则的法治化程度，则是其中的关键内容。

　　主要举措

　　1.从“政府主导”转向“政府引导”。推动中国治理模式转型的核心是给予政府以合理的定位，从过去的“政府主导”逐步转向“政府引导”，加快相应政府职能的转变，以使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。具体而言，在资源配置方面，要大幅减少政府对社会物质资源的直接管理和配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格，通过市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府职能的重点要逐步转向对非物质资源的管理和配置。

　　要着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，如规范的制定、制度的安排、秩序的保障等。政府不再直接、微观地管理社会经济领域的活动和关系，而逐步转向实施间接和宏观的管理。在政府与其他主体关系方面，要大力推进政企分开、政事分开、政社分开和政资分开，从功能泛化式治理向功能分化式治理转变，要对政府权力行使的边界有明确限制和制约，防止政府利用权力任意干涉其他社会领域的自主发展。在政府发挥作用的形式上，应从过去的主导和支配更多转向引导、参与和环境创造，由“从上到下的单向决策”更多转向“多元交流的互动决策”，不断提高政府决策的透明、稳定和可预期程度，以及可问责和法治化程度。

　　2.切实加强民主参与，完善对官员的激励机制。“贤能治理”是中国的优良政治传统，也应是未来治理模式的重要组成部分。然而，需要指出的是，“贤能治理”更为强调的是领导者的自我修养、以身作则，它是一种高标准要求，主要依靠领导者自身的不断努力；与此同时，还应该有一种底线要求，使得政府官员能够奉公守法、勤政廉政，因此必须加强“财产申报公开”等相关体制机制建设，营造“不能腐和不敢腐”的环境。更为重要的是，除了加强从上而下的监督考核以外，还需要充分发挥从下而上的制约作用，即充分发挥民主参与、民众监督的作用。中国治理模式中的“贤能治理”应向着“贤能治理+民主参与”的方向转型，才能真正造就德才兼备的官员队伍。

　　作为对官员治理的补充，民主参与既可以体现在百姓对领导干部的选举上，也可以当作评价干部的手段。投票选举是对未来可能发生情况的一种预判，而投票评价则是对已发生情况的一种判断。在目前的现实条件下，“让老百姓来评”比“让老百姓来选”，更能够落实“人民当家做主”的宪法原则和发挥地方民主的作用。可以尝试由当地居民在县级行政区主要领导任职届满时开展“群众满意度”评价，作为组织部门任用选拔干部的主要依据。

　　3.推进中央地方关系调整，形成“权责明确、法治调节”的中央地方治理模式。要推进现代治理模式下中央和地方关系的转型，必须在原有“中央统一领导+地方竞争”框架下加入“权责明确+法治调节”的要素，要明确划分中央与地方的财政事权和相应的支出责任，适度加强中央事权和相关的执行力，并提高事权划分和调整的法治化规范化程度。

　　首先，要将中央委托地方行使的事权予以规范化和法治化，并以此作为突破口。目前完全属于中央的事权和完全属于地方的事权都是少数，而且是比较容易厘清的。绝大多数财政事权，都会是中央和地方的共担事权，其中中央委托地方执行的事权又占绝对大的比重，这些事权的划分将会是改革的难点。现实情况是，大量事权的划分主要依据各个职能部门的红头文件，充满了随意性和不确定性。因此，可将中央部门委托地方政府执行的“机构委任事务”法治化作为突破口。

　　其次，要加强立法和司法，建立健全中央和地方调节机制。要加强立法和司法的独立性，树立司法的权威性，可由最高法院设立巡回法院和上诉法院来审理跨省及省内涉及中央法规执行的案件。从长远来看，可以设立行政系统内的“中央与地方关系仲裁委员会”，来处理一般性的中央与地方、地方与地方之间的行政纠纷。

　　（作者为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员）

　　宣晓伟

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