在博弈中寻求合作——如何看待当前的中美关系

2016 年美国大选特朗普胜选后，国内学界普遍认为这个结果给中美关系带来了很大的不确定性。本来，美国经过大选实行政权更替，在新政府执政的初期中美两国有磨合期，也是正常的事情。但过去八个月中国与特朗普政府的关系似乎不是一般意义上的磨合期，因为当前美国政治就处在非理性时期，特朗普就是与众不同的总统，中美关系有点不同寻常也不是什么太意外的事情。究竟如何看待当前的中美关系，它在最近的将来走向如何？笔者在这里谈一点粗浅看法。

判断中美关系的基本出发点

当前我们判断中美关系有两个基本出发点 ：一个是中美关系的基本状况，两国间的高度相互依存 ；另一个是美国战略界对中国的看法，认为中国是在今后数十年中对美国全球地位的主要挑战，因此要对中国进行牵制、平衡。不论是民主党还是共和党当政，这个基本的事实和基本的看法都是存在的。

第一，两国利益的高度相关性。中美两国你中有我，我中有你，这不是一句宣传，而是有实实在在的依据。最直观、最说明问题的仍然是经济利益。近 39 年来的实践证明，尽管中美政治关系时有起伏，但双边的经贸关系却持续稳定地发展，确实起到了中美关系“压舱石”“减震器”的作用，而且为两国关系的发展提供了源源不断的动力。现在中美的双边贸易额超过了 5000 亿美元，中美长期互为第二大贸易伙伴。双边投资截至 2015年累计中国对美近 500 亿美元，美国对华近 800 亿美元。2008 年世界金融危机爆发以来，中美两国在金融上的相互依赖更加突出。中国外汇储备最多时近 4 万亿美元，至今仍有 3 万多亿美元，其中 70% 是美元。中国持有大量美国国债券，这对美国金融稳定至关重要。美国担心中国抛售，其政要一再希望中国继续购买债券。截至2017 年 6 月中国所持美国国债、票据和国库券的总量达 1.15 万亿美元，仍然是美国最大的海外债主。中美两国未来经济的变化既会促进两国的合作，也会导致两国的竞争。但经贸关系作为两国关系压舱石的基本状况没有改变。中美两国在政治、安全、环境等许多问题上的利益都密切相关。

第二，美国认定中国是对美国全球地位的主要挑战者。大概 2010 年、2011 年前后，美国战略界（包括两党的战略界人士）大致达成共识 ：现在和今后相当长时期内，中国是对美国全球主导地位的主要挑战者，是美国的主要战略对手。前副国务卿斯坦博格 (James Steinberg) 及著名学者奥汉隆 (Michael E. O’Hanlon) 写道：近来，由于中国经济的引人注目的增长以及中国军费和作战能力的急剧提升，中国成了有关美国战略主导地位辩论的焦点。美国政界领导人和学者认为，从苏联解体以来现在第一次有可能具体地来设想对美国主导地位的挑战。中国的崛起对美国的主导地位以及美国的安全形成了直接的挑战，因而美国必须牵制中国的能力。 [1] 奥巴马政府提出亚太“再平衡”战略有复杂的背景，但一个重要目的是牵制中国。“再平衡”战略的主要设计者助理国务卿坎贝尔说 ：“美国历史上保卫其利益的办法，防止在亚洲出现一个霸权国家，仍然是美国战略的核心组成部分。” [2] 奥巴马政府增兵亚太，强化在亚太的同盟体系，与发展中大国尤其是印度加强伙伴关系，重视亚太的多边机制等等，做了很多布局。

奥巴马政府卸任了，“再平衡”或“转向”这样的说法也终结了，但这绝不意味着特朗普政府不再把中国看作主要挑战了。特朗普就任后，忙于国内事务，政府本身的许多重要岗位仍然空缺，还要削减国务院预算的30%，负责东亚事务的助理国务卿还是个代理，因此还顾不上系统阐述其亚太政策，包括对华政策。

从以上两国基本情况出发，似乎可以得出三点结论。

一是中美关系稳定发展的长周期已经过去了。这里所说的长周期是指布什政府时期。从 2001 年 7 月解决了“撞机”事件以后，到布什任期结束，有七年半的稳定，如果再加上2009年，那就是八年半的稳定发展。之所以有这样的长周期，主要原因是中美都照顾了对方的核心利益和重大关切，中国在反恐、防扩散、应对金融危机方面支持、帮助美国，美国在“台湾问题”、中国“入世”、北京 2008 年夏季奥运会问题上照顾了中国的关切。2010 年起情况已经改变，现在更没有这样的条件。现在对中美两国来说都没有压倒一切的关切，一个一个的具体问题引领、冲击着两国关系，使两国关系呈现不断起伏的状况，这是中美关系的新常态，我们要习惯于这种状态。

二是中美关系是一个大关系，是两个世界最大的经济体之间的关系。大国关系体量大，抗拒风浪的能力也强。经过近 40 年的发展，中美关系是有韧性的。现在特朗普政府没有对中国采取敌视态度，还是希望加强两国之间的接触和交流。最近美军参谋长联席会议主席邓福德访华，与中方签署《美中两军联合参谋部对话机制框架文件》、特朗普准备年内访华都表明了这一点。有一些颠簸也不怕，这艘大船经受得住。以后我们要习惯于在博弈中寻求合作，在颠簸中推进两国关系。

三是积极主动地塑造中美关系。中美两国总的说来是彼强我弱。但在两国关系中中国从来都不是被动的一方，而且随着国力的增长，中国可以向国际社会提供的公共产品越来越多，塑造中美关系的能力也越来越强。中国提出构建新型大国关系来应对美方的“再平衡”战略就是一个成功的例子。虽然特朗普特立独行，但在实践中，在地区和全球问题上美国仍然离不开中国的合作。所以在两国关系中我们仍然有运作、回旋的余地，仍然可以争取主动。

需要高度关注的四个问题

在特朗普任内，以下四个领域是我们特别要注意的，博弈可能主要在这几个领域展开。

一是台湾问题。台湾问题长期以来是中美关系中最重要最敏感的问题。马英九执政时期海峡两岸关系实行了和平发展，美国的保守势力对此十分不满，总想着如何再把它逆转过来。2016 年大选中共和党的竞选纲领就是一个证据。这个纲领闭口不提“一个中国”政策，不提三个联合公报，相反，不但讲了《与台湾关系法》，而且提到了里根政府 1982 年 7 月关于售台武器对“台湾”的“六项保证”。这在以前的共和党竞选纲领中是没有过的。并称台湾问题必须以台湾人民可以接受的方式和平解决，如果中国政府违反这一原则，美国就要去“保卫台湾”。 [3] 纲领的说法可以看作是对海峡两岸关系和平发展的一个反扑。

在美国政界和学界存在着相当大的亲台势力。2009 年 11 月和 2011 年1 月两个《中美联合声明》中都表示欢迎海峡两岸和平发展，引起保守势力的强烈不满。传统基金会、2049项目、美国企业研究所等智库的一些学者连篇累牍发表报告和文章，要求奥巴马政府“将美台关系解冻”，“满足台湾的自卫需求”，强烈要求向台湾地区出售 F-16CD 战斗机，不一而足。 [4]国会中的保守势力也在持续推动提升美台关系。众议院在 2017 年8 月 14 日通过的《2018 财年国防授权法案》中包括了涉台条款，“要求国防部长评估美台军舰相互停靠对方港口的可行性”，以及“将对台军售程序正常化”。8 月 23—25 日，共和党夏季会议又通过了“友台决议案”，妄称“《与台湾关系法》和‘六项保证’是美台关系的基石”。显然，共和党是刻意要打台湾牌了。如果总统是个明白人，政府工作有效，政府也是可以影响国会的。但特朗普似乎不是这样的明白人。先头他已经接过蔡英文的电话，虽然他后来做了关于一个中国的表态，但他对台湾问题的敏感性是否已有充分认识仍然值得怀疑。在特朗普任内共和党保守势力可能进一步兴风作浪，做出违反一个中国政策、大幅度提升美台关系的事情来。

二是朝核问题。 特朗普当政以来，高调摈弃奥巴马政府的“战略忍耐”，实行“极限施压”，试图动员国际社会对朝鲜施加最大程度的压力，迫使朝鲜放弃核计划。美朝的口水战不断升级。朝鲜则不断发射导弹，还威胁要对关岛进行打击。9 月 5 日，又进行了第六次核试验，而且据说是氢弹。联合国安理会一再通过决议和主席声明，对朝鲜的制裁越来越严厉，但实际效果仍然有限。特朗普政府想一股脑儿地把解决朝核问题的责任推给中国，多次发声说，中国没有在朝核问题上帮忙。

美国政界和智库、民主党和共和党都认为朝核是东亚地区最危险的问题，他们发了许多报告，但谁也提不出解决朝鲜问题的良方。特朗普政府在朝核问题上一直发出混乱的信息。特朗普自己朝令夕改，他的说法与国务卿蒂勒森、防长马蒂斯的表态也不一样。最有名的是 8 月 8 日他刚刚放出狠话，朝鲜“最好不要再威胁美国”，否则将会招致前所未有的“炮火与怒火”。第二天，蒂勒森就出来“灭火”，表示没有任何迹象显示朝鲜半岛核问题发生急剧变化，美国民众可以放心睡觉。以致人们很难判断，到底谁代表政府的政策。这种情况是以往美国政府没有发生过的。

对于中国来说，一个大的变化是，在当年主持六方会谈时，中国与其他各方关系都不错，只与日本关系差一点。因此中国可以在美朝之间劝和促谈，中国的调停是双方都接受的，因而是有成效的。现在情况变了，中国与朝、韩、日关系同时陷入困境，与美国又有深度的疑虑，还有萨德（THAAD）系统的部署在这里添乱。在这种情况下，中国，也不应再以十年前的思维来考虑现在的朝核问题。[5]现在阻止战争的一个重要因素是韩国。因为如果爆发战争，首先遭殃的是韩国。韩国国内在别的问题上分歧很大，在这个问题上是高度一致的。朴槿惠下野时，五位不同政党的候选人一致反对美国对朝鲜发起先发制人打击。现在文在寅也一再向韩国民众保证，特朗普已经向他承诺，如果要对朝鲜进行军事打击，一定首先与韩国商量。

三是南海问题。特朗普上任以后，不再用“转向”“再平衡”的说法，但这并不表明他的亚太安全政策与前任发生了重大变化，更不能指望特朗普政府会在南海放松对中国的压力。特朗普要使美国再次强大，要把美国的舰艇从现有的 270 多艘增加到 350艘，美国在亚太地区的军事力量只会增加不会减少。

中美在《联合国海洋法公约》的解释和适用上存在根本性的分歧。第一，军舰在领海的“无害通过”权问题 ；第二，军舰在专属经济区内的活动权问题；第三，领海基线划定问题；第四，军事测量和海洋科学研究的界定问题。中国政府通过国内立法的形式，明确了自己的权利。美国则称，海洋空间从法律上仅分为两部分 ：国家水域（national water）和国际水域（international water），前者仅包括内水、领海、岛屿与群岛水域，而后者则指领海之外的全部水域，包括毗连区、专属经济区和大陆架 ；《联合国海洋法公约》所规定的公海自由权利、军事活动权利等均适用于国际水域。[6]

中国一再要求“域外国家”不要做挑拨离间、制造紧张的事情，美国则宣称，这里是公海，无所谓“域外国家”。美国的“航行自由计划”是卡特政府 1979 年制定的一项行动计划，旨在维护美国海洋自由原则，防止沿海国家的“过度海洋主张”对美国海洋大国地位的挑战，保证美国军事力量在全球的机动畅通。[7] 自1992年起，美国就持续对中国的海洋主张进行挑战，特别是 2011 年之后，美国针对中国所进行的“航行自由行动”挑战内容显著增加。在海上挑战中国，已经成为美国制衡中国的重要手段，也是美国海军“航行自由行动”的主要任务之一。2016 财年，美军共对全球22 个国家和地区行使了“航行自由权”。 [8] 奥巴马政府时期，美军方就多次派军舰、军机闯入我领海、领空。据美国媒体报道，每次行动军方都要获得白宫的批准。如军方早想派“拉森”号来南海， 但 2015 年 9 月下旬习近平主席要对美进行国事访问，白宫推迟了行动，招致军方强烈不满。

2017 年，在特朗普当政的头三个月，美国没有在南海进行“航行自由行动”。 4 月，防长马蒂斯将一份年度计划送交白宫，该计划规划了2017 年全年美国派舰机在南海挑战中国海洋权益主张的具体安排，已获特朗普批准。此后，美军已在南海地区开展了三次“航行自由”行动 ：5 月24 日美军“杜威”号导弹驱逐舰闯入我南沙美济礁 12 海里之内 ；7 月 2 日美军“斯坦塞姆”号导弹驱逐舰进入西沙中建岛 12 海里范围内 ；7 月 6 日美军两架 B-1B“枪骑兵”战略轰炸机在南海上空执行飞越自由行动。 [9]南海问题是两国关系中的“慢性病”，它将在两国之间长期存在，美国要以此来显示它的存在感，美方还表示最近发生的一些事故不会影响未来的航行和飞跃 ；中方要维护自己的领土主权和海洋权益，从这个意义上说，矛盾具有不可调和性。但双方目标又都是有限的 ：闯入的美舰基本不进行军事操作，[10]中方把你赶走了事，双方都不想为此提升紧张态势，更无意为此打仗。从这个意义上说，双方的矛盾是可控的。在南海问题上还得继续跟美国周旋下去。

四是经贸关系。2017年8月14日，特朗普签署行政命令，授权贸易代表莱特希泽对华发起“301”调查，主要涉及技术转让、知识产权保护、商标、专利、商业机密等。这只靴子终于落下来了，两国关系的气氛也顿时紧张起来。特朗普这样做有他自己的逻辑。首先，他在选举中讲得最多的是丢失就业岗位，矛头又集中指向中国，他对中国发起调查，是对选民“还愿”；其次，他治国理政的宗旨就是“买美国货，雇美国人”，而中国是美国最大的贸易逆差国，占了美国全部逆差的一半以上，如果对中国不做点什么，他跟别的国家，那些贸易逆差只有几百亿美元的国家，如韩国、墨西哥、日本等也就更不好下手了。

现在是不是就开打贸易战了呢？还没有。美国现在是把大棒高高举起，威胁打贸易战。20 世纪 90 年代，中美曾因知识产权问题发生三次激烈的纠纷，每次都到了贸易战的边缘。此次发起调查，特朗普的目的是以此对中国施加压力，迫使中国做出让步。

特朗普的决定并非完全出乎中方意料。实际上中方一直希望与美国有话好好说，何必撕破脸，一旦双方开打贸易战，只能是两败俱伤。特朗普看重“结果导向”，海湖庄园会晤后，中美就发起了百日计划，双方经过30 轮磋商，达成早期收获 10 条共识，包括中方从美国进口牛肉、进口液化天然气等。6 月中旬，中方高端智库赴艾奥华州和纽约，与美方进行对话，试图推动两国的经贸关系。7月19日，中美举行了全面经济对话。美方对此次对话抱着不切实际的期望，结果没有达到目的。特朗普遂做出这个决定。后续发展值得关注。现在的情况与 20世纪 90 年代又不同了。中美都是世贸组织成员，一旦美国出手，中国可以提交世贸组织仲裁。

2017 年中美关系中还有别的大事，包括社会与人文对话、执法与网络安全对话，以及特朗普对中国的国事访问。中美关系还在继续发展，两国的合作还在博弈中进行，中美关系还会在颠簸中前进的。