“特朗普冲击”下日澳关系的新发展及其限度

　　日本和澳大利亚是亚太地区具有一定影响力的国家。日澳两国同为美国盟友，是美国维持亚太地区安全体系的“双锚”。与此同时，由于在安全上严重依赖美国，日澳往往会因美国国家战略的变化而调整其外交和安全政策。商人出身的特朗普自竞选之日起就彰显出明显的反传统和反建制风格，上台之后更是不遗余力地贯彻和落实“美国优先”（America First）原则。特朗普政府在战略和外交上呈现收缩倾向，在国际义务上要求给美国“减负”，在国防事务中要求盟友承担更多责任，在经贸议题上采取单边主义和保护主义，以上主张和做法都给日本和澳大利亚造成了不小的“冲击”。日本主流媒体和学界将这一现象称为“特朗普冲击”。不可否认，“特朗普冲击”是日澳两国近年深化战略合作的重要外在推动力。然而，日澳两国的合作也具有强烈的内在驱动力，毕竟两国在安全、外交、经贸和地区秩序的认识上有着广泛的共识和相似的利益关切。因此，客观剖析“特朗普冲击”下的日澳关系新发展，对于全面了解两国外交和安全政策的新动向，进而研判亚太局势的走向具有重要意义。

　　全方位稳步推进的日澳关系

　　过去15年来，澳大利亚安全政策的一个“亮点”是与日本发展紧密的战略伙伴关系，两国都宣称彼此是除美国以外最重要的安全合作伙伴。[1]自从日澳在2014年7月正式宣布建立“特殊战略伙伴关系”以来，双方在各个领域的合作都保持着稳步推进的态势，甚至有官员认为日澳已发展成为“准同盟”关系。[2] 2017年11月底发布的《澳大利亚外交政策白皮书》对近年来日本国防和战略政策改革表示欢迎，明确支持日本提升其军事实力及在地区安全中扮演更积极的角色。白皮书还指出，澳大利亚会进一步在海洋安全和军事研发等领域提升澳日防务合作水平。[3] 相应地，2018年5月发布的《日本外交蓝皮书》同样高度评价日澳关系的全方位发展。该蓝皮书特别将强化美日同盟重点表述为“强化美日同盟以及推进盟友/友好国家的网络化”。[4] 值得注意的是，特朗普上台之后，日澳在安全、外交、经贸和地区秩序等方面的合作步伐明显加快。

　　一是保持频繁且多领域的高层交往，巩固战略互信。2016年11月16日，美国总统大选结果出炉后数日，日本首相安倍晋三便与时任澳大利亚总理特恩布尔通话。双方就美国在亚太地区的角色交换意见，决定加强双边以及各自同美国的关系。[5]2017年1月，安倍访问澳大利亚，日澳双方就《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、安全防务、地区秩序、朝核危机等议题进行深化合作达成广泛共识。[6]在接受《澳大利亚财经评论》专访时，安倍表示“日澳两国关系处于历史上最为紧密的时期”。[7]2018年1月，时任澳大利亚总理特恩布尔选择将日本作为当年外访首站。访日期间，日方给予特恩布尔极高的礼遇，邀请其出席由安倍主持、日本外务大臣河野太郎和防卫大臣小野寺五典参加的国家安全保障会议。该会议是日本外交和安保政策的决策场所，其议事细节被视为国家绝密。特恩布尔是继其前任总理阿博特和英国首相特蕾莎·梅后，第三个受邀列席该会议的外国首脑。这一特殊礼遇显示出两国关系的亲密程度，以及日本试图进一步强化双边关系的用心。2018年11月，安倍再次到访澳大利亚，和澳大利亚总理莫里森一同来到达尔文市，拜谒二战战殁者纪念碑，以此彰显日澳已就历史问题达成和解。与此同时，日澳之间其他高层对话机制也在持续进行。例如，2017年4月和2018年10月，第七轮、第八轮外长和防长级磋商会议（以下简称“2+2”会议）如期举行。2017年12月，日澳第三次网络政策对话会举行。2018年7月，日澳首轮经济部长对话会举行。此外，日澳两国还在持续推动美日澳和日澳印三边高层对话。

　　二是务实推进双边国防合作，积极拓展多边防务协作。2017年1月，安倍访澳期间，两国签署了《物资劳务相互提供协定》的“升级”版。该协定于当年9月生效，允许日本自卫队和澳军相互提供弹药等军需品。澳大利亚是除美国之外，第一个与日本签署该协定的国家，该协定的升级意味着日澳防务合作的提升。值得注意的是，日澳两国当前还在加紧就《互惠准入协定》进行谈判，这一协定将为两国部队在对方国家的访问、驻留、演习、武器装备进出境及军人犯罪司法管辖等事项明确法律适用问题。该协定一旦签署，将为日澳日后建立全面军事合作关系奠定更加坚实的基础。[8]2018年10月，日澳在“2+2”会议中达成共识，提出日本航空自卫队与澳大利亚皇家空军将于2019年进行首次联合军演。在双边合作之外，日澳两国还积极在多边框架下加深防务合作。例如，日本近年来已成为美澳间代号为“对抗北方”的年度军事演习的常客，参演兵力和装备水平逐年提升。2018年5月，日澳首次參加美国与菲律宾第34届代号为“肩并肩”的年度军事演习。2018年7月，日澳参加美国组织的环太平洋军演，三国部队首度演练实弹击沉敌舰科目。2018年11月，美日澳三国展开海上扫雷联合训练，澳大利亚皇家海军首次参与这一美日间海上定期联合训练。值得注意的是，还有报道指出，由美国、英国、澳大利亚、新西兰及加拿大所组成的情报共享网络“五眼联盟”正与日本等国加强针对中国的情报合作。[9]

　　三是深化双边经贸关系，共同捍卫战略性自由贸易协定。日澳都是多边自由贸易体制的坚定支持者。意识到特朗普政府的“美国优先”原则将会给全球贸易体制带来冲击，两国遂加紧在双边和多边层面开展经贸合作。2017年1月，安倍访澳期间，两国代表签署了氢能源供应链、澳大利亚Ichthys液化天然气项目和农业合作等重大合作倡议备忘录。2018年1月，特恩布尔访日期间，两国决定继续深入推进上述合作项目并创设日本经济产业大臣和澳大利亚贸易、旅游和投资部部长间的经济对话机制。两国合作的成果在多边层面体现得更为突出。日澳同为TPP的签署国。在特朗普政府宣布美国退出该协定之后，围绕该协定的谈判一度面临被终止的窘境。然而，日澳两国始终就该协定的存续保持着密切沟通，并一致决定在美国退出的情况下继续推动该协定的达成与尽早生效。在两国共同领导下，除美国外的原TPP成员国于2018年3月签署《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），并于2018年12月31日起生效。两国目前还在继续主导推进该协定关于接纳新成员的相关谈判，希望扩大该协定成员国的数量，增强两国在塑造新一代贸易规则方面的影响力。此外，日澳两国近来还就世界贸易组织（WTO）改革议题保持着密切磋商，在2018年经济部长对话会、“2+2”会议和首脑会晤期间，两国都声明将就改善WTO功能加强合作，并在产业补贴、贸易争端解决机制等热点议题上增强政策协调。

　　四是合力推进“印太”概念，强化重点区域的政策协调。日澳同为“印太”概念的积极推动者，在推动特朗普政府采纳“自由与开放的印太”地区战略中扮演着重要角色。两国在这一概念下拓展多边及区域合作的态势非常明显。在区域安全合作方面，目前日澳主要围绕“四国安全对话”做文章。在2017年11月的东盟峰会上，美日澳印重启“四国安全对话”。2018年6月和11月，第二、三轮“四国安全对话”相继举行。“四国安全对话”在时隔十年之后重启，意味深长。尽管从目前来看，“四国安全对话”朝着军事同盟化方向发展的可能性并不大，但其针对中国的企图非常明显。换言之，日澳试图通过重塑这个机制，以美国作为安全保障的核心，拉拢印度平衡中国在该地区日益增强的影响力。在区域基础设施合作方面，日澳正联合美国共同推进“高质量基础设施建设倡议”。该倡议被视为“一带一路”倡议的替代方案，矛头直指中国。2018年7月，时任澳大利亚外交部长毕晓普宣布，美日澳将为印太地区基础设施投资建立“三边伙伴关系”。[10]2018年11月12日，日本国际协力银行、美国海外私人投资公司、澳大利亚外交部和出口信贷保险公司联合签署合作备忘录，决定加强在印太地区开展第三国基础设施、能源和自然资源领域的合作。2018年11月18日，澳大利亚、日本、美国、新西兰与巴布亚新几内亚政府达成协议，计划在该国建立电网，以期至2030年能让该国70%的人口获得稳定的电力供应。

　　日澳关系深化的动因

　　2016年11月，奉行“美国优先”原则的共和党候选人特朗普当选美国总统，预示着美国的安全和外交政策将会出现明显转变。出于对美国维持亚太地区安全秩序决心和意志的担心，日澳两国主动调整外交政策，加强双边战略合作，以应对亚太地区日益增加的不确定性。

　　其一，“特朗普冲击”放大了日澳两国对美国安全承诺可靠性的怀疑，推动了两国在双边和多边框架下的安全合作。特朗普在处理同传统盟友的关系时，更强调现实利益和交易，较少关注意识形态。竞选期间和上任之初，他频频指责包括日本在内的盟友在安全上“搭美国便车”，认为美国承担的责任和义务过多，因而多次强硬要求盟友负担更多的驻军费用，并增加国防支出。在加征钢铝关税等贸易争端上，特朗普政府最初也并未对盟友网开一面，而且持续对日本等盟国施压以实现贸易上的“对等互惠”。在亚太地区权力转移的背景下，日澳两国战略界近年来已对美国是否有能力和意愿保障盟友的安全有所怀疑。奥巴马政府推行的“亚太再平衡”战略在一定程度上是出于安抚该地区盟友的考量，可视为对其盟友的“再保证”。特朗普政府的一系列言行无疑加剧了日澳两国的担忧。因此，日澳两国在安全领域都加强了“两面下注”：一方面，采取种种措施强化与美国的同盟关系，不厌其烦地要求美国确认其区域安全承诺；另一方面，强化和美国其他盟友及安全伙伴的防务合作，从而确保即使美国在安全领域力有不逮或者意兴阑珊的情况下，各自的国家安全也能有所依托。日澳由于具备良好的防务合作基础，且都是亚太区域内具有一定军事实力的国家，因此安全领域也顺理成章地成为两国强化合作的重点。

　　其二，“特朗普冲击”加剧了两国对现有国际秩序发生动摇的忧虑，促进了两国在维护多边主义、自由贸易和地区秩序等方面的合作。二战结束以来，美国引领西方国家建立所谓的“自由主义国际秩序”。日澳两国都将这一体系视为其国家赖以发展和繁荣的依托。然而，特朗普认为，美国过度负担了提供公共产品和安全保障的责任，对于维护这一体系的热情不高，因而一度表露出战略收缩的倾向，并且接连退出多个国际组织和多边条约。这引起了日澳的高度警惕，担心这一国际体系遭到严重削弱。这一担忧在贸易秩序和区域秩序上体现得尤为突出。特朗普倾向于采用双边方式处理经贸关系，对于多边自贸协定和世界贸易组织似乎非常不屑，上台之初便选择退出TPP。由于日澳为推进这一协定投入了巨大的政治资本，都认为其能够巩固西方世界在贸易规则方面的主导权，因此美国的退出引起了日澳两国的极大反弹。在区域事务上，日澳也非常担心实用主义色彩浓厚的特朗普可能会展开“越顶外交”，即在不征询盟友意见情况下和中国就亚太事务达成战略协调。这些担忧迫使日澳在上述领域加紧合作。

　　然而，尽管“特朗普冲击”是近年来日澳深化全方位合作的重要外在因素，但归根结底，日澳关系的发展有其稳定的内在驱动力。这一驱动力在短期内很难发生显著变化，因此可以预判两国关系在可预见的未来仍会保持良好的发展势头。具体分析如下：

　　一是两国经济具有高度互补性和深厚的合作基礎。两国资源禀赋各异，产业高度互补。自1957年日澳签订商业协定并恢复正式经济交往以来，两国经贸关系迅速发展，奠定了两国在其他领域开展良好合作的基础。2014年两国签署自由贸易协定，进一步巩固了双边经贸关系。2017年，日本是澳大利亚第二大贸易伙伴和第二大出口市场。[11] 日本市场对于澳大利亚而言至关重要。作为严重依赖资源和原料进口的工业国，日本也需要澳大利亚稳定地供应战略资源。深化两国关系对于促进各自经济增长都大有裨益。

　　二是两国都对中国崛起引发的权力转移非常担忧。中国的迅速崛起使得地区权力结构发生了深刻变化。两国在不同程度上都将中国崛起视为战略挑战，彼此都担心崛起后的中国会使用强力解决相关安全矛盾，寻求亚太地区主导权，抑或尝试改写区域乃至全球秩序规则等。两国经济上的对华依赖甚至在一定程度上加深了这些忧虑，这是因为两国担心中国可能利用这种经济相互依赖关系，对两国施加政治影响力。因此，两国都希望通过“抱团取暖”的方式来对中国形成某种制约，减少权力转移可能带来的风险。

　　三是两国都倚重“以规则为基础”的区域和国际秩序。日澳关系的深化还有着浓厚的意识形态因素作为基础。两国都自视为民主国家，自视在坚持“以规则为基础”的区域和国际秩序上立场吻合，并且对中国等政治经济制度有所不同的国家持保留意见。这在两国保守政党执政时期体现得非常明显。尤其是在地区权力结构发生变化的背景下，两国对于某些国际规则的坚持更为突出，更加希望通过强化合作来加强这些规则对于大国的约束力，从而保障自身利益。

　　四是双边关系深化有利于促进两国各自的政治目标。对日本而言，深化和澳大利亚的关系有利于实现其“大国抱负”。长久以来日本都希望在国际舞台上扮演更大的角色，但其军国主义历史也时常引起周边一些国家的担忧。因此，对日本而言，澳大利亚的支持显得难能可贵，往往能够缓和日本在东北亚面临的外交窘境。澳大利亚甚至还投日本保守政治势力所好，对日本推动“新安保法案”和谋求“修宪”等颇具争议的议题展示出支持态度。对澳大利亚而言，与日本构建良好的关系有助于其融入亚洲，甚至在地区事务中拥有更大的话语权。澳大利亚长久以来都面临着在其西方的“历史”情結与靠近亚洲这个“地理”因素之间的艰难调和。[12]不少亚洲国家对于澳大利亚加入一些亚洲区域组织，或对亚洲事务“指手画脚”心怀不满。然而，日本的加持让澳大利亚能够成功地加入诸如东亚峰会等区域组织，使得澳大利亚能够更加名正言顺地就该地区事务发声。

　　日澳关系同盟化的限制性因素

　　尽管日澳关系近年来发展热络，但短期内两国发展为具有共同防御义务的军事同盟的可能性较低。这是因为日澳军事同盟化面临一系列内外限制性因素，这些因素在可预见的未来不会发生明显变化。

　　首先，日澳关系往同盟化方向发展时面临着各自国内政治的束缚。这一束缚在日本方面体现得尤为突出。尽管日本右翼势力力图实现所谓“国家正常化”，但在社会层面和平主义理念仍然深得民心，秉持和平主义理念的政党仍然发挥着重要的制衡作用。并且，尽管以“和平宪法”为代表的相关制度安排可能逐渐被弱化，但也不可能在一夕之间被全然推倒。在这个背景下，日本与除美国之外的第三国达成军事同盟的可能性几乎不存在。其能在多大程度上合乎日本宪法，并为日本民众广泛接受，非常值得怀疑。事实上，澳大利亚在2007年就提出与日本达成类似于澳印（尼）《龙目条约》的正式安全协定，但当时安倍内阁自知这一提案难以合宪，也难以争取到民众支持而最终选择放弃。[13]在澳大利亚方面，虽然澳大利亚自由党和工党在诸如美澳同盟、融入亚洲和维护以“规则为基础”的秩序这些事关国家安全的议题上已经形成共识，[14]但两党对于某个具体的外交和安全议题的重视程度和操作方式时常存在差异甚至矛盾。如何协调与日本和中国的关系，始终是澳大利亚两大政党面临的重要考验。政党的轮替，甚至是执政党党魁的轮替都可能给日澳安全关系的实质深化带来变数。

　　其次，日澳对“中国威胁”存在认知差异。尽管日澳都视中国崛起为战略挑战，并且担忧中国可能对其国家安全和区域秩序造成负面影响，但对于“中国威胁”的严重程度，以及应当如何应对崛起的中国，日澳的认知存在“温度差”。与日本不同，澳大利亚在同中国交往时没有历史包袱，两国间也不存在领土及海洋权益争端。因此，相对于日本而言，澳大利亚对中国的看法相对积极。尽管澳大利亚一些政客和媒体近年来竭力炒作“中国干涉论”和“中国渗透论”，但澳大利亚民众对华的看法仍然相当正面。譬如，澳权威智库罗伊研究所（Lowy Institute）2018年公布的民调显示，82%的受访者认为中国更像是“经济合作伙伴”，而非“军事威胁”。在评估对澳大利亚核心利益的潜在威胁程度时，“中国日益增长的国力”仅仅排在第11位，只有36%的受访者认为其是“重大威胁”。相比之下，42%的受访者认为特朗普担任美国总统是重大威胁。[15]因此，澳大利亚要同日本发展针对中国的军事同盟关系并不具备充分的民意基础。此外，一旦与日本结为军事同盟后，澳大利亚对可能被迫卷入中日间围绕岛屿或海洋权益发生的军事冲突的前景非常担忧，因此并不希望简单地将自身与日本的国家利益完全捆绑在一起，不愿意贸然大幅提升澳日安全关系。

　　再者，日澳在经济上极其倚重中国，都希望在深化双边关系时避免过度刺激中国，维持对华关系的稳定。中国的经济腾飞给日澳带来了丰厚的经济红利。近几年，中国一直是澳大利亚最大贸易伙伴，保持了自2009年以来的领先地位。自2007年开始，中国一直是日本的最大贸易伙伴国。经济上对于中国的倚重让日澳两国在发展双边军事关系时不得不有所顾忌。这种希望避免过度刺激中国的基调在日澳两国安全合作起步之初便已确立。在1997年第三次台海危机之后，当时安全合作尚浅的日澳两国决定加强防务合作。时任澳大利亚总理霍华德出于安抚中国的需要，排除了迅速提升澳日安全合作的选项，推崇以逐步拓展安全对话的方式来加深合作。[16]在此后澳日深化安全合作的过程中，这一基调贯穿始终。一个明显的例证是2007年时任澳大利亚总理陆克文出于稳定中澳关系的深思熟虑，最终选择退出美日澳印首次“四国安全对话”。[17] 另外一个例证是2016年日澳关系发展看似“如火如荼”，但澳大利亚最终却弃购日本苍龙级潜艇。这一决定似乎也很难与中国因素相剥离。

　　值得注意的是，由于日澳两国担心被中美间可能加剧的战略竞争所牵连，都在积极谋求改善对华关系，以获得更大的外交转圜余地。例如，安倍晋三于2018年10月成功访华，成为近7年来首位访华的日本首相，反映出中日关系持续回暖的势头。为消除中方警惕，日本在近期甚至将“印太”战略改称为更加中性的“印太构想”。2018年11月，澳大利亚外长佩恩访华，也表明近一年来“冻结”的中澳关系出现缓和。在这一背景下，日澳日后在继续深化军事合作时无疑会更加谨慎。

　　结 语

　　综上所述，日澳双边关系的深化是两国面对特朗普上台以来的国际形势变化，为维护自身国家利益而采取的一种理性行为。经过多年的良性互动，两国目前已经建立了成熟的合作机制。虽然两国难以在短期内实现同盟化，即在合作的广度和深度上存在一定变数，但可以预测在未来一段时期内，两国仍会继续“抱团”。客观地说，日澳合作有多重目的，制衡中国并不是日澳加强合作的全部出发点。其合作对中国的影响也存在正反两面。在维护多边主义国际秩序、反对贸易单边主义和保护主义、坚持自由贸易方面，日澳加强合作对中国而言是利大于弊，中国应当予以鼓励。但对于两国加强针对第三方的军事合作，以冷战思维和零和思维干预区域事务，并合力在国际社会渲染“中国威胁论”，以及建立充满意识形态色彩的“排他性”俱乐部则要保持高度警惕。目前，中日、中澳关系都迎来了积极的发展势头，三方都应当珍惜这一来之不易的局面，切实维护好中日、中澳关系的政治基础，以实际行动积极拓展三方国家利益交汇点，拓展在维护多边自由贸易体制、第三方市场开发和基建、科技创新等多领域的务实合作，从而促进亚太地区乃至世界的和平稳定和繁荣发展。

　　（第一作者系華南理工大学公共政策研究院外交政策

　　研究中心执行主任，副研究员；

　　第二作者单位：华南理工大学公共政策研究院）

　　（责任编辑：魏丹丹）

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　　[1] Nick Bisley， “Australia Navigates Sino-Japanese Competition”， in Jeffrey Reeves， Jeffrey Hornung， and Kerry Lynn Nankivell eds.， Chinese-Japanese Competition and the East Asian Security Complex， London and New York： Routledge， 2017， pp. 207-215.

　　[2] John Garnaut， “Australia-Japan Military Ties are a ‘Quasi-Alliance， Say Officials”， https：//www.smh.com.au/national/australiajapan-military-ties-are-a-quasialliance-say-officials-20141026-11c4bi.html.

　　[3] Australian Department of Foreign Affairs and Trade， 2017 Australian Foreign Policy White Paper， p. 41.

　　[4]《平成30年版外交青書》，http：//www.mofa.go.jp/mofaj/fp/pp/page23_002506.html。

　　[5] Ministry of Foreign Affairs of Japan， “Japan-Australia Summit Telephone Talk”， https：//www.mofa.go.jp/a_o/ocn/au/page4e_000557.html.

　　[6] Ministry of Foreign Affairs of Japan， “Joint Meeting Outcomes： Visit to Australia by Japanese Prime Minister Abe”， https：//www.mofa.go.jp/files/000218411.pdf.

　　[7]Michael Stutchbury and Angus Grigg，“Shinzo Abes ambitious Indo-Pacific agenda”， https：//www.afr.com/brand/business-summit/shinzo-abes-ambitious-indopacific-agenda-20180119-h0l6g6.

　　[8] Jamie Smyth and Robin Harding， “Australia and Japan Eye Military Co-operation Pact”， https：//www.ft.com/content/ec00b39e-fb0e-11e7-9b32-d7d59aace167.

　　[9] Noah Barkin， “Exclusive： Five Eyes Intelligence Alliance Builds Coalition to Counter China”， https：//www.reuters.com/article/us-china-fiveeyes/exclusive-five-eyes-intelligence-alliance-builds-coalition-to-counter-china-idUSKCN1MM0GH.

　　[10] US Embassy and Consulates in Australia， “The U.S.， Australia and Japan Announce Trilateral Partnership on Infrastructure Investment in the Indo-Pacific”， https：//au.usembassy.gov/the-u-s-australia-and-japan-announce-trilateral-partnership-on-infrastructure-investment-in-the-indopacific/.

　　[11] Department of Foreign Affairs and Trade of Australian Government， “Australia-Japan Bilateral Relationship”， https：//dfat.gov.au/geo/japan/Pages/australia-japan-bilateral-relationship.aspx.

　　[12] Paulo Gorj?o， “Australias Dilemma between Geography and History： How Consolidated is Engagement with Asia”， International Relations of the Asia-Pacific， Vol. 3， No. 2， 2003， pp. 179-196.

　　[13] Greg Sheridan， “Security Treaty Rejected by Tokyo”， https：//www.theaustralian.com.au/news/nation/security-treaty-rejected-by-tokyo/news-story/501f3084e08d35fe1630752abec0f316？nk=664c3e893046fd95d732ffacc9f813e2-1544000015.

　　[14] Andrew Carr， “Is Bipartisanship on National Security Beneficial？ Australias Politics of Defence and Security”， Australian Journal of Politics and History， Vol. 63， No. 2， 2017， pp. 255-259.

　　[15] Lowy Institute， “2018 Lowy Institute Poll”， https：//www.lowyinstitute.org/publications/2018-lowy-institute-poll.

　　[16]《日豪共同記者会見記録-（概要）》，https：//www.kantei.go.jp/jp/hasimotosouri/speech/1997/0502soriaust.html。

　　[17] Takeshi Terada， “Evolution of the Australia-Japan Security Partnership： Toward a Softer Triangle Alliance with the United States？”Asian Visions， No. 35， Oct.2010， p.20.

许少民 陆芃樵

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