全球能源治理：变化趋势、地缘博弈及应对

　　近年来，全球能源治理的主体与治理对象、特点内涵与治理工具、面临的主要外部挑战与治理模式机制都发生了巨大变化。导致全球能源治理发生深刻变化的因素有：国际格局东升西降、能源结构革命以及能源科技高速发展、世界能源产出国和消费国实力此消彼长、能源金融全球化等。这些新变化要求中国等新兴大国应更为积极主动地参与全球能源治理体系变革。展望未来，石油等化石能源被新能源取代是不可逆转的趋势，中国需要未雨绸缪，在新的全球能源治理体系中发挥引领作用。

　　全球能源治理的变化趋势及影响

　　通过建立包括原则、规则、规范、机制等在内的制度性约束，明确和强化规范，实现对国际事务和行为体行动的有效管控是全球治理的核心目标。全球治理水平的高低不仅与国际体系稳定息息相关，同时又涉及各方权力与利益。能源治理作为全球治理的重要方面，对国际关系具有重要影响。随着发展中国家经济发展成效越来越显著，能源消费主体也在不断转移。煤炭、石油等高碳能源向低碳多元能源转型，美国页岩气革命带来的非常规油气勘探开发，绿色能源技术创新加速发展以及低碳道德化被国际社会广泛接受等变化，都在推动能源超越传统地缘政治范畴并逐渐成为全球治理的关键领域。在全球化时代，以“化石能源为主、涵盖所有国家与地区”的全球能源市场基本形成。然而，在这一市场中，全球主要化石能源的生产与消费错配较为严重，与之相关的能源安全、价格竞争、负外部性等诸多问题又不断涌现，加之能源是涉及国家安全、主权、战略资源的核心领域，因而能源问题呈现出“公共化”和“复杂化”的特质。为此，各国政府以及能源治理的其他参与主体逐渐抛弃了“零和博弈”的固有思维，尝试通过国际合作来治理能源生产、运输和消费过程中的技术、规则等复杂问题。

　　第一，全球能源治理的宏观背景发生了明显变化。在全球治理日益关乎国际体系稳定的时代，能源治理愈益超越传统地缘政治范畴而逐渐成为全球治理的关键领域，进而在国际体系的变动中发挥着显著的杠杆作用。当前，全球能源格局正经历着深刻变革，传统的全球石油供给版图逐步改变。一是世界石油生产中心呈现出“东降西升”的趋势，美国页岩油气革命的冲击致使石油输出国组织“欧佩克”的能源生产权力逐步衰落，并且在全球原油市场中地位逐渐下降。与此同时，美国石油产量激增打破全球供应平衡。美、俄、沙特共同主导全球石油生产和供应格局，由此形成了复杂而微妙的三角博弈关系。二是全球石油生产呈现“多中心化”发展趋势，多种新兴供应源相继出现，包括巴西盐下油、几内亚湾与墨西哥湾深海油气勘探开发、加拿大油砂开发等。此外，石油的可替代性逐渐被突破性新能源技术的发展所提高。伴随着清洁能源科技的推陈出新，可再生能源的成本将大幅下降，因此低价可再生能源将降低对化石能源的依赖。三是全球能源消费的主流已从“碳化”转向“脱碳化”。根据英国石油公司（BP）的研究，气候变化和降低碳排放需求将导致石油的消费峰值在 2040 年前到来。[1]目前全球参加应对气候变化的《巴黎协定》的国家有194个，它们承诺减少对化石能源的消耗。出于环境环保、可持续发展考虑，这些国家已经达成共识，减少使用化石能源并提高清洁能源在全球各国能源消费结构中的比重。

　　第二，全球能源市场逐渐进入低油价时代。进入 2018 年以来，国际原油价格持续下跌，跌幅已达30%左右，油价下跌背后的主要原因在于美国页岩油产量的激增以及美国对伊朗的石油制裁措施。自1973年以来，美国首次于2018年超过俄罗斯和沙特阿拉伯成为全球最大的产油国。2018年美国石油日产量飙升逾 200 万桶，2019 年还会进一步攀升。尽管美国对伊朗实施了制裁，但伊朗仍在出售原油。2018年美国宣称将伊朗石油出口降至零的强硬立场和压力，使闲置产能充裕的沙特将其原油产量提高到历史最高水平——2018 年11 月的日产量达到了 1110 万桶。与此同时，俄罗斯也加快了原油生产。美国目前已然是世界第一大石油生产国，“页岩气革命”所推动的美国“能源独立”将改写国际能源地缘政治格局，使得高度依赖能源的俄罗斯受到影响，也或将深远改变中东能源格局。换句话说，石油价格下跌，不仅有美国页岩油气革命和世界经济减速的作用，更可能预示着世界能源结构的革命。清洁能源发展迅猛，低碳技术突飞猛进，全球能源低碳变革主要体现在全球新能源对石油的替代正在加速进行。

　　第三，全球能源供应格局深受地缘政治影响，欧佩克地位遭到弱化。能源供应国的利益主要在于维持能源价格的高位以及能源出口渠道的稳定畅通，并尽可能实现能源出口对象的多元化。能源供应国之间存在较大的合作空间，往往通过协调采取较为一致的能源生产政策，从而形成影响国际能源价格的合力。作为全球最重要的产油国组织，欧佩克的国际地位以及世界影响力始终处于波动变化之中。2018 年 12 月可以被称为欧佩克发展的“十字路口”，卡塔尔宣布退出欧佩克和欧佩克成员国达成新一轮“减产协议”。当前，欧佩克正面临着其成立以来最严峻的挑战。欧佩克产油国通过联合采取规定价格、生产配额制的集体行动共同抬高国际石油价格。然而，能源供应国之间也存在利益冲突并导致长期的能源地缘政治斗争，这主要表现在其对国际能源市场份额的竞争。能源供应国可通过向国际市场持续大量供应能源商品来挤压其他能源供应国的市场份额，也可通过控制能源输送通道的走向而为本国获取更多能源出口渠道。这种成员供应国之间的利益矛盾提高了它们之间的异质性，大大削弱了其集体行动的成效，导致欧佩克如今对石油价格的影响力遠不如以往。

　　第四，全球能源治理最重要的改变莫过于供需结构的变化。从能源需求的角度看，最大的变化体现在能源需求东移上，发展中国家的能源需求增长将占据主要部分，特别是新兴经济体的能源需求大增，发达国家的能源需求已出现结构性减少趋势。从能源供应的角度看，当前美国大力追求能源独立的目标使得现有的全球能源格局和地缘政治受到冲击。在美国特朗普政府回归传统能源政策背景下，美国将在未来10年通过以包括出口能源资源、出售能源基础设施、支持油气资源开发力度在内的手段获得超过360亿美元的财政收入。另外，美国的石油天然气开采将获得专项资金，这一资金投入预期将为美国政府在2027年前带来超过18亿美元的回报。同时，该预算提议将墨西哥湾域内石油天然气开采收入的37%投入路易斯安纳、德克萨斯、密西西比和亚拉巴马州的石油天然气开发中。[2]特朗普政府计划通过公私合作伙伴关系和税收激励私人投资的方式在基础设施上投资1万亿美元，并把重点放在天然气、石油和电力能源基础设施上，其中修建“基石XL”（Keystone XL）输油管道[3]是重点之一。当前，传统化石能源利用所带来的环境外部性问题愈发突出，而随着可再生能源技术的快速发展以及生产成本的不断降低，可再生能源正逐步成為国际经济新的增长热点。

　　第五，能源金融治理依然被西方国家所主导。当前能源尤其是石油的金融属性较为突出，通过能源金融衍生品基本上可以掌控石油等能源价格形成的主动权。能源行业发展同时促进了金融业的创新与多元化的金融服务需求。在国际金融市场快速发展背景下，能源金融化逐渐凸显。能源更是在期货市场出现后逐渐脱离商品属性，其金融属性进一步加深。目前，能源现货市场与金融衍生品市场相互作用和相互影响，全球主要能源交易市场被以美国为首的西方发达国家所垄断。包括纽约商品交易所、伦敦国际石油交易所和东京工业品交易所在内的期货市场交易所都是目前主要国际能源金融场内交易市场。其中，全球能源场内衍生品交易量一半以上的能源期货和期权交易量来源于纽约商品交易所。在西方发达国家投机者把控下，石油等能源资源产品价格严重脱离供需关系，导致世界能源价格波动性增大。

　　全球金融市场石油等大宗商品交易几乎全部以美元定价。世界上交易量最大、影响范围最广的西德克萨斯中质原油（WTI）和伦敦布伦特原油（Brent）相关产品均采用美元计价，导致场外能源金融品的交易也几乎全部以美元计价。石油长期以美元进行定价，使得美国可以通过其金融政策的变动影响国际石油价格的波动。[4]

　　能源地缘博弈对国际政治经济格局影响依旧

　　能源消费主体从发达国家转向新兴发展中国家、高碳能源向低碳多元能源转型、美国页岩气革命引领非常规油气勘探开发等特征，标志着全球能源结构已发生深刻变化。目前，全球能源治理格局面临石油供需不平衡与价格不稳定，作为能源治理主体之一的欧佩克地位的下降，以美元计价的世界金融体系存在风险等挑战。在世界能源贸易重心向新兴发展中国家转移的趋势下，亚太地区能源对外依存程度加深，这将进一步影响能源供给国的国家战略、能源价格竞争等，进而影响全球能源地缘博弈。

　　全球能源结构、市场和技术会对主要大国的全球地缘经济地位、地缘政治形势及话语权产生影响。同时，主要大国积极利用全球能源治理格局出现的新变化，推动实现自身在地缘政治经济博弈中的利益诉求。俄罗斯、沙特等传统化石能源资源丰富的国家高度依赖化石能源经济收入；页岩技术革命将促使美国成为世界最大的化石能源生产国之一，从而为其带来巨大的经济利益并提升其在国际能源市场的主导权。故而以美国、俄罗斯为代表的国家，期望维持化石能源在世界能源格局中的主导地位；以欧盟、中国为代表的国家，由于传统化石能源严重依赖外部供应或面临严峻的气候环境问题，则大力推动可再生能源在世界能源格局中的主导地位。在不同能源种类主导权出现重大变迁之际，世界主要国家基于自身能源资源禀赋及能源发展战略，围绕能源价格以及不同能源种类的主导权展开能源地缘政治博弈。

　　第一，能源价格是能源供应国与消费国博弈的焦点，而地缘政治影响往往是能源市场中的颠覆性因素。围绕国际能源价格，能源供应国与消费国之间往往进行复杂的政治、经济、外交甚至军事斗争。能源供应国通过联合生产控制等手段维持国际能源价格高位，而能源消费国通过发展新技术和替代能源以及节约对能源的使用等进行能源的需求管理，有时也通过外交手段对能源供应国进行“离间”，从而确保能源价格的合理稳定。另外，能源供应国与消费国为达到政治、经济及外交目的通常会围绕能源展开博弈，能源消费国以能源出口封锁等制裁手段来打击敌对能源供应国，而能源供应国以能源供应中断等手段来打击敌对能源消费国。

　　第二，围绕化石能源主导权以及对化石能源与可再生能源何者为主的斗争。目前，以美国、俄罗斯等为代表的传统化石能源资源丰富的国家仍旧主导着世界能源格局。这些大国的能源地缘博弈主要围绕对传统化石能源产地、进出口运输通道的控制展开。而为保障能源安全和环境可持续发展，削弱因传统化石能源竞争所带来的政治不稳定性，越来越多的国家开始考量推动可再生能源在世界能源格局中的主导权。

　　随着页岩油气革命的到来，中东地区在美国能源战略中的地位出现下降趋势，中东石油输出国寻求新兴能源市场。欧盟、日本对中东能源有较大依赖，其总体上追随美国战略以获取能源利益，与美国中东政策高度配合，助推中东国家的民主化改造，同时加强与中东产油国的经济合作。中国、印度等新兴市场国家高度依赖中东能源供应，在中东地区经济发展中发挥重要作用，政治影响力也呈上升趋势。

　　在化石能源的主导权斗争中，当前世界主要大国对能源供应中心持续进行着控制与反控制斗争。传统化石能源的稀缺性及地理分布的不均衡性，导致对能源运输通道的控制成为主要大国的竞争对象。传统化石能源主要依赖海运、管道、公路、铁路等方式进行物理运输，可再生能源则主要转化为电之后通过电网输送。能源运输通道成为能源地缘政治博弈的重要对象，尤其是漫长海上运输线中的狭窄通道成为世界主要大国争夺控制权的区域。包括印度洋、波斯湾、地中海、南海以及马六甲海峡、霍尔木兹海峡、苏伊士运河、巴拿马运河等在内的具有重要战略意义的海上能源通道是世界海洋大国竞争和控制的重点地区，以这些战略通道为核心进行的地缘政治博弈从地理大发现开始一直延续至今。世界主要国家均极为重视海上运输战略要道，增强对其控制和影响，以维护能源进口运输安全并以此作为遏制他国的战略手段。长期以来，美国强力控制海上能源要道和相关的岛屿，并以此为基础争夺世界霸权。美国尤为重视掌控马六甲海峡、霍尔木兹海峡等海上战略通道，并将这些海上战略通道视为控制全球贸易通道、保障军事补给、维护能源运输安全的关键。一方面，美国在海上战略通道周边保持强大的军事力量。美国重视“战略岛”的作用，以“战略岛”为基地，可以实现全球打击、全球参与、全球到达的战略目的。另一方面，美国通过控制能源战略通道将一些相关国家纳入其安全体系，进而通过与同盟国的合作实现对海上战略通道的控制。其他许多大国亦寻求在国际海上战略通道的影响力，尤其是能源需求大且对外依存度较高的大国。例如，印度的《印度海洋学说》（India Navy Doctrine）确定了其海上战略的“东进、西出、南下”远景目标[5]：在东方，将其活动范围延伸至南中国海和太平洋边缘；向西方，穿过红海和苏伊士运河，抵达地中海；向南方，在印度洋最南端部署远洋兵力，甚至经过好望角远达大西洋，逐步将印度的战略利益延伸至西起波斯湾、东至南中国海、南抵非洲的广大海域。《印度海洋学说》重点提出，印度需具备控制邻近国家海域，形成对印度洋地区周边国家绝对海上优势的海上军事实力，寻求对霍尔木兹海峡、曼德海峡、马六甲海峡实施不间断控制，战时实施有效的海上封锁能力。

　　油气管道线路的地缘政治博弈主要表现在以美国为首的西方国家与俄罗斯之间以及中印日等能源消费大国之间的明争暗斗。例如，长期以来，俄罗斯为保持在中亚—里海周围地区的区域影响力，坚持将里海能源输出管线走向纳入“北线方案”，以控制西方能源供应，维护自身安全与经济利益。“北线方案”使能源管线向北穿越俄罗斯领土抵达其黑海港口新罗西斯克。为控制战略能源生命线，遏制俄罗斯在中亚—里海的传统势力，以美国为代表的西方国家竭力推崇“西线方案”，即修建从阿塞拜疆首都巴库经格鲁吉亚首都第比利斯直抵土耳其地中海港口杰伊汉的管道。

　　积极参与和引领全球能源治理体系变革

　　目前，全球能源治理的宏观背景已发生明显变化。新形势下，全球能源治理的主体，尤其是主要大国及重点地区，应创新治理模式机制，提高参与全球能源治理的能力，积极应对全球能源治理体系中存在的问题及挑战。中国是当前全球能源治理进程的重要参与者和贡献者。一方面中国积极参与多种能源治理机制，并与能源治理各行为主体开展了种类多样的合作。在美国战略东移的背景下，中国不断加大对中东地区的政治、经济投入。但与美国式的以军事、经济为后盾干预中东国家内政、外交的手段不同，中国不干涉中东地区内部事务，不寻求军事影响，主要是与各产油国发展良好的政治关系，并加强能源合作，加大在该地区的能源投资力度以提升影响力。同时，中东产油国在对美国等国出口额下降的情况下，出口的战略重心向东方转移，与中国等新兴市场国家的能源合作关系迅速升温。另一方面，中国参与全球能源治理的形式以对话、交流及政策协调为主。中国在未来国际体系中的地位受到其在新一代能源治理体系中地位的影响，而争取在全球清洁能源治理中取得主导权是中国在国际能源体系中发挥影响的必经之路。为此，中国需要在外交层面构建内外联通的能源治理体系，即根据习近平总书记的要求，推进中国能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命和能源体制革命，并在此基础上推进全球能源合作，[6] 提高中国在全球能源治理体系中的作用和影响。

　　一是当前美国的立场虽然转向保守，但中国仍可以联合欧盟在全球能源治理中发挥更为积极的作用。二是力争通过《国际能源宪章》、国际能源署以及二十国集团等主要治理机制，运用国际制度的力量推动全球能源治理。三是保证能源供应，尤其是能源运输通道的安全。中国日益成为印度—太平洋地区海上运输通道的重要博弈方，中国强调“建设海洋强国”，重要内容之一便是建设远洋海军，以提升西太平洋及印度洋海上能源运输通道的安全保障能力。中国的海洋强国目标不追求美国式的海洋霸权，而是在近海防御的基础上提升远洋反介入能力，以确保中国海上能源运输生命线的安全。此外，中国需要积极推行能源进口多元化战略，避免对某单一能源渠道的依赖。四是积极发展新能源技术，推动可再生能源在世界能源格局中的主导权，积极参加全球资源投资，进行全球布局。五是积极融入并争取引导全球能源治理，加强能源安全领域的公共外交，充分利用多边机制发挥在气候变化谈判及全球清洁能源等领域的影响力。

　　全球能源治理格局的变化突出表现在供需结构的转变，这一变化对全球主要大国地缘博弈产生深刻影响。主要大国围绕影响国际能源市场价格、能源供应以及控制能源战略通道等展开竞争。此外，全球能源治理格局的转变对重点地区，尤其是中东地区地缘博弈的影响更为深刻。在此背景下，全球能源治理体系矛盾突出，其治理效率和治理能力不足的问题不断显现。为此，中国等新兴大国应更为积极地参与全球能源治理体系变革，主动引领全球能源治理，一方面，深入推动国内改革，发展更加先进的能源技术，促进能源消费结构转变升级；另一方面，通过与欧盟合作、维护能源供应管道安全、在多边机制中展开公共外交等，积极参与全球能源治理制度建设，提高在全球能源治理制度建设中的话语权。

　　（作者系上海国际问题研究院比较政治和公共政策所所长，研究员）

　　[1] “Global oil demand to grow into 2040s： BP outlook”， https：//www.reuters.com/article/us-bp-outlook/global-oil-demand-to-grow-into-2040s-bp-outlook-idUSKBN1591QQ.

　　[2]Brad Plumer， Coral Davenport， “Trump Budget Proposes Deep Cuts in Energy InnovationPrograms”， https：//www.nytimes.com/2017/05/23/climate/trump-budget-energy.html.

　　[3]Keystone XL（以下称作KXL）输油管道是由加拿大公司（TransCanada）设计并全权负责的全长约2700公里、投资额为70亿美元的跨国输油管道建设项目。Keystone管道项目可连接加拿大阿尔伯塔省和美国墨西哥湾，通过该管道，加拿大生产的原油可直接输送至墨西哥湾。而KXL管道为Keystone整体管道项目的第四期，可看作是对项目第一期的管道起始点进行复制，但距离更短且管道流量更大。

　　[4]李艺，汪寿阳：《大宗商品国际定价权研究》，北京：科学出版社，2007年版，第12页。

　　[5] 毛悦：《从印度对“一带一路”的认知与反应看印度外交思维模式》，载《国际论坛》， 2017第1期，34-41页。

　　[6] 习近平：《积极推动我国能源生产和消费革命》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-06/13/c_1111139161.htm。

　　于宏源