亚太经合组织30年：亚太区域经济合作进程回顾与展望

　　【关键词】APEC；亚太区域经济合作；区域一体化

　　【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.11.001

　　APEC于1989年成立，2019年适逢其成立30周年。目前，其被公认为亚太地区规模和影响力最大、级别最高的区域经济合作组织。多年以来，APEC框架下的亚太区域经济合作取得了全方位的进展，其发展趋势和前景备受关注。中国于1991年成为APEC成员。作为中国加入的第一个区域经济合作组织，APEC为拓展和深化中国与亚太地区各成员的经济和政治关系发挥了难以替代的重要作用。新形势下，习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平外交思想为中国推进构建国际经济治理体系新格局指明了方向，为中国参与APEC合作赋予了新的战略内涵。因此，对APEC框架下的亚太区域经济合作进程进行全面、客观总结和前瞻分析，具有重要理论和现实意义。

　　亚太区域经济合作进程中的APEC

　　APEC的成立使浩瀚的太平洋不再是地理上的阻隔，而成为联结亚太地区众多经济体的纽带。但是，APEC成员数量众多，经济发展水平差异巨大，在社会制度、文化、历史等方面具有显著的多样性，这在客观上给APEC带来了诸多挑战。面对上述现实问题，APEC是如何在区域经济合作进程中取得显著成效的呢？

　　第一，独特的运行方式和指导原则为APEC合作提供了充足的制度空间。基于亚太区域经济合作的多元化特征，APEC在运行方式上强调灵活性和渐进性，遵循平等互利、协商一致和自主自愿原则，鼓励各成员在集体行动计划的目标指引下，根据各自不同的情况实施单边行动计划。从性质来看，“APEC方式”以磋商代替谈判，以各成员领导人的承诺代替协定，从而避免了高度的机制化和约束性对早期的亚太区域经济合作进程造成阻碍。与此同时，APEC还积极倡导和实施“开放的地区主义”，其内涵包括：以经济活动为中心，注重成员之间的经济互补性；坚持贸易投资自由化合作的非歧视性；在推进区域经济一体化的同时支持多边贸易自由化进程。“开放的地区主义”不仅进一步拓宽了APEC合作的制度空间，同时也为传统区域合作机制的创新作出了有益的尝试。

　　APEC于1989年成立，2019年适逢其成立30周年。目前，APEC被公认为亚太地区规模和影响力最大、级别最高的区域经济合作组织。多年以来，APEC框架下的亚太区域经济合作取得了全方位的进展，其发展趋势和前景备受关注。图为2019年8月23日，亚太经合组织第五届粮食安全部长级会议23日在智利南部城市巴拉斯港举行。

　　第二，贸易投资自由化、便利化与经济技术合作并行使APEC各成员的利益诉求得到了有效平衡，从而为推进亚太区域经济合作注入了新动力。鉴于各成员经济发展水平的巨大差异，APEC认识到片面注重贸易投资自由化和便利化合作是不够的，必须将各成员经济发展的多样性转变为互补性，促进均衡增长和可持续发展，才能实现亚太地区的共同繁荣。因此，APEC在成立之初就确立了贸易投资自由化、贸易投资便利化和经济技术合作三大支柱领域，并取得了全方位的进展。

　　在贸易投资自由化领域，APEC的旗帜性倡议是1994年设立的“茂物目标”，即APEC发达成员和发展中成员分别力争在2010年和2020年实现贸易投资自由化。在“茂物目标”的引领下，APEC各成员采取多元化措施削减贸易投资壁垒，APEC地区的最惠国平均关税水平从1989年的17%下降到2018年的5.3%，地区内的货物和服务贸易总额在1989—2018年期间增长了约7倍，[1]年平均增长速度远高于世界其他地区。

　　在贸易投资便利化方面，APEC在海关程序、标准与一致化、商务人员流动等重点领域的合作取得了显著进展。例如，随着2009年《APEC营商便利化行动计划》的实施，APEC地区企业办理初创手续所需的平均时间从2009年的28.5天减少到了2018年的10.8天，开办企业的平均成本下降了约2.7%。[2]

　　在经济技术合作方面，APEC自1994年起在人力资源开发、产业科技合作、中小企业发展、自然資源开发和环境保护等重点领域实施了约2400项合作项目，项目内容和形式日趋多样化，为促进亚太地区共同繁荣作出了积极贡献。APEC地区的人均收入从1989年的8500美元提高到了2018年的16600美元。[3]

　　第三，与时俱进和不断拓展的合作框架为APEC进程注入了活力。近年来，APEC针对全球和地区经济环境的变化，以及适应亚太区域经济一体化进程新趋势的客观需要，制定了经济增长新战略，力求实现亚太地区经济的平衡、包容、可持续、创新和安全增长，在供应链连接、环境保护、能源和粮食安全、绿色经济和蓝色经济等领域开展了多种形式的合作，从而使APEC合作框架在广度和深度上得到了全方位的拓展。

　　第四，不断完善的组织机构建设为APEC合作进程提供了机制保障。通过领导人非正式会议、部长级会议、高官会、委员会和工作组、秘书处等自上而下的机构设置，APEC的各项倡议和行动计划可以得到有效地实施。始于1993年的APEC领导人年度会晤机制为各成员开展多边和双边外交，讨论国际和亚太地区重大事务提供了一个最高层次的交流平台。此外，通过APEC工商咨询理事会、APEC研究中心联席会议等机构，APEC还为企业界和学术界人士参与APEC活动提供了畅通的渠道，有效促进了“官产学”三方合作机制的发展。

　　国际格局调整对APEC合作进程的影响

　　近30年来，亚太地区始终是世界范围内经济增长最具活力的地区，在国际政治经济版图中的地位不断提升，世界从未像现在这样需要一个和平、稳定、繁荣的亚太。但是，随着国际和亚太地区政治经济格局的加速演变，各种内部和外部因素的叠加给APEC合作进程带来了新的机遇和挑战。

　　从国际层面来看，“逆全球化”思潮和多边贸易体制发展遇阻使APEC合作进程面临的外部环境发生了变化。近年来，世界经济在国际金融危机的深层次影响下缓慢复苏，但主要的结构性问题并未得到根治，主要发达国家和新兴国家的经济增速普遍放缓。受此影响，“逆全球化”论调开始在一些国家和地区蔓延，并由此引发了单边主义和贸易保护主义的抬头，使原本就举步维艰的WTO多边贸易体制陷入更深困境。事实上，经济全球化和区域经济一体化之间始终存在相辅相成、相互促进的关系，APEC所倡导的贸易投资自由化和便利化合作进程充分受益于WTO所构建的开放的国际贸易投资环境。同时，作为WTO的坚定支持者，APEC曾在加速乌拉圭回合谈判的结束、发起和促成WTO《贸易便利化协定》和《环境产品协定》谈判等方面起到了关键作用。鉴于亚太经济在世界经济版图中的重要地位，国际社会期待APEC能够进一步深化亚太区域经济一体化合作，为继续推进经济全球化和WTO多边贸易体制发展发挥更加突出的引擎作用。

　　从亚太地区层面来看，地缘政治因素、自由贸易区（FTA）的衍生和全球价值链的深度发展都对APEC合作产生了深远影响。

　　第一，地缘政治因素使亚太区域经济合作面临的地区环境趋于复杂。近年来，亚太地区大国博弈的色彩日渐浓厚，并促使其他成员对原有的区域经济合作战略作出了相应的调整。其结果是，在亚太区域合作的发展进程中，地缘政治和地缘战略因素所产生的驱动力明显上升，源于经济和市场因素的驱动力有所下降，[4]APEC各成员的利益取向日趋多元化。如何进一步凝聚各成员的共识，保持APEC在亚太区域经济合作整体格局中的主渠道地位，成为事关APEC未来发展的重大现实问题。

　　第二，不断衍生的自由贸易区（FTA）给APEC框架下的亚太贸易投资自由化进程带来了多方面的影响。1989年APEC成立时，亚太地区仅有8个FTA，到2018年迅速增加到180余个。诸多APEC成员热衷于加入FTA，既是WTO多边贸易体制遇阻情况下推进国际经贸合作的次优选择，也是竞争性自由化所产生的“多米诺骨牌效应”的直接体现。客观而言，大量FTA的建立有助于在部分APEC成员之间削减贸易投资壁垒，提升亚太地区经济的活跃度。但与此同时，由于数量众多的FTA在规则和标准上存在较大差异，在成员组成上也存在交叉或重合，从而给亚太区域经济合作的总体格局带来了“碎片化”的隐忧。近几年来，以全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定（CPTTP）、区域全面经济伙伴关系（RCEP）为代表的大型FTA的进展尤为值得关注。[5]这些大型FTA能否并行推进，继而相互融合和对接，避免成为恶性竞争的封闭贸易集团，关系到亚太区域经济一体化的前景和APEC各成员的切身利益。有鉴于此，APEC应从亚太地区贸易投资自由化进程的大局出发，在协调FTA的发展方面发挥更加积极的作用。

　　第三，全球价值链的深度发展使亚太地区的产业分工和国际贸易呈现出新的格局，APEC应在推进亚太区域经济一体化的进程中更好地顺应这一趋势。近年来，全球价值链的形成使世界范围内的生产体系出现了前所未有的垂直分离和重构，分工的细化使各经济体之间的比较优势更多地体现为全球价值链上某一特定环节的优势，而非传统的最终产品优势。这一趋势也极大地改变了国际贸易格局，具体表现为各经济体融入全球价值链的程度越高，其出口就越多地依赖进口。事实上，在大部分APEC成员的对外贸易中，在国外获得的增值部分均超过其出口总额的三分之一甚至一半以上。与此同时，全球价值链的发展也加大了国际经贸体系发生系统性风险的可能，某些产业部门或经济体发生的个体事件如果应对不当，甚至会引发整个价值链体系的连锁反应。APEC所在的亚太地区是全球价值链连接最为密集的地区，这一事实进一步提升了APEC加强全球价值链合作的必要性，也形成了APEC推进亚太区域经济一体化进程的又一内部驱动力。

　　APEC合作进程的未来发展方向

　　2019年APEC成立30周年，2020年“茂物目标”到期，这两个重要时间节点的相继到来意味着APEC将站在新的历史起点上。基于对自身所面临的机遇和挑战的认识，APEC需要抓住时机，本着积极务实、循序渐进的原则，在不断完善自身机制建设基础上，为未来一个阶段的亚太区域经济合作进程制定新的顶层设计和整体规划，从而为自身发展注入新的活力和驱动力。

　　需要指出的是，虽然APEC加强机制建设和改革势在必行，但不能脱离亚太地区的基本现实。APEC成员在经济发展水平、政治制度以及文化傳统上的巨大差异在短期内还难以改变，试图过早地将APEC变为具有强约束力的一体化组织，不仅与APEC成立时的初衷和宗旨相违背，而且在实践中获得成功的可能性也很小。因此，就合作方式和指导原则而言，今后一段时期在总体上继续维护以自主自愿、协商一致、灵活渐进为核心特征的“APEC方式”依然具有很强的现实意义。在此基础上，未来的APEC合作进程还应加强包容性和开放性，并把增强实效性放在突出位置，将切实提升本地区的经济发展水平和民众福利水平作为根本目标，力争不断取得实质性成果。

　　在2020年“茂物目标”到期之后，APEC需要为亚太区域经济一体化合作进程设立一个兼具引导性、可行性和较高水平的清晰目标，在贸易投资自由化便利化层面与“茂物目标”之间形成紧密的承接关系。综合考虑区域经济一体化的发展路径和亚太地区各方面的现实条件，应将推进建立亚太自由贸易区（FTAAP）作为承接“茂物目标”的新蓝图。FTAAP的设想最初于2004年由学术界提出，此后多年来得到了APEC领导人的高度肯定和持续推动，也获得了工商界的欢迎和支持。2014年在北京举行的APEC领导人非正式会议通过了《APEC推动实现亚太自由贸易区路线图》，在FTAAP未来发展的一系列重大问题上进一步凝聚了各成员的共识。2016年，APEC完成了FTAAP的官方联合战略研究，为后续行动奠定了重要基础。APEC多年来在“茂物目标”引领下所取得的贸易投资自由化合作成果为FTAAP留下了丰富的“历史遗产”，亚太地区现有的或正在推进的大型FTA也形成了通向FTAAP的可选路径。如果FTAAP能够建成，将成为世界范围内规模最大的自由贸易区，为深化亚太区域经济一体化提供一个完整、高效的制度框架。

　　同时，APEC还应本着继承、发扬、开拓、创新、互利共赢的理念，进一步凝聚各成员共识，努力促进亚太经济高质量和可持续增长，使该地区民众能够更加充分、平等地从APEC合作中获益。以此为目标，APEC应对现有的整体合作框架进行调整和拓展，明确新的优先领域，开展更加适应亚太区域经济合作新特点和新趋势、更具成果导向性的多元化合作。具体而言，APEC应通过加强绿色增长、应对气候变化、防灾减灾、卫生防疫、能源安全、农业等领域的合作，为亚太经济高质量和可持续增长创造更好的自然环境和资源环境；通过加强教育和人力资源开发、改善医疗条件、促进旅游和文化交流、完善劳动力市场、为妇女和残疾人创造平等就业机会、加强社会保障等领域的合作，创造更具包容性的人文环境和社会环境；通过积极推进全方位互联互通合作，为亚太经济的高质量和可持续增长提供更加良好的基础条件；通过发展数字经济、鼓励创新和新技术研发与应用、推进规制改革等领域的合作，不断为亚太经济高质量和可持续发展注入新的驱动力。

　　APEC功能的新定位与中国的角色

　　中国于1991年加入APEC，主要是为了适应新一轮区域经济一体化浪潮的兴起，并满足以经济建设为中心和加快推进市场经济改革的国内任务需要。作为APEC最大的发展中成员，中国始终积极参与该组织各领域合作，并在2001年和2014年两次成功主办APEC会议，为推动APEC整体合作进程作出了重要贡献。

　　同时，APEC也在经济和政治层面给中国这样一个正全面崛起的发展中大国带来了诸多收益，主要体现在以下几个方面：APEC为中国顺应经济全球化趋势，积极融入亚太区域经济一体化合作进程打开了一扇大门，具有里程碑意义；APEC为中国加入WTO发挥了“探路者”的作用，也为“入世”之后实施更大范围和力度的市场开放积累了经验；APEC框架下的贸易投资自由化合作全面深化了中国与各成员的经贸关系，从而为中国此后与澳大利亚、新西兰、新加坡、韩国、智利、秘鲁等多个APEC成员签署FTA奠定了坚实的基础；APEC合作平台有助于中国更好地融入国际社会，推动建立更加公平合理的国际经济新秩序，也为中国开展首脑外交、大国外交、周边外交和经济外交开辟了多种渠道；APEC为中国工商界“走出去”，深度参与亚太区域经济合作创造了条件。

　　中国是一个具有世界影响力的亚太大国，应将深化亚太区域经济合作视为延长中国战略机遇期、向世界大国目标迈进的重要举措，积极参与APEC在新时期的机制建设，不断强化引领能力，使自身的利益诉求更好地融入亚太区域合作的整体进程之中。

　　党的十九大报告指出，中国将坚持和平发展道路，推动构建人类命运共同体；坚持对外开放的基本国策，坚持打开国门搞建设，积极促进“一带一路”国际合作，努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，打造国际合作新平台，增添共同发展新动力。同时，中国支持多边贸易体制，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展；促进贸易和投资自由化便利化和自由贸易区建设，推动建设开放型世界经济。[6]APEC作为重要的区域合作组织，可以为中国实现上述战略目标发挥多重功能。新形势下，APEC的角色和定位应有新的发展。

　　第一，APEC是打造新型国际关系和人类命运共同体的有效平台。在今后相当长的一段时期内，亚太地区将是中国政治和经济利益最为集中的地区，在该地区借助APEC平台推动构建新型国际关系和人类命运共同体具有重大意义。新型国际关系和人类命运共同体相辅相成，二者既是对亚太区域经济一体化合作发展新形势和新特点的高度总结，也是基于现实和面向未来的理性选择。中国应与相关国家一道努力将这两大理念所倡导的“开放、包容、共赢”的核心要素融入APEC合作进程，即以深化对内开放和扩大对外开放为导向，防止亚太区域经济一体化的封闭化和碎片化；以合作为动力，共同搭建平台，共同制定规则；以共享为目标，倡导平等参与，分享发展成果。

　　第二，利用APEC框架下的亚太区域经济合作进程推动构建开放型世界经济。目前，作为世界上最大的区域经济合作组织之一，APEC 21个成员的人口总量、经济总量和贸易总量分别约占世界的38%、60%和48%。[7]近年来，APEC与二十国集团、金砖国家合作机制等多边机制在合作议题上的交叉与互动越来越明显，这表明APEC框架下的亚太区域经济合作与开放型世界经济的构建存在密切的联动关系。因此，中国应与各国利用APEC平台加强全球价值链合作，推进WTO改革，为全球经济治理贡献更多的公共产品。

　　第三，推进APEC互联互通合作与“一带一路”建设的相互促进。APEC框架下的全方位互联互通合作涵盖基础设施建设、人员流动便利化以及区域规制协调与融合，合作前景广阔。2014年北京会议通过的《亚太经合组织互联互通藍图2015—2025》充分体现了各成员对加强互联互通合作的共识。事实上，APEC的互联互通合作和“一带一路”倡议理念相容、机制相连、领域相通。具体而言，“一带一路”建设遵循的是开放、包容、均衡、普惠、互利共赢的原则，这与APEC的合作方式有着较强的一致性。“一带一路”建设的核心目标是促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动沿线各国实现经济政策协调，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构，这与APEC合作的导向高度一致。此外，“一带一路”建设的重点合作领域包括基础设施、贸易、产业投资、能源资源、金融、生态环保、人文和海洋等，这些领域在APEC合作框架下均有所涉及并取得一定的成果。事实上，APEC也希望发挥协调作用，在亚太地区不同的互联互通合作机制之间建立有机的联系。因此，中国可顺势而为，使二者形成相辅相成、相互对接、相互促进的良好效果。

　　第四，APEC是中国参与制定国际经贸新规则的重要领域。近一段时期以来，国际社会对WTO进行改革的呼声日渐高涨，以CPTTP为代表的高水平区域贸易安排的进展也非常引人关注，这表明中国在多边和区域层面所面临的国际贸易环境正在发生结构性的变化，其根本动因在于国际经贸规则体系的重构。事实上，各国围绕国际经贸新规则进行博弈的重点已从关税、非关税壁垒等“边界上”措施转移到劳工和环境标准、知识产权、国有企业、技术转移、数字贸易和跨境数据流等“边界后”措施。面对这一趋势，中国应着眼于长远和大局，以开放的姿态积极参与国际经贸新规则的制定。APEC框架下自主自愿、灵活渐进的贸易投资自由化进程曾经为中国加入WTO和全面实施FTA战略积累了宝贵的经验。因此，在中国参与制定国际经贸新规则的未来进程中，APEC可以继续发挥先行先试的作用，为中国参与更高水平的区域经济合作和全球经济治理作出新的贡献。

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