中东欧地区的大国因素：利益格局及其影响

　　【关键词】中东欧地区；中国—中东歐国家合作；“17+1合作”；大国因素；利益格局

　　【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.04.002

　　经过30年的转轨和发展，中东欧国家的政治、经济和社会发生了深刻变化。政治上，这些国家仿照西方模式建立起全新的政治体制。经济上，绝大多数国家走上了发展正轨，实现了经济高速增长并达到欧盟平均水平，成为欧盟经济发展的新动力。在对外关系方面，中东欧国家回归欧洲，并以全新的面貌活跃于欧洲大陆的政治、经济和安全版图上。21世纪第二个十年以来，世界主要大国加大对中东欧地区的关注和投入，大国博弈加剧。中东欧地区再次成为大国关注点，与冷战结束后欧洲大陆的国际关系重组、欧盟持续扩大、跨大西洋关系演化、西方对俄罗斯的“再认识”、乌克兰危机引发西方与俄罗斯关系持续紧张以及中国日益走近世界舞台中央等一系列因素息息相关。而近年来英国“脱欧”和中美关系出现的巨大波动给大国关系带来了新的不确定性。因此，分析中东欧地区的大国因素，特别是大国与中东欧国家的利益结构及其深层关系，以及对“后来者”采取的立场和对策，对更好地理解和推进中国—中东欧国家合作具有重要现实意义。

　　欧盟在中东欧地区发挥主导作用

　　欧盟是世界上一体化程度最高的地区组织，其在2004年5月实现了第五次扩员。此次扩员对象是中东欧原社会主义国家。在这一历史性时刻，欧盟抓住机遇，向上述国家提出了入盟的“哥本哈根标准”，即从政治、经济和法律等方面要求中东欧国家按照欧盟的标准和价值观进行改革。在这之后，欧盟持续推动扩大进程，旨在最终将西巴尔干国家纳入囊中，建成所谓的“自由、完整和繁荣的欧洲”。欧盟希望通过扩员增强自身国际影响力，以提升体量的方式获得与美国平起平坐的国际地位。值得注意的是，欧盟在扩员的进程中，始终强调自身是一个价值观联盟，运用政治、法律和经济手段防止和“敲打”某些中东欧成员国在转型时的“跑偏”行为，并在此基础上持续推动欧洲一体化建设。在中东欧国家入盟前后，欧盟向这些国家提供了诸多贸易支持政策和巨额财政援助（见表1），大力推动中东欧国家经济改革，促使其在经济上逐步达到欧盟平均水平。在这一过程中，中东欧国家经济对欧盟形成高度依赖（见表2），欧盟也塑造了中东欧国家的资本主义类型。[1]

　　欧盟自视中东欧地区为其“领土”，对域外大国通过政治、经济和军事手段与其成员国建立合作关系的动向保持高度警惕。特别是对于无法掌控的合作项目，欧盟通过出台相应举措，以抵消或弱化域外大国对中东欧国家的影响。针对中国—中东欧国家合作，欧盟先是以法律手段限制其成员国使用中国向中东欧国家提供的100亿美元专项优惠贷款，继而以不符合欧盟标准为由，限制或拖延一些合作项目的实施。2019年3月，欧盟出台《关于建立欧盟外国直接投资审查框架的条例》（简称《外资审查条例》），限制非欧盟投资者出于“战略性原因”对欧洲企业核心技术的收购，并将“对等”作为准许投资的条件，[2]进一步限制来自中国的投资。此外，为对冲俄罗斯和中国在西巴尔干地区的影响力，欧盟不断申明支持西巴尔干地区国家入盟的立场，并投资100亿欧元在西巴尔干地区实施新的互联互通计划。同时，欧盟成员国的一些智库和媒体不断渲染俄罗斯、中国与中东欧国家的合作不符合欧盟利益，对欧盟是一种威胁，企图通过制造负面舆论的方式，阻碍俄罗斯、中国与中东欧国家合作的进程。

　　德国是中东欧国家最重要的经贸和政治伙伴

　　德国是欧盟中极其重要的政治和经济大国。德国一方面与中东欧地区有盘根错节的历史联系，另一方面是欧盟中与中东欧国家经济联系最密切的成员国，更是欧盟东扩的最大受益国。冷战结束后，随着东西德统一和中东欧国家开始大规模、全方位转型，德国和中东欧国家开始致力于在新的基础上建立政治、经济关系和构筑安全环境。[3]

　　德国在中东欧地区的利益诉求主要包括政治利益和经济利益。前者包括消除因战争及战后各种安排导致的波兰、捷克和斯洛伐克等国对德国的历史仇恨；推动欧盟持续扩大，树立自身可靠的政治伙伴形象；期望在英国“脱欧”后成为中东欧国家在欧盟中最重要的政治伙伴。后者包括不断扩大德国在中东欧地区的经济影响力，将整个中东欧地区纳入自己的经济发展轨道，在欧盟内部形成以德国为中心的经济圈，强化和扩大中东欧国家对德国的经济依赖。

　　为实现上述目标，德国从政治和经济层面加大与中东欧国家的合作力度。一是承认奥德—尼斯河为德国和波兰的边界，不支持第二次世界大战后被部分东欧国家驱逐的德意志族人“回归（中）东欧”的要求（包括要求相关国家赔偿土地和财产），借此与波兰、捷克、斯洛伐克等中东欧国家实现和解。

　　二是推动中东欧国家加入欧盟，支持中东欧国家在欧盟内提出的倡议，以换取其对德国更多的认同与支持。2014年德国开启了继续推动欧盟向西巴尔干地区扩大的“柏林进程”[4]，期望帮助西巴尔干国家入盟，密切同这些国家的政治关系，进一步巩固和扩大德国在欧盟中的政治领袖形象。

　　三是拉紧同中东欧国家的经贸关系。凭借强大的经济实力和广大的市场，德国几乎是所有中东欧国家的出口目的地和重要进口来源国，德国与中东欧国家的双边贸易额不断扩大（见表3）。同时，德国企业大规模进入中东欧国家投资兴业。截至2017年，德国在中东欧国家的企业近1700家，[5]已成为中东欧国家最重要的外贸伙伴和主要的外国直接投资来源国。汽车制造业在捷克、斯洛伐克和匈牙利经济中发挥着重要作用，德国与维谢格拉德集团四国（包括捷克、匈牙利、波兰和斯洛伐克）建立起的汽车制造产业链，已成为双方经贸关系的支柱。在“柏林进程”的推动下，德国的经济影响力进一步向东南欧地区扩大。

　　德国在致力于对中东欧地区进行经济全覆盖之时，自然不希望其他国家涉足这一地区而与其分羹。自中国—中东欧国家合作启动以来，德国便是欧盟中持反对立场最鲜明的成员国。德国担心中国加强与中东欧国家的合作，将取代其在该地区的相关角色，同时引发中东欧国家的离心倾向，影响欧盟东扩和欧洲一体化进程。以墨卡托中国问题研究所为代表的德国智库发表大量文章，称中国在中东欧地区的合作“别有用心”，破坏欧盟团结。针对俄罗斯和中国在西巴尔干地区的经济合作，德国启动“柏林进程”，向西巴尔干国家展示入盟前景，积极参与欧盟在西巴尔干地区的互联互通计划，扩大与东南欧国家的政治和经济联系，试图尽可能抵消俄罗斯和中国对该地区的影响。[6]

　　俄罗斯凭借能源优势和文化软实力“重返”中东欧地区

　　历史上，俄罗斯就与中东欧国家有着千丝万缕的联系。冷战期间，中东欧多数国家曾是华沙条约组织与经济互助委员会成员。苏联解体和冷战结束后，中东欧国家对俄罗斯的重要性虽然不如以前，但随着中东欧国家先后加入北约和欧盟，推动地区地缘政治方向发生重大变化，中东欧国家在地缘政治、经济和安全战略上直接涉及俄罗斯的切身利益。当前，俄罗斯在中东欧地区的利益诉求主要包括：借助能源和文化软实力“重返”中东欧地区，并试图恢复在该地区的影响力；通过发展与中东欧国家的双边关系来影响欧盟对俄政策，并对欧盟的某些共同政策施加影响；大力发展与西巴尔干国家关系，着力对塞尔维亚施加影响。为实现上述利益诉求，俄罗斯主要依靠能源优势和文化软实力，加强在中东欧地区的存在。

　　在能源方面，俄罗斯是绝大多数中东欧国家主要的天然气供应国。中东欧国家对俄罗斯能源的依赖程度总体较高，从56%至100%不等，而且这种高度依赖的局面在未来一段时间内难以改变。除供气之外，俄罗斯致力于同中东欧国家开展能源合作，以扩大对后者能源市场的影响力。俄罗斯同中东欧国家开展能源合作主要依靠以下三种方式：一是投资中东欧国家的能源领域；二是参与中东欧能源企业私有化进程；三是选择部分中东欧国家充当能源输送过境国。双方的合作类型也有三种形式，即管道合作（与塞尔维亚、波黑塞族共和国），生产、储存和配送合作（与塞尔维亚、斯洛伐克、捷克），以及加油站合作（与匈牙利、捷克、斯洛伐克）。

　　在核能领域，俄罗斯与中东欧国家有合作的历史传统，并具有技术上的比较优势。除罗马尼亚外，其他中东欧国家均使用苏联/俄罗斯设计的水—水高能反应堆（VVER），使得俄罗斯在中东欧国家的核电站改造升级或新建核电站过程中具有技术和核燃料方面的双重优势。俄罗斯在中东欧地区开展核电合作的主要对象国是保加利亚、斯洛伐克和匈牙利。为了争取项目，俄罗斯承诺向相关国家提供优惠信贷、创造更多的本地就业岗位以及推动项目工程本地化等。2014年，匈牙利与俄罗斯签署了扩建保克什核电站的协议，俄罗斯将为保克什核电站的扩建提供100亿欧元的信贷额度，并负责两台新发电机组的设计、建设、调试和退役工作。2017年3月6日，欧盟委员会发表声明，宣布同意匈牙利扩建保克什核电站项目。按照匈牙利政府计划，两台新机组将分别于2025年和2030年之前投入运营。

　　在软实力方面，俄罗斯通过“俄罗斯世界”基金会、俄罗斯东正教会、“斯拉夫团结”等组织向中东欧地区拓展影响力。“俄罗斯世界”基金会主要关注生活在俄罗斯以外、讲俄语的俄罗斯族，通过支持其俄语学习、传播俄罗斯文化来鼓励他们认同俄罗斯。[7]俄罗斯东正教会同俄罗斯外交部合作，参与对外文化交往，并通过东正教国家团结国际基金会，与西巴尔干地区东正教国家进行交流，增强与这些国家民众之间的亲近感。“斯拉夫团结”组织以宣传泛斯拉夫性为目标，利用共同的民族和语言背景，在斯拉夫人之间建立一种团结感和共同身份，增强斯拉夫兄弟国家的感情，其活动主要集中在斯拉夫人占主导地位的国家，如捷克、斯洛伐克、波兰、塞尔维亚、北马其顿和波黑塞族共和国。

　　中东欧诸多国家是美国单边主义的支持者，他们参与美国和北约领导的军事与维和行动，欢迎并邀请美国在本国部署军事设施，使其正日益从地区安全的消费者转变为地区安全的提供者。图为2018年6月4日，北约大规模年度海军军演“波罗的海行动”在立陶宛拉開帷幕，波兰海军舰艇参加军演。

　　出于历史原因，俄罗斯强调中东欧地区是其昔日的“势力范围”，并将波罗的海三国认定为“后院”。值得注意的是，俄罗斯通过能源外交，已经在中东欧地区部分实现了其战略目标，即阻止中东欧国家和欧盟进行能源结构改革及推动能源市场多元化，使中东欧国家在今后若干年内不得不继续依赖俄罗斯的能源供应。在此背景下，俄罗斯不仅在一定程度上具备了影响项目所在国能源政策的能力，也在相关国家中培养了亲俄的人脉网络。

　　美国通过提供军事安全和能源供应深度介入中东欧地区

　　特朗普入主白宫后，美国在气候变化、伊朗核问题及巴以问题上与欧洲盟友龃龉不断。但与此同时，美国与中东欧国家在多个领域中的合作水平不断提升。这一方面是中东欧国家的战略选择，另一方面也与中东欧地区在美国全球战略中的定位息息相关。

　　在地缘政治方面，美国将中东欧国家，尤其是作为北约东翼的部分国家视为北约与俄罗斯进行对抗的军事前沿地带。中东欧诸多国家是美国单边主义的支持者，他们参与美国和北约领导的军事与维和行动，欢迎并邀请美国在本国部署军事设施，使其正日益从地区安全的消费者转变为地区安全的提供者。在能源合作方面，美国积极推动“三海合作”倡议，[8]该倡议部分成员国成为美国液化天然气的出口目的地和潜在过境国。此外，随着“欧洲怀疑主义”和民粹主义在中东欧国家蔓延，美国希望通过加大对中东欧国家的渗透，使其成为影响欧盟内外政策的新渠道和西方价值观的传播者。美国为实现其在中东欧地区的利益目标，通过多种方式对中东欧国家进行影响和渗透。

　　第一，美国在政治上向中东欧国家提供所谓的“民主支持”。1989年，美国国会通过了《支持东欧民主方案》，[9]向转轨中的中东欧国家提供民主政治、市场经济建设等方面的支持。美国的企业、咨询公司、基金会和教育机构纷纷落户中东欧，帮助中东欧国家培训政府行政管理人员、改革教育制度、建立独立媒体、改进司法体系等。同时，通过在中东欧国家建立“美国大学”，宣传西方的理念和价值观。[10]近年来，美国通过与部分中东欧国家共同打击腐败，直接插足中东欧国家内部事务。

　　第二，美国在军事上积极推动北约东扩，渲染假想敌，分阶段在中东欧地区部署大量军事设施。北约第一次东扩后，美国陆续在波兰、罗马尼亚和保加利亚等国建立后勤基地，部署军事训练设施，预存重武器和发电设备。乌克兰危机爆发后，美国利用部分中东欧国家“恐俄”心理，开始与这些国家进行大规模军事合作。2016年4月，美国奥巴马政府提出“欧洲再担保倡议”；同年7月，北约华沙峰会决定向波兰和波罗的海三国派驻军队。此后，美国领导的北约在中东欧地区的军事力量和军事设施显著增加，极大提升了美国在该地区的军事存在。

　　美国和北约在中东欧地区的军事存在大致包含5种形式：一是在保加利亚等国建立军事基地；二是在波兰、罗马尼亚等国部署导弹防御系统；三是在波兰、拉脱维亚、立陶宛等国进行轮换驻军；四是在波兰进行长期驻军；五是在北马其顿等国建立情报基地。从2018年起，美国国防部耗资2亿多美元对爱沙尼亚、拉脱维亚、斯洛伐克、匈牙利、罗马尼亚和阿尔巴尼亚等国的空军基地进行升级改造。至此，中东欧16国中有9个国家拥有美国军事设施。

　　第三，美国在经济上通过支持“三海倡议”寻求商业利益。2017年6月，美国总统特朗普在访问波兰期间参加了“三海倡议”成员国峰会，表示支持“三海倡议”成员国在能源和交通等基础设施领域开展合作。美国的表态可谓一箭双雕：一是在政治上以支持“三海倡议”成员国能源基础设施建设为名，利用波兰和波罗的海三国的不满向德国施压，反对欧盟与俄罗斯开展“北溪-2”天然气管道项目。美国《2020年国防授权法案》声称，将对参与“北溪-2”工程的国家进行制裁。二是在商业上利用“三海倡议”平台与中东欧国家进行能源合作，向后者出口液化天然气。在获取经济利益的同时，使某些中东欧国家逐步降低对俄罗斯的能源依赖，以便其在对俄政策上有更大的活动空间。[11]

　　通过军事合作对中东欧国家的政治产生影响是美国在中东欧地区发挥影响力的主要特点。比如，美国利用乌克兰危机在该地区进行大规模军事部署；通过支持“三海倡议”实现其军事战略，即从波罗的海到亚得里亚海沿线，构筑起包括军事驻扎（轮换和长期）、军事基地和情报基地等相对完整的防御和战斗链。值得注意的是，上述种种部署既是针对俄罗斯，也是在政治上阻碍中国—中东欧国家合作。自中美贸易摩擦爆发以来，美国军界和政客大肆渲染“中国威胁论”；美国国务卿蓬佩奥到访中东欧国家时，也在极力渲染所谓的“中国威胁”，着重抹黑中国高科技企业，要求中东欧国家在限制华为问题上选边站队。

　　结语

　　在中东欧地区大国博弈中，欧盟和德国为守成势力，俄罗斯视中东欧地区为自身传统利益范围，美国则是“乘人之危”，全方位深度介入中东欧地区事务。中国作为“后来者”，自2012年开始同中东欧16国在多领域进行合作，并在2019年将“16+1合作”扩大为“17+1合作”。随着中国—中东欧国家合作的不断深入，中国所面临的域内外各种猜忌与限制日益增多。美欧德俄等基于各自的比较优势已经为中东欧国家提供各种“刚需性”公共产品，并借此占据了对中东欧国家合作的有利位置，给“后来者”留下的空间有限。更为严峻的是，自2018年中美贸易摩擦爆发以来，美国以意识形态划线，处心积虑地抹黑和打压中国，并试图联合其欧洲盟友共同遏制中国。

　　为进一步深入推进中国—中东欧国家合作，中国应充分发挥在基础设施建设、庞大市场等方面的比较优势，找准自身在中东欧国家对外合作中的定位，夯实双方政治对话、经贸合作和人文交流三大合作支柱，不断发掘新的合作机遇。同时，中国应妥善处理同相关势力在中东欧地区的竞争与合作关系，避免同该地区业已形成的利益格局发生正面碰撞，让中国—中东欧国家合作成果更多惠及当地民众。

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