国际地缘政治变局中的欧盟新产业战略评析

　　【关键词】欧盟；新产业战略；中欧关系；美欧关系

　　近年来，以技术和产业为基础的新一轮国际战略竞争的帷幕正在拉开。一方面，以人工智能为代表的新兴尖端技术的研发不断取得重大突破，深刻改变了经济运行的速度与机制，使国际社会掀起了关于“第四次科技革命”的热烈讨论。另一方面，冷战结束以来的新一轮全球化所积累的贫富分化和地区发展不平衡的矛盾集中爆发，导致民粹主义力量崛起，美欧国家的社会撕裂日趋激烈，自由主义国际秩序出现动摇。与此同时，中国经济的强势崛起改变了世界经济和既有国际格局，西方世界的危机感陡增。[1]技术进步带来的经济动力、社会危机激发的政治压力和世界格局的深刻变化交织在一起，迫使美欧国家的决策者竞相出台新的产业政策，以期加速经济增长，应对国际变局。美国特朗普政府自2017年上任以来发布了50余份技术与产业政策文件，涵盖了新兴技术和高端制造业的几乎所有领域，意在阻止中国的赶超。英国在2017年2月、德国在2019年2月都出台了新产业战略文件，同时德国还与法国共同发表了《面向21世纪的欧洲产业政策德法联合宣言》。2020年初以来，作为国际战略竞争的重要参与者，欧盟也在构建新产业战略体系。观察与分析欧盟的新产业战略，对于深入理解当前国际变局的特征与趋势，具有重要现实意义。

　　欧盟新产业战略的总体架构与具体内容

　　在特朗普政府重商主义与经济民族主义政策的刺激下，欧盟委员会从2017年初开始，加快了新产业战略的决策进程，特别是2020年2—7月出台的《人工智能白皮书》《欧洲数据战略》《循环经济行动计划》《欧洲新产业战略》《欧洲能源系统一体化战略》《有利于气候的欧洲氢战略》等文件，[2]勾勒出了欧盟新领导层的产业战略构想。

　　2020年初以来，冯德莱恩领导的新一届欧盟委员会发布了30多份政策文件，重点支持人工智能、量子通信、机器人制造、5G通信网络、数字信息服务平台、绿色交通体系、能源一体化系统等方面的联合研发项目，意图通过欧洲一体化架构的制度整合和数字信息平台的沟通能力，将欧洲先进制造业的产业链整合为完整而高效的整体。图为2019年12月3日，在比利时布鲁塞尔，新任欧盟委员会主席冯德莱恩（左）与前任欧盟委员会主席容克共同出席交接仪式。

　　第一，欧盟新产业战略的宏观愿景是赶超美国，从而在尖端技术和高端制造业领域成为“世界领导者”，并占据世界经济和地缘政治的“制高点”。西欧是18—19世纪第一和第二次科技革命的发源地，在二战之前一直拥有世界最发达的制造业和最先进的尖端技术研发体系，但在二战结束以来的70多年里，欧洲制造业的劳动生产率水平和技术创新速度已明显落后于美国。欧洲政治精英和工商界人士不甘心亦步亦趋地追随美国，始终怀有争做世界领导者的宏大抱负。2020年初以来，在欧盟出台的各项新产业战略文件里，“领导者”和“领导地位”成为出现频率极高的关键词。欧盟决策层认为，在清洁能源、低碳绿色生产和循环经济领域，欧盟与美国相比存在优势，理应成为世界领导者；在以人工智能为代表的智能制造、数字信息平台和数字化通信等技术领域，欧盟虽然暂时落后于美国，但借助欧洲一体化架构的资源整合能力和现有制造业基础，仍可迎头赶上。

　　第二，欧盟新产业战略的总体架构是借助带有“纵向扶持”色彩的产业政策，以构建“战略性价值链”为核心目标，以推进“绿色新政”和“数字基础设施”建设为具体途径，构建欧盟可以自主掌控的先进数字信息平台和完整高端制造业体系。2008年金融危机爆发后，美国在人工智能、量子通信、数字信息平台、新能源与新材料开发等领域的技术研发与产业升级进展迅速，美欧在这些领域的差距急剧扩大，2017年特朗普上台以来的“经济民族主义”政策进一步强化了这一趋势。面对危机，欧洲政治精英感到必须增强欧盟对技术与产业的直接干预与纵向扶持，才能缩小美欧差距。2017年9月，容克领导的欧盟委员会提出了“战略性价值链”的概念和目标，认为欧盟应与成员国联合出资，着力研发那些能够交叉带动多个部门乃至整个经济体系升级换代的关键性技术（KeyEnablingTechnology，KET），即纳米、微电子与半导体、先进材料等“牵一发而动全身”的技术。2019年11月，欧盟委员会出台《为建设面向未来的欧盟产业而强化战略性价值链》的研究报告，提出要在新能源汽车、氢的利用、智能健康、工业物联网、低碳经济和网络安全六大领域建设“战略性价值链”体系，以此作为“欧洲产业2030愿景”的主要内容。2020年初以来，冯德莱恩领导的新一届欧盟委员会发布了30多份政策文件，制订了更为详细具体的方案，打算以“绿色新政”和“数字基础设施”为具体抓手，从成员国内部、成员国和欧盟三个层面汇集资源，重点支持人工智能、量子通信、机器人制造、5G通信网络、数字信息服务平台、绿色交通体系、能源一体化系统等方面的联合研发项目，意图通过欧洲一体化架构的制度整合和数字信息平台沟通能力的提升，将欧洲先进制造业的产业链整合为完整而高效的整体。

　　第三，欧盟决策层为推进新产业战略，在宏观经济、战略安全和经济外交等多个领域着手制订详细的配套政策体系，以期保护欧洲高端制造业的本土市场与自主技术研发，有效應对来自美国、中国等世界主要经济体的竞争。在欧洲共同市场内部，以冯德莱恩为首的欧盟新领导层着手修改原有的反垄断政策，意图放宽对欧洲企业并购的限制，鼓励工商界打造龙头企业，以便提高自身的国际商业竞争能力；在贸易与投资领域，欧盟正在建立更加严密的贸易保护和投资审查机制，并将其融入新产业战略，以抵制中国产品与资本的输入，阻止中国对欧盟形成竞争优势，同时吸引欧洲制造业资本回流，确保在关键性原料和能源领域的投入；在金融领域，推广信息通信技术在欧元区金融交易中的应用，建设欧盟自主掌控的国际交易结算与支付体系，为欧洲高技术产业提供融资便利，并对美元霸权形成制衡；在战略安全领域，建设欧洲共同国防产业体系，同时推进科技与经济外交，以保护欧洲企业及其知识产权。

　　欧盟新产业战略的决策动因

　　在大国战略竞争加剧背景下，欧盟投入大量资源，持续推进对新产业战略的布局。具体而言，欧盟决策者对下述形势危机与变局的焦虑和应对，是推动欧盟制订新产業战略的主要影响因素。

　　第一，面对全球层面的国际战略变局，欧盟产生对“大国地缘政治新态势”的焦虑，不得不改变对外战略的重心。冷战结束以来，欧盟推崇自由主义国际秩序和经济全球化理念，一直以“规范性力量”自居，固守既有意识形态。与美国同行相比，欧洲政治精英和学者对国际战略力量消长的敏感度较低，反应较慢。早在2011—2012年国际金融危机震荡尚未消退和中国成长为世界第二大经济体的背景下，国际社会各种力量的重组就已渐露端倪。彼时美国经济学界的罗德里克（DaniRodrik）、斯蒂格里茨（JosephStiglitz）与战略研究界的米尔斯海默（JohnJ.Mearsheimer）等人就已预见到，苏联解体以来的新一轮全球化进程和自由主义国际秩序必将出现急剧动荡。[3]奥巴马执政后美国开始实施“亚太再平衡”战略，而同时期的欧洲决策者与学者仍觉得“岁月静好”。2016年6月，具有对外政策纲领性质的《欧盟外交与安全政策全球战略》文件出台，通篇没有提及“地缘政治”，却有11处提到如何改善“全球治理”。

　　然而，2016年英国公投“脱欧”，彻底打破了欧洲内外的政治平衡，也深刻改变了欧洲政治精英的战略认知。欧洲内部的技术创新乏力、经济持续低迷、民粹力量崛起等问题在英国公投“脱欧”的刺激下变得更加严重，与外部的地缘格局碎片化、大国战略竞争加剧等问题日益紧密地关联在一起，使欧盟陷入内外交困之中。欧盟决策者终于意识到，国际格局已出现深刻转变，大国战略竞争日趋激烈，经济全球化和欧洲一体化已遭遇挫折；以世贸组织为代表的国际多边贸易体系和全球治理架构陷入严重危机；能够稳定世界秩序的国际公共产品越来越稀缺，“金德尔伯格陷阱”再现；大国之间争夺国际战略主导权和力图改变既有力量格局的地缘政治竞争日益加剧。在“地缘政治焦虑”的推动下，欧盟不再尽全力维护全球化进程，而是更加关注自身与主要大国之间的实力对比和竞争得失，急于通过升级产业战略来提升欧盟在国际战略格局中的地位，因而将技术与产业视为与中美展开竞争的重要领域。而2020年3月以来的新冠肺炎疫情更加强化了欧盟的这一理念。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利（JosepBorrell）4月30日发表的评论和欧洲议会6月17日发布的政策简报，一致认为“疫情将放大既有的地缘政治演变态势”。[4]

　　第二，在双边关系层面，随着美欧矛盾和中欧竞争同时加剧，欧盟产生对“欧洲国际竞争力”下降和“欧洲经济对外依赖”加重的焦虑，希望通过实施新产业战略，以“对标”中美的方式，缩小欧洲与美国在技术创新、经济增速和发展水平上的差距，减少对中国的产业链“依赖”，缓解与中美两个大国同时展开竞争的沉重压力。

　　特朗普政府上台后，美欧关系出现前所未有的裂痕。在经济层面，美欧一直在贸易战边缘徘徊，2020年6月以来双方又因数字税再起争执。在全球治理层面，特朗普政府意图废弃世贸组织，拆解欧盟推崇的现有国际多边贸易体系。在战略安全层面，美国退出欧盟看重的伊朗核问题全面协议，不再愿意承担欧洲防务的成本，2020年6月底特朗普还批准从德国撤走大量驻军。在意识形态层面，特朗普公开支持欧洲激进的民粹主义政党，贬斥欧盟的自由主义理念。同时美欧技术与产业竞争也在加剧，双方都希望由自己来主导新兴技术和先进制造业的标准与规则体系。美国依恃硬实力，而欧盟则寄希望通过自身“规范性权力”对外输出管制规则，即所谓“布鲁塞尔效应”。[5]美欧关系紧张使欧盟追求“产业自主”的意愿更加强烈。

　　中欧关系近年来也呈现出更多的竞争性。由于中欧之间的技术与产业差距在缩小，中国输欧产品的技术密集度与附加值越来越高；中欧在拉美和非洲等第三方市场的竞争越来越激烈；而中国对欧投资也遭到部分抵制。2016年底中国美的集团收购德国工业机器人供应商库卡公司，成为压垮欧洲对中国优越感的“最后一根稻草”。[6]此后欧洲智库和利益集团关于中国对欧洲经济挑战的研究报告迅速增多。以冯德莱恩为首的欧盟决策层也愈发急迫地强调中欧竞争带来的压力。2020年1月16日欧盟贸易委员霍根（PhilHogan）在演讲中感叹：“没有比中国更复杂的挑战了。”[7]5月下旬欧洲议会推出的研究报告表示：“欧盟若想保持自己的经济力量，就必须在全球层面认真对待中国的竞争。”[8]

　　美欧矛盾和中欧竞争加剧，使欧盟决策层产生了两方面的焦虑。一方面是“竞争力焦虑”。欧洲从2009—2010年主权债务危机爆发以来的经济低迷状态尚未得到充分改观，在新兴技术的研发上不仅落后于美国，也受到中国的强劲挑战。2019年初以来，多家欧洲智库、欧盟委员会和欧洲议会发布了10多篇长达100页以上的研究报告，围绕人工智能开发的国际竞争现状展开分析，无一例外都认为中美两国决定着这些技术的演变方向，痛感欧洲已被中美甩在后面。[9]2020年3月冯德莱恩在一次演讲中呼吁“欧洲要做全球行为体，而不是（被中美争夺的）全球竞技场”，显示出领导层的焦灼心态。[10]

　　另一方面则是关于“欧洲经济对外依赖性”的焦虑。特朗普政府对欧洲的关税制裁、谷歌公司等美国数字技术巨头对欧洲市场的垄断和疫情暴发后医疗产品的急剧短缺等形势使欧盟认识到，必须要借助“技术与产业自主”来实现欧盟“战略自主”，[11]以摆脱对外经济依赖。在这种焦虑的驱使下，欧盟在2016—2017年出台了《5G行动计划》和旨在增强汽车业竞争力的《装备2030计划》，在2018—2019年出台了关于电池和太空产业的战略计划，在2020年上半年出台了涉及高端制造业、数字技术和能源领域的30多份产业政策文件，无不强调要建设欧盟可以自主掌控的、“独立于”外部的高技术产业体系。2020年2—3月以来，随着欧洲新冠肺炎疫情的加剧，欧盟层面的政治精英、欧洲智库和工商界人士围绕产业链地理布局重组的可行性与具体方案进行密集研讨，意在摆脱对外部的“依赖”。

　　第三，欧盟成员国和利益集团的利益诉求是促使欧盟制订新产业战略的内部动因。2017—2018年以来，欧盟成员国政治精英不断向欧盟施压，强烈要求新领导层出台并落实新产业战略，以应对中欧和美欧竞争加剧的新态势。2018年4月，歐盟28个成员国发表联合宣言，要求欧盟加大力度扶持人工智能产业；同年12月欧盟18个成员国的经济部长发表联合声明，希望欧盟新领导层构建强有力的产业政策体系。2019年1月欧盟否决了西门子公司与阿尔斯通集团的并购案，引起德、法等欧盟主要成员国的强烈不满，各成员国认为欧盟决策层固守陈旧的“市场原教旨主义”理念已危及欧洲产业的对外竞争力。2019年2月15日德国和法国两国经济部长共同发表《面向21世纪的欧洲产业政策德法联合宣言》，呼吁欧盟领导层改革反垄断等领域的市场管制框架。2020年2月4日，德国、法国、意大利和波兰四国经济部长联合致信新上任的欧盟委员会领导层，再次呼吁修改欧盟反垄断政策，加紧出台新产业战略，强化贸易保护机制，以便为欧洲工商界提供便利，促使其形成足以与中美企业抗衡的欧洲龙头企业。

　　与此同时，欧洲工商界也在发出越来越强烈的呼声，要求欧盟加强技术与产业领域的决策，以帮助其应对日益激烈的国际商业竞争。早在2017年4月，“欧盟驻中国商会”（EUCCC）关于《中国制造2025》的研究报告就已使欧洲工商界倍感压力，因而布鲁塞尔“欧洲商会”（BusinessEurope）在同年6月30日公布了《关于新的欧盟产业战略的意见书》，呼吁欧盟政治精英制订新政策，应对世界范围技术与产业竞争可能加剧的现实。2019年4—12月，在冯德莱恩及其团队从获得提名到正式上任的整个进程中，布鲁塞尔“欧洲商会”、“欧洲基层商会”（Eurochambre）、“欧洲产业圆桌”（ERT）、“欧洲电信网络运营商协会”（ETNO）等全欧洲层面的工商界利益集团提出了20多份建言书，阐述关于新产业战略的设想与愿景。[12]2020年4—5月，由于疫情加剧，这些利益集团又多次发声，要求欧盟大幅增加对“战略性价值链”的投资。[13]值得一提的是，这些利益集团尤其关注中欧竞争，对此多有建言。2019年1月德国影响力最大的工商界利益集团“德国产业协会”（BDI）呼吁欧盟重视提升欧洲产业的“竞争力”。2020年1月布鲁塞尔“欧洲商会”又发布了题为《欧盟与中国：应对体系性挑战》的立场意见书，为欧盟新领导层拟订对华政策提出了详细而系统的建议，尤其强调需要借助“宏大的产业战略”来大幅增强欧盟对中国的竞争力。欧洲工商界利益集团的政策诉求，形成强大的政治压力，深刻影响着当前欧盟新产业战略决策的节奏与进度。

　　欧盟新产业战略的国际影响

　　在欧盟的决策考量中，政治与战略逻辑总是被置于比经济理性更优先的位置。现在欧盟着力推进新产业战略架构，是为了适应全球形势与大国关系的急剧变化，其决策与实施进程也必然会深刻影响国际战略格局。

　　从全球产业链重组的视角看，欧盟在中美竞争加剧的背景下实施新产业战略，可能会使高端制造业的全球分布体系更趋碎片化，原有的国际产业分工合作架构会出现重大转变。欧盟2020年年初以来出台的各项文件，不再关注经济全球化带来的跨国产业分工的效率，而是反复强调必须在尖端技术与高端制造业领域减少对外部的依赖。冯德莱恩领导团队的重要成员，如欧盟外交与安全政策高级代表博雷利、贸易委员霍根和产业与内部市场委员伯莱顿（ThierryBreton）以及部分工商界人士，也都谈到要减少对中美任何一方的经济依赖。[14]欧盟决策者、欧洲学者和工商界人士都有意避免使用“脱钩”的字眼，但频繁使用“经济与技术主权”“战略自主”“欧洲的独立性”等用语。换言之，欧盟正在推行“超国家”层面的“经济与技术民族主义”，经济竞争加剧将使世界范围的产业链重组成为趋势。

　　从中美欧三边战略互动的视角看，随着新产业战略的推进，欧盟在中美之间两面下注的机会主义和交易主义倾向会进一步增强。欧盟政治精英将根据外部形势的即时变化、双边关系的走向与节点和特定议题的性质，分别与中美两方中的一方进行利益交换性质的合作，并借此制衡另一方。欧盟新产业战略的布局并非只限于技术与产业，而是涵盖了贸易、投资、金融、防务和经济外交等多个领域，制订了成体系的配套政策，这为欧盟在中美之间进行灵活周旋提供了较大空间。例如，欧盟一方面对特朗普政府对华“贸易战”乐见其成，希望美国能够压迫中国做出欧盟所期待的制度性的退让；另一方面在涉及过剩产能和政府补贴的所谓“不公平贸易”议题上追随美国发声，[15]同时还在贸易保护与投资审查的决策上借鉴美国的做法。不过，美欧围绕数字税和民用飞机、汽车与钢铝出口等问题，不断爆发贸易争端，并且特朗普政府推行“美国优先”原则和架空世贸组织会危及欧盟产业战略的有序推进。因此，欧盟在维护多边贸易体系和全球治理等议题上，又会选择与中国合作以抗衡美国。

　　从中欧双边关系的视角看，欧盟新产业战略的实施，可能导致欧盟对中欧关系的战略定位趋于负面。目前欧盟越来越多地强调中欧经济与政治基本制度的差异，并将其视为中欧矛盾的根源。2019年3月欧盟委员会出台的《欧盟对华战略展望》文件将中国定位为同欧盟争夺技术主导权的“经济竞争者”和推行异质制度模式的“制度性对手”（SystemicRival）。[16]冯德莱恩领导的新一届欧盟委员会迄今没有提到“中欧战略伙伴”的字眼，反而频繁引用“制度性对手”这个概念，[17]可见部分欧盟政治精英对中欧关系的基本定位开始改变。欧盟在2020年3月和6月，先后发布了《关于保护欧洲战略资产和成员国处理来自第三国的外来直接投资与资本自由流动的指南》和《关于外国补贴和建立公平竞技场的白皮书》，意在保护欧洲高技术产业免受中国收购或竞争。这表明欧盟新产业战略的实施会加剧中欧竞争，欧盟政治精英会更加强化中国是“对手”的印象，并将进一步细化抵制中国输欧产品与资本的政策体系。

　　结语

　　当前大国之间的新一轮战略竞争已经拉开序幕，在此背景下浮出水面的欧盟新产业战略并非基于纯粹经济理性的技术性政策，而是欧盟在中美欧三边战略竞争加剧的压力下构建的宏观战略的一部分。为推进新产业战略，欧盟越来越重视中欧竞争，将其作为处理对华关系时优先考虑的战略因素，同时愈加明确地希望减少对中国的“供应链依赖”。欧盟决策者和欧洲工商界对中国输欧资本的警惕和防范心态也愈加突出。受此影响，在诸如双边投资协定谈判、欧盟对华贸易保护与投资审查等中欧关系的紧迫与难点问题上，中欧之间或将出现更加尖锐的交锋。不过，欧盟受制于自身一直推崇的经济全球化和市场自由化的价值理念，不会像特朗普政府那样公开寻求与中国“脱钩”，并会尽量避免在中美之间公开选边。若能妥善因应欧盟在中美之间两面周旋的机会主义态度，则中欧关系仍可继续向前推进。[18]有鉴于此，中国可将处理对欧关系的宏观战略与开展对欧投资和公共外交的具体筹划结合起来，通过改善和加强中欧关系，为中国应对日益严峻的美国施压争取更大的转圜空间。