《中欧全面投资协定》与美欧对华政策协调的前景

　　【内容提要】美欧对华政策协调既有历史基础也有现实需要。现阶段美欧对华政策协调突出体现为共同应对中国崛起，但双方应对方式方法的差异、发展对华关系的利益矛盾使得政策协调存在诸多障碍，中国积极有为的外交实践也对美欧跨大西洋涉华政策具有反塑作用。《中欧全面投资协定》的达成是美欧对华政策协调的一个风向标，反映了美欧之间存在的深刻矛盾、欧洲寻求战略自主的努力以及中欧之间寻求接触、合作和推行多边主义的诉求。美国仍会对《中欧全面投资协定》的后续批准施加多方面影响，协定能否顺利落地执行仍取决于欧盟协调成员国的能力、中欧战略互信、欧洲战略自主程度等，但中欧寻求合作共赢的大趋势不会改变。

　　2020年12月30日达成的《中欧全面投资协定》（简称《协定》）是中国和欧盟谈判完成的一个有深度、高水平的投资协定。《协定》谈判的完成显示了中国推进高水平对外开放的决心和信心，有助于推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相促进的新发展格局，进一步完善市场资源配置和以市场为导向的改革。《协定》对促进中欧关系持续深入发展，维护中国改革、发展的外部大环境，推动全球化、自由贸易和多边主义等均有重要意义。

　　目前，国内和国际学界对《协定》谈判进程、内容和影响的分析较多，但以美欧协调为背景进行探讨则相对较少。《协定》谈判一直存在两个背景：美欧不断加强协调来应对中国崛起；欧洲通过与中国务实合作来寻求战略自主。随着《协定》谈判完成，其对美欧涉华政策协调会产生什么样的影响、面临什么样的前景，值得深入探讨。

　　《中欧全面投资协定》的谈判历程

　　中国与多个欧洲国家签订双边投资协定，多数是在20世纪80至90年代完成的。本次谈判达成的《协定》相较于之前中国与欧盟各成员国分别签订的协定标准更高，涉及市场准入、透明度、劳工待遇、环境、投资仲裁等多个方面，其中，市场准入是谈判的重头。

　　在2012年2月举行的第十五次中欧领导人会晤上，双方重申致力于尽早启动中欧投资协定谈判，促进和便利双向投资，创造增长和就业机会。在同时举行的第七届中欧工商峰会上，中方强调：“促进双向投资合作。尽快启动中欧投资协定谈判，为双方投资便利化提供制度保障，增强投资者信心。中方欢迎欧盟企业到中国投资兴业，将进一步扩大市场准入，实行稳定透明、公平竞争的政府采购政策，及时解决欧方企业的合理关切。希望欧方保持市场开放”。[1]2013年5月，欧盟委员会公布了关于中欧投资关系影响的评估报告，建议欧洲理事会作出决定，授权启动《协定》谈判。[2]10月，欧洲理事会通过了欧盟委员会的谈判授权，并于11月在第十六次中欧领导人会晤时宣布启动谈判。至此，中欧关于投资协定谈判的准备工作全部完成，双方第一轮谈判于2014年1月举行。

　　欧盟之所以启动与中国的投资协定谈判，一是因为双方投资政策都有了新发展，原有的双边投资协定在范围上差别很大，而且都只涉及对投资进入后的保护，而没有市场准入等内容；二是2009年《里斯本条约》生效后欧盟获得了外国直接投资专属权，要签订新的投资协定以取代中国同欧盟成员国签署的双边投资协定。欧盟谈判的主要目标是：为中国和欧盟投资者进入对方市场提供新机会；应对监管环境的挑战，主要是投资透明度、许可和授权程序等；为欧盟在华投资者和中国在欧盟投资者的待遇建立保障，包括防止不公平待遇和非法歧视，不受阻碍地转移与投资有关的资本；确保公平竞争的环境；通过鼓励负责任的投资、改善投资环境、提高劳工工资标准等来支持可持续发展倡议；承诺建立缔约方和投资者可利用的投资争端解决机制并有效执行。[3]

　　2016年，中欧双方就投资协定涉及的范围达成协议后，继续进行具体的文本谈判。2018年后中欧双方开展了密集谈判，先后就市场准入条件以及相关的金融服务、资本转移、国民待遇相关承诺、争端解决、投资可持续发展、公平竞争、强制技术转移、国有企业等问题进行了多轮谈判，并最终在2020年12月30日宣布就所有谈判内容达成一致，《协定》有望在2022年正式签署。

　　《中欧全面投资协定》受到中美欧三边关系的影响

进入21世纪以来，中美欧三边关系日趋复杂。中国成为三边关系中最为突出的一个变量，根本原因在于中国的综合国力迅速上升而美欧则处于实力相对下降的态势，“东升西降”牵动了国际关系的复杂变化和国际秩序的潜在变动。

　　美国仍是具有全球性影响的世界头号强国，并将中国崛起视为其霸权地位的最大威胁。奥巴马执政时期，美国采取“亚太再平衡”战略，积极应对中国崛起；特朗普执政时期，奉行“美国优先”政策，对中国采取“规锁”政策和极限施压政策，全方位遏制中国发展，极力推动中美技术“脱钩”甚至威胁发动对华“新冷战”。美国的对华政策使得中美关系断崖式下滑，中美在全球层面的博弈已经清晰呈现，并对国际关系产生深刻影响。

　　与此同时，中欧关系也经历一系列变化。以2019年欧盟委员会发布《欧盟—中国：战略展望》为标志，欧盟对华政策除了突出双方合作的重要性外，也强调双边关系中的矛盾和竞争，提出中国在不同的政策领域发挥着不一样的作用，既是欧盟实现重要目标的合作伙伴，也是欧盟需要寻求利益平衡的谈判伙伴；既是追求技术领先地位的经济竞争者，也是推动另类治理模式的体系性对手。这就要求欧盟采取灵活务实的做法，有原则地捍卫欧洲的利益和价值观。欧盟与中国接触的工具和方式也应根据重要问题和政策加以区分。[4]

　　基于上述背景，为应对中国崛起和快速提升的全球影响力，美欧加快对表，不约而同地将中国列为战略竞争者、体系或制度性对手，以及一些关键性安全领域（如信息安全、科技安全等）的首要或重要威胁，将价值观、“中国威胁”问题纳入跨大西洋安全议程。美欧舆论场也在毒化与中国民间交往的氛围，不断炒作“中国威胁论”并严防和阻止中国获得国际话语权。2020年6月，欧盟外交与安全政策高级代表博雷利建议启动跨大西洋对华政策对话，得到美国的积极回应。2020年10月，博雷利和时任美国国务卿蓬佩奥通过电话会晤，讨论了在跨大西洋伙伴关系中一系列双方共同关心的问题，尤其是中国问题。会晤期间，欧盟对外行动署和美国国务院就中国问题展开了双边对话。[5]

　　然而，欧美并不是“铁板一块”，双方在对华政策上仍存在不少分歧。2020年6月，博雷利在与蓬佩奥的会晤中表示，欧盟和美国应该就中国带来的“挑战”加强合作，但是美国的单边主义外交政策造成美欧双方没有协商，有时甚至对欧盟利益造成伤害。[6]12月，欧盟委员会出台《欧盟—美国：全球变局下的跨大西洋新议程》，[7]突出强调美欧应如何在一系列全球性问题上开展合作，维护多边秩序和规则，展现出欧盟既想维护价值观共同体，又在对华合作上留有余地，以更好地推动多边主义。可见，欧盟虽然在应对中国崛起方面与美国有共同目标，但又反感美方的单边主义做法。欧盟希望通过多边机制和规则来应对中国崛起。

　　在此背景下，中欧从2014年开始的《协定》谈判，就被视为跨大西洋两岸推动战略互信、共同应对中国的一个风向标。在《协定》谈判加速后，美国以跨大西洋合作为诱饵，期盼欧盟不要与中国签署协定。2020年12月21日，拜登提名的国家安全顾问沙利文在推特上称，“拜登政府欢迎与欧洲伙伴尽早就双方对中国经济活动的共同关切展开磋商，讨论我们对中国经济行为的共同担忧。”12月28日，拜登还亲自上阵，呼吁在贸易和经济领域建立更强大的对华联盟，并称“在我们与中国竞争并追究中国政府在贸易、技术、人权和其他方面的侵权行为时，建立由志同道合的伙伴及盟友组成的联盟会使我们的立场将更加坚定”。可见，《协定》已成为检视中美欧三边关系的重要风向标，其谈判进程与跨大西洋合作进程紧密相关，表明了欧美对华政策的共识与分歧，反衬出跨大西洋双方对华合作的前景。

　　美欧在经贸领域多个方面的诉求是一致的，即《协定》的部分内容也是美国想要的，这主要体现在：要求中国改善市场准入和推动贸易对等互惠、加强知识产权保护、杜绝强制技术转移、禁止高科技和信息技术窃取或间谍行为、改革国有企业等。与此同时，《协定》也反映出欧美的分歧，核心问题是欧美能否“同步受益”。美方认为，欧洲率先与中国达成《协定》，就意味着美国在中国市场面临损失，因为欧美不能同步受益，就面临在利益面前被中国“分而治之”的风险，并且可能由于缺乏团结丧失更多对华要价权。[8]

　　欧盟自主推进《中欧全面投资协定》的背景和原因

　　2020年12月30日，在德法等国的推动下，欧盟最终正式宣布与中国完成投资协定谈判。欧盟之所以撇开美国自主推进《协定》谈判，与其政策传统和利益考量密切相关。

　　一是美欧对华政策及应对方式存在分歧，促使欧洲寻求走自己的路。美欧对华政策协调一直存在，双方多次探讨对华合作和竞争问题。跨大西洋涉华对话机制始于2001年，最初以非官方层面的接触为主，主要是美国史汀生中心与德国对外关系委员会组织美欧中国问题、东亚问题、跨大西洋关系等领域的专家进行交流。[9]但这一对话机制时常被美国外交政策所干扰，特别是“9·11”事件发生后，美国外交政策重点改变使其暂时停摆。到2005年时，美欧因在欧盟解除对华军售禁令问题上态度不一致,在非官方对话机制的基础上，正式开启由官方主导的跨大西洋涉华对话机制。2005年5月，时任欧盟共同外交与安全政策高级代表索拉纳访问华盛顿，期间与时任美国国务卿赖斯举行会晤，这被认为是跨大西洋涉华对话机制正式启动的标志。同年11月，美欧再次举行关于中国和亚洲问题的战略对话。[10]然而，随着欧盟对华军售问题的搁置，美国外交重点转向中东地区，跨大西洋涉华对话机制逐渐被置于非官方层面且不是十分活跃。

　　跨大西洋涉华对话机制时断时续，主要是因为美欧在应对中国崛起时的方式和利益考量不同，双方的立场有相似的地方，但也存在很大差异。许多美国学者和决策者认为中国是美国未来的首要竞争对手，必须加以遏制。欧盟及多个成员国并不认为一个更强大的中国必然会与西方利益发生冲突，只要中国融入国际规则体系，仍然可以与之共处并实现共赢。美国对中国的政策经历接触、对冲和遏制的演变，并最终强调对抗，美国希望看到一个实力永远不对自身构成威胁的中国。欧盟则一直在追求同中国的全面接触与合作。[11]欧洲期待中国成为一个逐渐融入国际规则体系的负责任行为体和多边主义的支持者。在应对中国崛起的方法上，欧洲仍坚持接触与合作为主，与中国开展紧密经济合作是历届欧盟机构领导人不变的原则，这就是欧盟自主推进《协定》谈判的重要历史背景。

　　二是利益考量推动欧盟寻求与中国加速合作。尽管美国也是欧盟的重要贸易伙伴，但美国很多单边主义做法让欧洲认识到必须以自己的方式维护自身利益。多年来，中国都是仅次于美国的欧盟第二大贸易伙伴，2020年，中国更是超过美国，成为欧盟的第一大贸易伙伴（以货物贸易计算），中国日益成长的市场是欧盟难以放弃的。美欧围绕中国市场的利益争夺一直存在，尤其是在中国的市场准入问题上，牵涉利益众多，不易调和。2020年初，中美达成第一阶段经贸协议，为美国企业创造了中国市场准入方面的优惠。但在欧盟看来，该协议是对欧洲企业在华利益的实质性损害并且严重扰乱了市场秩序，由此推动世界贸易组织审查中美达成协议的行为是否违反相关规定。更让欧盟恼火的是，美国甩开欧洲单独与中国达成协议的做法，是典型的单边主义和利己主义。[12]在跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议（TTIP）谈判难以继续的背景下，德国等大国和欧洲大多数大型跨国公司都支持《协定》，认为这是获得先机以及弥补损失的好办法。

　　三是美国对外战略调整对中国和欧洲造成冲击，使欧洲认识到同中国开展深度合作是一种务实可靠的选择。中美和欧美双边投资协定谈判早已启动，并且中国和欧盟都不约而同地把美国作为经贸合作谈判和突破的重点。在美国的牵引下，中欧、中美达成协定的动力均不足。但特朗普上台后，其单边主义立场和“美国优先”政策使美欧关系出现严重裂痕，美欧贸易战导致跨大西洋战略互信降到历史低点。美国毫不犹豫地将欧洲视为贸易竞争对手，并将其受保护的市场视为对美国利益的挑战。[13]欧盟不得不在2016年临时终止同美国的跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议谈判。

　　中美投资协定（BIT）谈判于2008年启动，在2012年中美战略与经济对话期间又重启。2013年，中国国家主席习近平和时任美国总统奥巴马会晤期间承诺，中国以准入前国民待遇加负面清单的方式同美国开展投资协定谈判。中美双方在2016年底于华盛顿完成第31轮磋商。然而，这一切努力在特朗普政府上台后回归原点。2020年1月，中美在华盛顿签署了第一阶段经贸协议，虽涉及部分投资规范，但无法逆转中美经济关系的倒退。

　　特朗普政府对中欧均发起贸易战，促使中欧双方重启并加速已经搁置的《协定》谈判（

　　见表1）。对欧洲而言，中国市场机遇以及自身战略自主的重要性日益上升，且美国在很多领域已不再是可靠的合作伙伴；对中国而言，在中美经贸关系持续紧张的背景下，中国对发达国家市场的合作应聚焦欧盟。中欧与美国的投资协定谈判通道均被“堵住”，因而中欧双方下决心加速《协定》谈判。“美国优先”和跨大西洋关系协调关键时刻缺位成为《协定》谈判取得快速进展的重要外部推力。中美和欧美经贸关系不进则退，而中欧经贸关系则在逆势中求变。

　　总而言之，欧盟自主选择同中国加速推进《协定》谈判，显示出欧盟追求自身利益和战略自主的努力，也表明了欧盟对华外交有自身的方式和利益取向，并非与美国完全一致。

　　《中欧全面投资协定》对跨大西洋关系协调的影响

　　《协定》的签署无疑会从多方面影响跨大西洋关系的协调。由于拜登政府刚刚上任，未来跨大西洋关系协调的力度和前景仍取决于美欧共识和矛盾问题。

　　第一，《协定》在经贸层面对跨大西洋对华政策造成冲击，使欧美协调更加困难，但欧盟内部决策是否具有一致性成为具有较大影响的变量。欧美经贸关系存在长期结构性矛盾。一方面，美国出台的一系列经贸政策明显偏袒美企，贸易保护主义犹存，对欧洲有针对性的钢铝关税和对空中客车公司的惩罚性关税在短期内难以降低。另一方面，欧盟力推的数字税对美国互联网巨头不利，长达15年的航空补贴争端更是欧美结构性竞争关系的集中体现。由于欧美在经贸问题上矛盾重重，双方在涉华对话上缺乏基础，美国想协调欧洲跟进，但很难对欧洲作出让步，因而双方在经贸、投资领域的利益只能各表。美国对华搞技术“脱钩”或者“新冷战”将变得更加不容易，拉拢欧洲伙伴形成价值观同盟来应对中国崛起在某种程度上会受到制约。通过签署《协定》，中国展示高水平开放姿态，强调自由贸易和务实合作，本身就是对美欧跨大西洋协调应对中国的一种消解。

　　尽管双边协调美欧对华采取一致政策不易，美国却仍可以用单边主义这种成本较低、在国际关系领域较具破坏性的方式来影响中欧关系。美国对欧盟成员国的影响力仍然很大，可以用安全议题来“绑架”欧盟成员国的对华政策，迫使欧盟内部的中东欧国家等“安全依赖者”采取有利于美国的对华政策。预计美国将在《协定》批准阶段进行干预，推动欧盟部分中东欧成员国，如波兰、罗马尼亚、波罗的海三国等对美国和北约“安全需求”较大的国家以及原来对协议表示不满的国家来否决《协定》，积极消解支持与中国进行经济合作的国家的影响。欧盟内部缺乏统一立场为美国施加影响力提供了空间。因此，《协定》的前景还取决于欧盟是否有能力弥合成员国分歧和妥善应对美国的干预。

　　第二，《协定》在战略层面夯实了中欧经贸压舱石地位，提升了战略互信，中国在应对欧美联合制华上更加主动，对跨大西洋涉华合作提升了反塑能力，但中欧战略互信短板仍存。通过完成《协定》谈判，中欧之间加深了利益绑定，战略互信有所提升。中欧双方可积极利用大多边主义来消解美国推动的有限多边主义——建立民主和价值观同盟以排斥所谓“威权主义国家”的做法。中欧通过倡导多边主义和全球化，使美国对中美欧三边关系的塑造力下降，形成对美国行为的联合制衡，就有可能推动美国返回全球合作议程。通过《协定》谈判，中欧在气候变化、WTO改革、国企改革等重大议题上走近，开始突破跨大西洋涉华议题合作的封闭性，作为外在力量影响并且重塑跨大西洋关系协调进程。美欧合作已不得不重视中国的声音，尤其是欧洲非常期待在更加广泛的多边主义基础上与中国协商，这会使美国排斥中国的影响变得更加困难。

　　同时也应该看到，中国对跨大西洋对话的反塑能力仍然有限，主要是受制于中欧战略互信不足。近年来，中欧战略互信程度下降较快，2019年欧盟直接将中国定义为“体系性对手”和科技领域的“竞争对手”，同时欧洲民间舆论对华不友好感也有所上升。欧洲一些舆论认为，中国是《协定》最大的受益方，欧洲只是短期受益方，担心欧洲成为中国的经济附庸。与此同时，近年来中国对欧投资增长迅猛，欧盟出台了多项应对举措，包括《欧盟统一外资安全审查框架建议》《外国补贴白皮书》以及推行“竞争中立”等，在投资主体、投资内容和融资方式上对中国企业施加了全方位限制，对华安全防范力度加大，严重影响中国企业对欧投资的信心。在《协定》谈判完成的情况下，欧盟上述法律能否解绑，解绑程度如何，都将影响双方执行《协定》的信心和力度。

　　第三，《协定》在地缘政治上消解了欧美合作的凝聚力，但欧洲战略自主程度和执行力是具有较大影响的变量。中美之间的合作与博弈助推了欧洲的战略自主倾向，部分消解了跨大西洋对话的效力。欧洲极力避免成为大国博弈的战场，努力成为博弈的参与者和桥梁，其战略自主意识不断提升。欧盟是中国和美国都极力拉拢的对象，其在不断增强战略自主意识的同时，努力提高在处理欧美关系时的主动性，利用中美博弈在对华关系中寻求更高要价。

　　在跨大西洋合作中，欧洲的战略自主既是绝对的，也是相对的、有条件的。绝对的原因在于美欧存在根深蒂固的矛盾且难以调和，不可能完全走到一起；相对主要体现在欧美斗而不破、关系紧密。尽管欧洲“战略独立”的愿望对大多数欧盟成员国具有吸引力，但安全上过度依赖美国的现实决定了其自主能力的局限性。欧盟共同安全和防务建设踯躅不前，硬实力不足，难以撑起战略自主的雄心。欧盟战略自主的脆弱性导致美欧之间“美主欧从”的结构性关系难有实质性改变，欧盟只能通过软实力展现有限的“硬实力”，比如单一市场力量、议程设定能力、欧盟的规范性影响等。然而，欧盟软实力的发挥离不开美国的支持，从而使得美国仍具有很大的能量来影响其对华政策。

　　结 论

　　在中美博弈背景下，欧盟加速调整内外政策，努力探索一条符合自身特色和利益的发展之路，其中“主动有为”仍是主基调。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利在解释欧盟对外政策时强调，未来美中战略竞争仍将是全球政治的主导趋势。在这方面，欧盟需要保持勇气，制定自己的应对办法。欧洲必须走自己的路，按照自己的价值观和利益行事，同时欧洲也希望与中国在一些全球问题上进行长期合作。[14]中欧《协定》谈判的完成，某种程度上就是对欧盟上述政策立场的一个很好的诠释，意味着全球地缘政治深刻变动。在欧盟政策深刻调整背景下，中欧仍有很大合作空间，双方可以进行深度利益绑定并相向而行，共同应对全球不确定性，积极推动多边主义和全球贸易自由化。由此，中欧合作对跨大西洋涉华协调的塑造力和影响力将会提升，跨大西洋涉华合作的前景也将会因为中欧紧密合作而出现更多的对话、合作和共赢色彩。

　　（作者系中国社会科学院欧洲研究所研究员）

　　（责任编辑：甘冲）