拜登政府的气候新政及其影响

　　【内容提要】拜登宣布重返气候变化《巴黎协定》，为美国设定“35-50”长期气候治理目标，并希望发挥自身的国际领导作用。为推进实现气候治理目标，拜登强调采用“全政府”方式应对气候危机，在内政外交两个维度积极部署气候政策。同时，拜登政府的气候新政面临严峻挑战，包括更为分裂的世界、碎片化的全球治理机制、美国自身相对优势持续减弱及其国内两党极化、利益集团反对等。拜登将气候政策重点放在气候风险及融资监管上，引入竞争性国际机制，势必会加剧全球对投资的监管浪潮。展望未来，美欧在气候融资标准、气候风险监管等方面的政策可能趋同，而中美在清洁能源技术投资、贸易等方面的竞争将日趋明显。

　　《巴黎协定》是2015年12月在巴黎气候变化大会上通过、2016年4月22日在纽约签署的气候变化协定，该协定为2020年后全球应对气候变化行动作出安排。《巴黎协定》存在于《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，简称《公约》）之下，是全球气候治理的一个重要里程碑。虽然《巴黎协定》为全球气候治理设定了长期目标，但却采用“软办法”来实现这一目标，即每个国家自己设定气候治理的目标并自行选取方法来实现，目标与手段均是自愿的、不具有约束力。如果一国无法实现目标，《巴黎协定》也没有强制遵约机制对其进行惩罚。奥巴马政府时期，美国经过谈判后选择加入《巴黎协定》。奥巴马政府认为，《巴黎协定》是一项“执行协议”（Executive Agreement），除了《公约》已经规定的义务外，对美国没有实质性的法律约束。因此，《巴黎协定》在法律程序上不需要征得美国国会参议院的批准。然而，特朗普政府认为《巴黎协定》“将美国企业与工人置于不利地位”，[1]对美国不公平，因而退出了该协定。拜登就职当天即签署文件宣布重返《巴黎协定》，并推出多项应对气候变化的行政举措。拜登政府气候政策的调整动向如何？其对国际气候治理进程将产生怎样的影响？本文尝试对上述问题进行分析。

　　拜登政府气候政策调整的方向

　　截至2021年4月16日，拜登政府已签署40项行政命令、14项总统备忘录、43项声明和10份通知。[2]其中，跟气候变化相关的行政命令有3项，分别是：“保护公众健康和环境并恢复科学应对气候危机”的行政命令（Protecting Public Health and the Environment and Restoring Science to Tackle the Climate Crisis）、“国内外应对气候变化”的行政命令（Tackling Climate Change At Home And Abroad）、“重建和加强移民安置计划及气候变化对移民影响规划”的行政命令（Rebuilding and Enhancing Programs to Resettle Refugees and Planning for the Impact of Climate Change on Migration）。通过上述行政命令，拜登将气候变化确立为“美国外交政策和国家安全的基本要素”，并在内政和外交两个维度积极部署气候政策。

　　一、拜登政府的国内气候政策

　　拜登为美国提出“35—50”气候治理长期目标。拜登承诺，到2035年通过可再生能源过渡实现无碳发电；到2050年让美国实现净零排放。[3]在领导人气候峰会上，拜登承诺在2030年前把美国碳排放在2005年基础上降低50%—52%。为实现上述目标，拜登政府计划拿出2万亿美元，用于基础设施、清洁能源等重点领域的投资。

　　第一，强调绿色复苏，把发展清洁能源全面融入美国经济发展过程。一是鼓励清洁能源发展。拜登提出规模高达2万亿美元的“美国就业计划”（American Jobs Plan），为基础设施升级、清洁能源研发投入大量资金，鼓励清洁的能源和输电项目，促进建筑、制造、工程和技术行业的就业。二是充分发挥联邦机构的作用。拜登恢复奥巴马时期推动联邦机构以身作则采取气候行动的思路，指示各联邦机构充分利用自身购买力购买美国产低碳、零碳能源，要求各联邦机构制定计划增强其设施和运营对气候变化的适应能力。

　　第二，强调气候正义（Climate Justice），对弱势群体和受损部门给予政策支持。一是振兴化石能源社区。建立“煤炭和电厂社区经济重振跨部门工作组”，由国家气候顾问和国家经济委员会主任共同领导，向遭受气候政策影响的煤炭、石油和天然气行业以及发电厂社区提供帮助。二是确保环境正义并创造经济机会。设立“白宫环境正义跨机构委员会”和“白宫环境正义顾问委员会”，解决各种环境不公正问题；创建“正义40倡议”，将联邦投资所获收益的40％投向弱势群体。三是促进自然养护、农业和造林。到2030年养护至少30％的陆地和海洋；设立“平民气候行动倡议”；鼓励农林业利益相关者参与气候决策。

　　第三，加强对金融机构的监管，推动华尔街资金转向清洁能源。拜登拟出台“与气候有关的金融风险”（Climate-Related Financial Risk）的行政命令，以应对气候变化给政府和经济带来的金融风险。[4]一是制定覆盖整个政府的战略，用以衡量、减轻和披露联邦机构面临的气候风险。银行业、农业等领域的监管机构要将气候风险纳入对相关行业以及对联邦资金使用的监管之中。二是美国证券交易委员会（SEC）拟强化上市公司向股东披露气候变化对其业务影响信息的要求，从而与“气候变化相关金融信息披露国际工作组”（Task Force on Climate-Related Financial Disclosure）的目标保持一致。

　　第四，强调联邦气候决策应以科学为基础。一是设立温室气体社会成本核算工作组，以准确计算温室气体排放的全部成本，用以指导联邦决策。二是重新审查特朗普政府所颁布的行政命令、指导文件、政策等，特别是暂停、修改或撤销支持化石能源发展、违背应对气候变化立场的相关内容。比如，暂停联邦土地或近海水域发放新的油气租赁协议；联邦机构根据适用法律取消化石燃料补贴；撤销拱心石（Keystone XL）管道项目所获许可证。

　　二、拜登政府的国际气候政策

　　在国际方面，拜登政府气候政策的战略目标是让美国在推进《巴黎协定》过程中发挥领导作用，推动全球各国增强气候雄心，这既包括大幅降低各国的短期排放量，也包括促使全球在本世纪中叶前后实现净零排放。[5]为此，拜登回归多边主义，希望利用重要平台，如领导人气候峰会、能源与气候主要经济体论坛等，恢复与盟友、伙伴甚至竞争对手的气候政策协商与沟通。具体来说，拜登政府在国际层面的气候政策趋势包括以下几个方面。

　　第一，制定气候融资计划，促使资本流向应对气候变化的领域，增加“气候友好投资”，远离“高碳投资”。在领导人气候峰会上，拜登宣布美国启动“有史以来第一个国际气候融资计划”，承诺2024年之前向发展中国家提供的公共气候融资增加一倍。同时，拜登政府还承诺美国将终止对化石燃料项目的国际融资，并推动主要国家、国际组织停止向海外高碳项目提供公共融资。[6]美国国务卿布林肯在国会听证会上明确表示，拜登政府会推动美国参与的国际金融机构停止为新的化石燃料项目提供资金。[7]拜登政府未来的政策选项还包括取消化石燃料补贴等。[8]

　　第二，利用贸易工具阻止高碳项目，支持全球应对气候变化的行动。在国际上，拜登政府的一个趋势是充分整合贸易政策与气候政策，通过贸易政策应对气候危机，加强可再生能源供应链的可持续性。根据美国贸易代表办公室发布的《贸易政策议程2021》，美国将与盟友和伙伴合作，探索和开发市场方法与监管方法，如碳边境调节税（Carbon Border Adjustment），[9] 以减少全球贸易体系中的温室气体排放。

　　第三，重视气候安全问题，并将其提升至一个新高度。拜登指示安全部门制定综合战略，应对气候变化对安全的影响；加大对国内外军事基地和关键安全基础设施气候韧性的投资，以应对气候变化所产生影响的风险；加大对国内外的粮食安全和水安全投资，提高农业的抗灾能力并改善公共卫生；[10]重视气候变化与移民问题，要求联邦机构完成气候变化对移民影响的报告。[11]美国国会参议院提出《2021年战略竞争法提案》（Strategic Competition Act of 2021），建议国务院将气候、环境因素整合到地区安全规划中。[12]

　　为推进落实上述国内、国际气候政策，拜登强调采用“全政府”方式应对气候危机，并为此加强组织保障，组建了阵容强大的国内气候治理团队和气候外交团队。一是在总统办公厅设立“白宫国内气候政策办公室”，由国家气候顾问领导，负责协调和实施总统的国内气候议程。二是成立“国家气候工作组”，成员为21个联邦机构和部门的负责人，以增强各联邦机构之间气候政策的协调与配合，促进规划和实施重要联邦气候行动。三是恢复奥巴马政府所设立的总统气候问题特使一职，并将其提升为内阁级职位，即气候问题特使在美国国家安全委员会任职，并任命克里（Kerry）担任这一职位。此举非比寻常，是美国国家安全委员会首次纳入一名专门负责气候变化问题的成员，旨在协助拜登总统通过总揽全局、协调各方来重塑美国在气候问题上的领导力。

　　总体上看，拜登政府推出的气候政策举措具有3个典型特点：一是公开将气候变化称为“气候危机”（Climate Crisis）、“存在性威胁”（Existential Threat）、“紧迫威胁”（Pressing Threat）等，凸显出拜登政府认同应对气候变化的必要性和紧迫性。二是拜登所签署的文件和行政命令的内容，本质上都是“纠错”，即推翻特朗普政府的“能源主导”政策，恢复奥巴马政府的“气候遗产”，并力图打造“升级版”的气候政策成果。三是相较于奥巴马政府，拜登政府推进气候政策的方式更为务实、精准，可行性更强。如拜登政府强调气候正义，对可能遭受气候环境政策影响的受损部门、弱势群体等，分别成立了有针对性的工作组，以便提供经济补偿或专业帮助。

　　拜登政府气候政策面临的挑战

　　拜登将气候变化视为重塑美国全球领导地位的机会，因而希望美国在应对气候变化方面起带头作用。美国能否在气候变化领域有大作为，取决于两点：一是国内行政机构能否与国会通力合作，推动清洁能源的大规模应用；二是在国际上能否利用美国的政治资本和经济资源推动全球绿色低碳转型。其中，后者的效果以前者的实施为基础。拜登政府迄今出台的国内外政策仅仅是一个开端，但前路漫漫，其气候雄心之路并不平坦。

　　美国私营部门对拜登政府应对气候变化及重返《巴黎协定》的支持逐渐增加。美国国内310家企业和投资者联名写信，呼吁拜登政府将新的国家自主贡献（NDCs）确立为：到2030年，美国的温室气体排放量要比2005年至少减少50％。[13]此公开信由“商业联盟”组织（We Mean Business Coalition）牵头发起，该联盟成员包括苹果、谷歌、微软和可口可乐等诸多大型公司。华尔街六大主要银行——花旗、富国银行、美国银行、摩根士丹利、高盛和摩根大通都已作出气候承诺，或设定2050年净零目标，或承诺其业务与《巴黎协定》协调一致。全球最大资产管理公司贝莱德（BlackRock）宣布“气候风险就是投资风险”，其所投资的公司必须披露碳排放信息。考虑到拜登应对气候变化的计划将在很大程度上通过提高公司税率来买单，因此企业界的支持尤为重要。

　　尽管如此，拜登的气候政策遭到了美国国内化石能源集团的强烈反对。反对者认为，从气候角度来看，拜登限制国内油气生产在应对气候变化方面“完全无效”，因为全球油气需求预计将上升，而且美国油气产量的任何下降，都将被俄罗斯和沙特阿拉伯等外国竞争对手的产量增加所抵消。因此，美国限制国内油气生产并不会减少全球油气消耗所产生的二氧化碳排放。美国西部能源联盟（Western Energy Alliance）已于2021年1月在怀俄明州地方法院起诉拜登政府发布的行政命令。该组织宣称，拜登下令在公共土地和水域上暂停新的油气租赁，这一行为超越了总统的职权范围，违反了联邦法律。[14]

　　拜登的气候治理目标能否实现尚存在不确定性。迄今为止，拜登政府推动气候政策的方式跟奥巴马一样，都是充分使用总统的行政权力。就“35—50目标”而言，重返《巴黎协定》、否决拱心石管道项目、中止联邦土地上的油气租赁等仅仅具有象征意义。美国回归多边主义、推动气候治理国际合作仍面临严峻挑战。面对更为分裂的世界和碎片化的全球治理机制，美国自身相对优势持续减弱，这些客观事实再加上美国国内两党极化，导致拜登推动气候议程面临较大困难。 当前，气候变化问题在美国仍然受政党政治影响。在美国第117届国会（2021—2022年）中，民主党在参、众两院仅具有微弱优势，要推出全国性气候立法难度较大。时至今日，尽管拜登已宣布回归《巴黎协定》，但共和党议员仍在试图推动立法来阻止这种回归。比如，共和党议员在众议院推出决议，要求美国正式退出《巴黎协定》。决议认为，“与其将美国约束在让自身处于国家安全和经济劣势的国际协议中，不如将重点放在继续减少排放、开发和出口清洁能源技术以及使其社区更具韧性方面。同时，优先考虑美国消费者以及国家安全和繁荣，确保可负担和可靠的能源供应”。[15] 为扩大总统权力、加码气候政策，有专家和民主党议员建议，拜登可考虑将气候变化宣布为国家紧急状态。[16]但是，美国国会众议院迅速出台决议，明确反对根据《国家紧急状态法》（National Emergencies Act）宣布气候变化为国家紧急状态。该决议还表示，为应对全球气候变化而采取的任何决策行动均应由立法部门采取，而不应仅由行政机构单方面推进。[17]

　　拜登政府面临的另一个关键问题是资金问题。美国国会通过拨款、监督等多种形式发挥作用，但总统仍有一定独立的资金使用权限。比如，美国国会对国务院的“对外行动”账户拨款，其中相当一部分资金由总统按美国国家安全和对外政策优先性进行分配。显然，现有预算和相关计划并不足以应对气候变化的长期挑战。然而，美国国会对资金的使用已经开始增设约束条件。比如美国国会已作出规定，要求在总统划拨资金时需证明相关活动支持美国国家利益等。

　　此外，美国国会参议院中民主党只有50名参议员，而按照参议院的程序规则要求，相关立法须以60票的多数通过。要通过气候立法，民主党人只有两种选择。从理论上讲，他们可以说服10位共和党人加入其阵营，但鉴于共和党持续反对气候行动的立场，这种可能性很小。例如，即使是温和派共和党人如米特·罗姆尼（Mitt Romney）都反对停止联邦土地油气租赁的举措。更现实的选择是，民主党人可以使用“预算和解”（Budget Reconciliation）工具寻求立法突破，该工具仅要求立法在参议院以简单多数票通过。[18]

　　拜登气候新政对全球气候治理格局的影响

　　拜登带领美国重返《巴黎协定》以及所采取的一系列气候举措，对全球应对气候变化行动具有一定积极意义，其影响覆盖宏观经济、产业、企业等各个层次，涉及国家、国际组织、非政府组织等各个主体，对全球治理格局的影响尤为明显。在《巴黎协定》谈判进程中，中美两国紧密合作、共同领导了《巴黎协定》的达成。[19]当前，拜登政府气候政策的调整动向，有助于消除美国与欧盟的分歧，但给中国带来了一定挑战。美欧在贸易、投资和气候变化领域的立场更为贴近，有助于改善和强化美欧同盟关系；而中美两国分歧显著，很难复制奥巴马时代的全球气候治理格局。

　　拜登调整了美国的气候政策，在许多方面与欧盟观点保持高度一致。美国方面，拜登在国内拟加强对金融机构和相关企业的监管，其重点举措是要求企业披露与其业务有关的气候风险信息；在国际上，拜登拟取消化石燃料补贴、推动海外公共投资“脱碳化”、利用贸易政策支持气候行动等。欧盟方面，其在管控气候风险、增强金融稳定性等问题上已经出台了《可持续金融信息披露规定》（SFDR），制定了有关气候变化信息披露的规则，要求投资公司在未来两年内分阶段实施该政策。在取消化石燃料公共融资方面，多个欧洲国家已作出承诺，宣布终止对化石燃料的公共融资。如欧洲主要公共财政机构已宣布终止对所有化石燃料的支持，英国政府承诺停止资助海外化石燃料项目。在利用贸易政策支持气候目标方面，欧盟认为，国家间气候政策差异会影响贸易，因而拟出台碳边境调节税，强制进口企业对自己的温室气体排放行为负责，从而为欧洲企业创造公平的竞争环境。

　　与此同时，拜登政府气候政策调整趋势给中国带来了一定挑战。在海外公共投资“脱碳化”问题上，美国指责中国公司仍在海外大力投资燃煤发电。[20] 拜登当选前曾在《外交事务》发文，尤其关注“一带一路”能源项目。[21]可以预见，拜登政府要求企业披露气候变化带来的财务风险，以及推动国际金融机构披露其投资的气候变化风险，势必会加剧全球对投资的监管浪潮，这有助于美国拓展和强化地缘政治权益，比如在气候变化名义下阻碍“一带一路”建设中的基础设施、化石能源等高碳项目。

　　在技术方面，中美日益激烈的技术竞争可能会波及气候政策。后疫情时代，世界主要国家都将巨额资金投入绿色复苏，加速发展清洁能源技术，谁是清洁能源技术领域的领导者将成为最为核心的问题。在原创性技术和颠覆性技术创新方面，美国宽松的人才环境和风险投资机制，使其在技术竞争上处于上风。中国许多核心技术、关键技术落后于和受制于美国。但得益于自身巨大的国内市场，中国已经成长为世界上风电、光电、水电、储能电池和纯电池汽车规模最大、竞争力最强的国家，成为美国、欧盟等发达国家的强劲竞争对手。若美国联合欧盟通过融资监管政策、贸易政策等支持净零碳技术和产品的贸易与投资，不断重塑、巩固自身在全球清洁能源技术和市场的优势地位，将给中国带来极为激烈的技术和市场竞争。比如，个别美国国会议员呼吁美国阻止中国产品用于拜登提议的基础设施项目。

　　总之，气候变化已成为拜登政府内政外交的优先议题。拜登政府国内、国际气候政策的一个重点就是气候融资，通过重新审视国内金融法规和国际气候融资规则，增强相关领域的监管，推动资金远离“高碳投资”、增加“脱碳投资”和“净零投资”。这种政策趋势有助于消除美欧在气候议题上的分歧，但给中国带来了一定挑战。尽管如此，中美双方保持沟通渠道的畅通非常重要。正如美国塔夫茨大学教授葛凯丽（Kelly Sims Gallagher）所说：“鉴于目前的政治紧张局势，我不认为（中美）合作是可能的，但协调至关重要。两国政府都需要从排放轨迹、政策和规划的角度了解其他国家正在发生的事情。”[22]

　　结 语

　　拜登领导的美国不仅重返《巴黎协定》，而且还提出“35—50”新气候治理目标。拜登选择回归，不仅仅是由于“去特朗普化”的表面原因，更重要的考虑是保持成员国资格以便从国际机构或机制内部发挥影响，为美国开辟新道路创造条件，最终使美国回到世界的领导地位。为了实现上述目标，拜登政府计划拿出2万亿美元，用于国内基础设施、清洁能源等重点领域的投资；在国际上回归多边主义，恢复与盟友、伙伴甚至竞争对手在气候政策上的协商与沟通。

　　但是，应对气候变化的政策应该是长期的，需要保持一致性和稳定性。拜登政府重新聚焦气候议题，虽顺应了历史潮流，但只有通过法律形式固定下来，才能留下气候遗产并使其存续下来。不幸的是，气候变化问题在美国仍然被两党博弈所左右。民主党政府出台气候政策，而共和党政府则放水甚至逆转这种趋势。这种“启动—逆转”不仅降低了美国气候政策的有效性，而且还降低了美国在气候治理进程中的影响。[23]

　　实现气候治理目标最终需仰赖清洁能源技术的发展，其中的关键在于资本流向即融资方向。拜登将气候政策重点放在气候融资风险及监管上，引入竞争性国际机制，势必会加剧全球对投资的监管浪潮。拜登政府不断强调美欧紧密合作应对气候挑战的重要性，预计未来美欧在气候融资标准、气候风险监管等方面的政策可能会趋同。与此相对，拜登政府与中国合作的目的是增强中国气候行动力度，并会为此采取强硬手段。鉴于此，中美在清洁能源技术投资、贸易等方面的竞争有可能加剧，不排除双方在气候问题上出现某种紧张态势。

　　（作者系中国社会科学院美国研究所研究员）

　　（责任编辑：苏童）