学前教育立法正当时

　　地方的先行探索，将助力学前教育立法驶入快车道。

　　日前，上海市十五届人大常委会第四十六次会议表决通过《上海市学前教育与托育服务条例》，条例将于2023年1月1日起正式实施。

　　学前教育与托育服务面向学龄前幼儿这一“最柔软的群体”，是民生保障的重要环节。托幼一体化，“将学前教育与托育服务合并立法，在地方立法中尚属首创。”上海市人大常委会法工委主任阎锐说。

　　中国教育学会副会长李天顺撰文表示，在整个教育体系中，学前教育比其他各级教育具有更强的基础性、全局性和先导性作用，对人一生的学习和发展具有深刻和全面的影响。学前教育的公平，是重要的教育公平和社会公平。

　　党的二十大报告提出，办好人民满意的教育，强化学前教育、特殊教育普惠发展。

　　2022年，全国人民代表大会常务委员会工作报告指出，根据年度立法工作计划，预安排审议40件法律案，其中包括学前教育法。北京师范大学教育学部教授洪秀敏说，“我国整个教育体系中，只有学前教育这个学段没有高位法。”

　　近年来，学前教育发展出现新变化、面临新挑战。地方的先行探索，将助力学前教育立法驶入快车道。

　　普惠是关键

　　我国先后颁布过《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》等多部涉及教育的专门法律。

　　2010年，国务院发布《关于当前发展学前教育的若干意见》，指出要着力解决“入园难”，并提出实施学前教育三年行动计划。

　　2013年以来，全国人大教科文卫委员会、教育部等部门先后赴各地进行学前教育立法调研。江苏、北京、上海等省份以及广州、青岛等城市先后出台了地方学前教育条例，为全国性立法提供了参考。

　　2020年，《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》发布，并于当年9月到10月面向社会公开征求意见。

　　“当时预计这部法律草案很快就会提交审议，但结果未及预期。一些问题还有争议，比如政府对学前教育的投入责任应如何定位。”21世纪教育研究院院长熊丙奇说。

　　学前教育立法有哪些难点？华东师范大学教育学部教授吴遵民撰文认为：学前教育民营化、企业化、集团化的运作模式致使立法边界难以界定；地方之间经济文化发展水平差异较大致使全国性立法的困难；学前教育的属性尚未统一。

　　三孩生育政策实施后，全国多个地方为规范学前教育出台了地方性政策和法规。据《南方周末》不完全统计，截至目前，全国有23个地方出台学前教育地方性法规或规章，现行有效的共计49部。

　　2022年9月1日起施行的《深圳经济特区学前教育条例》因其明确了幼儿园的普惠性引发社会关注。该条例提出坚持政府主导、社会参与，形成普惠、优质、多样化的学前教育公共服务体系，还规定幼儿园不得直接或间接作为企业资产上市，社会资本不得通过兼收并购、受托经营、加盟连锁等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。

　　在全面二孩生育政策实施的2016年，深圳成为全国新生儿最多的城市之一，幼儿园学位需求激增。尤其是一些新市民家庭的幼儿因为户籍限制，无法就近进入公立幼儿园，而一些民办幼儿园质量参差不齐，动辄每月上万元的学费更让人望而却步。

　　2018年中共中央、国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，提出到2020年公办园在园幼儿占比原则上达到50%的目标。

　　从2018年到2020年，深圳加大财政投入，率先探索形成了政府主导、财政支持的学前教育公益普惠发展模式。

　　2021年，深圳公办园在园儿童占比从2018年的不到4%提升到51.6%，普惠园占比达到87%。当年，深圳成为教育部基础教育综合改革实验区。

　　从全国范围看，自党的十八大以来，国家财政性教育经费年均增长9.4%，高于同期GDP年均名义增幅（8.9%）和一般公共预算收入年均增幅（6.9%），占GDP比例连续10年保持在4%以上。2021年国家财政性教育经费达到4.6万亿元，其中用于学前教育的经费达到2700亿元。学前教育经费十年年均增长20.6%，在各级教育中增长最快。

　　在财政教育经费的大力支持下，学前教育资源结构开始发生格局性变化，“普惠”成为关键词。2021年全国普惠性幼儿园(包括公办园和普惠性民办园)达到24.5万所，占幼儿园总量29.5万所的83%。

　　明确政府职责

　　财政性教育经费投向普惠园，因此有大量民办园申请转为公办园或普惠性民办园。尚未达标成为普惠园的民办园，在转制过渡期间需自负盈亏。《瞭望东方周刊》在调查中了解到，一些转制阶段的幼儿园为了增加收入，往往选择和外部培训机构合作，每天课表上满满的“特色课程”，表面看是德智体美劳全面发展的举措，实质上牺牲了幼儿户外活动、游戏的时间，也削弱了园所教师团队深耕教学的动力，使幼儿园沦为“全日制兴趣班”。

　　沈阳师范大学学前与初等教育学院教授秦旭芳告诉《瞭望东方周刊》，一些自身基础还未打好的民办园，在转制期间遭遇尴尬，没有编制的优势吸引优秀老师，又发愁于增收，因此缺少提升教学水平的动力，导致整体办园质量下降。

　　洪秀敏认为，当下这些问题，更说明学前教育立法正当其时。“有了法律，就能从国家层面进一步明确学前教育在整个国民教育体系中的属性和定位，明确政府在构建公益普惠的学前教育公共服务体系中的责任。这对于保障幼儿享有公平教育权，规范发展学前教育的保育功能，健全学前教育管理制度和长效机制，以及加快推进建设高素质专业化的学前教师队伍等等，都具有重要意义。”洪秀敏说。

　　为加强幼儿园及其托班的服务保障能力，上海地方立法中对政府责任进行了明确规定。比如，规定新建居住区应当配套建设幼儿园及其托班设施，与住宅同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。已建成居住区的幼儿园及其托班未达到规划要求或者建设标准的，所在地的区人民政府应当通过新建、扩建、改建以及支持社会力量参与等方式，予以补充和完善。

　　目前，深圳、上海等经济发达城市在学前教育立法和规划方面已走在全国前列。

　　秦旭芳说：“党的二十大报告提到优化区域教育资源配置。学前教育领域也要优化资源配置、实现均衡发展。实现均衡发展，少不了政府引领的各方协调，因此需要在学前教育立法中明确各级政府的责任和职能。”

　　保障教师成长

　　师资是学前教育发展的关键所在。2018年到2021年，深圳市教育局在全市组织开展为期三年的“百园扶百园”专项行动，组织100所市级优质特色示范幼儿园对全市各区300所相对薄弱园的日常管理、教育教学、卫生保健和师资队伍建设等方面进行“一对三”结对帮扶。

　　深圳幼儿园与龙岗区平湖街道新木二幼、辅城坳幼儿园、梧桐树幼儿园三家结成姐妹园。新木二幼保教主任成素云对上门帮扶印象深刻：“以前我们上音乐课和体能课，就是放放音乐，组织孩子们做律动。深圳幼儿园的老师则从孩子们所处年龄的身理、心理发展特性出发，有完整的上课流程，更具趣味性和延续性，有利于孩子们成长发展。”

　　业内人士认为，与过去相比，幼儿园教师数量少、专业素养不高、教育质量差等现象有所改善，但如今幼儿园转制导致师资不稳定的问题比较突出。

　　受地方政策和投资主体的影响，学前教育中的幼儿园转制有多种形式。除了不少民办园试图转为公办园和普惠性民办园，还有公办园转为公办集团化幼儿园、公办民营园、股份制办园等不同类型的转制。

　　秦旭芳说：“幼儿园转制类型的复杂性和园所情况的独特性导致师资人员摇摆不定、发展动力不足等现实困境依然存在。学前教育立法，将起到保障教师成长的作用。如果说政府投入和监管是外部治理，那么幼师素养提升就是内部治理。二者协同发力，才能推进学前教育高质量发展。”

　　2022年7月18日，深圳市教育局官网发布《关于全面深化新时代幼儿园教师队伍建设改革的意见（征求意见稿）》，对公办民办幼儿园教师的工资标准做出规定：公办幼儿园保教人员工资纳入财政保障范围，建立年金制度保障总量内教师退休待遇；建立民办幼儿园教师工资指导标准，逐步提高民办幼儿园教师长期从教津贴标准……

　　幼儿园教师队伍建设的法律保障，是学前教育立法的重中之重。有了学前教育法，幼儿园教师资格制度、职称职务序列和标准，以及编制、工资收入和福利待遇都将有法可依。有了法律保障，“幼教学校才能吸引有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心的年轻一代优先选择这份职业、热爱这份事业”。李天顺说。