因时而变的美联储

　　撰文／黄湘

　　美联储是美国的中央银行，对于全球经济举足轻重。理解美联储的运作逻辑也因此成为分析美国经济以及世界经济发展趋势的必修课。在汗牛充栋的关于美联储的各种报道和论述中，美国财经记者斯米亚勒克（Jeanna Smialek）的《没有界限：美联储应对新的危机时代》一书可谓独具洞见。她在书中指出，美联储自从成立以来已经发生了巨变，先是长期的缓慢渐变，然后在2008年加快速度，在2020年经历了重大转型。

　　美联储成立于1913年，由两部分组成，其一是位于首都华盛顿的联邦储备委员会，其7名理事由总统任命，参议院批准；其二是分布在12座重点城市的12家地区性储备银行，它们是美国各地企业和银行的代表。当初设立美联储的目的是监督商业银行避免风险业务，并保持现金在金融系统中的流动，帮助银行在困难时期顺利运作，美联储的权力受到严格规则的限 制。

　　随着时代发展，美联储的目标逐渐演变为“稳增长、抑通胀、保就业”，这与其他国家的中央银行是一致的。美联储实现其目标的手段是货币政策，其核心是设定利率，从而影响借钱的成本以及经济中的各种信贷数量，由此加速或放缓整个经济。

　　相比之下，美国国会是通过财政政策影响经济。国会可以通过法案针对美国经济的某些特定部分支出，即具体指定将经费运用于某一目标。而美联储可以在困难时期向美国经济的某些特定部分提供贷款，但是它不能向这些部分直接支出。

　　另一方面，国会的钱来自联邦预算，如果它想花钱，它必须在联邦预算中从目前的收入或是借贷中找到钱。换言之，国会花的钱要么会挤掉其他一些支出，要么会成为纳税人的债务。而美联储则无中生有地创造货币，即通过创造货币来购买债券或其他金融证券，这是美联储在美国经济和社会中最为特殊的权力。

　　自从成立以来，美联储创造货币的能力一直受到严格的规则限制，但是，在经历了一个多世纪的演变之后，当今时代对于美联储的规则限制已经变得相当模糊，其创造货币的能力已经变得极其巨大。

　　进入21世纪以后，美联储的功能远远超过了传统的“稳增长、抑通胀、保就业”。在2008年全球金融危机期间，美联储扮演了“最后贷款人”的角色。当时的美联储主席伯南克是一位研究美国1930年代大萧条的专家，他先后批准实施了两次总规模近4万亿美元的债券购买政策，号称“量化宽松”（Quantitative Easing，简称QE），从而保持信贷流动，帮助大型银行和其他金融机构摆脱灾难。伯南克领导的美联储在2008年采取的这种做法，制定了一个在2020年得以重复和深化的游戏规则。

　　2019年7月，民主党国会众议员特莱布（Rashida Tlaib）质询在前一年成为美联储主席的鲍威尔，他是否会在下一次经济衰退期间利用美联储的权力帮助州政府和地方政府。鲍威尔回答说，美联储没有权力向州和地方政府提供贷款，也不想要这种权力。然而，仅仅过了9个月，2020年4月初，美联储宣布它将从事特莱布所要求的事情，确保州政府和地方政府在信贷市场枯竭时能够继续借款。

　　导致美联储改变的原因是全球新冠疫情大流行的发生。几乎就在一夜之间，全球商业停滞不前，股票暴跌，数以千万计的美国人突然失业，甚至难以维持温饱。信贷市场的深度冻结预示着更严重的灾难，冲击着即使在2008年全球金融危机最严重的时刻也仍然安全的金融系统的核心部分。

　　为了应对灾难，美联储采取了全面的行动，比它在2008年的举措更迅速、更广泛。它将利率降至谷底，购买了价值数万亿美元的政府债券，以维持关键市场的运作，并承诺在紧急贷款计划中增加数万亿美元，以保持贷款流向危在旦夕的州政府、地方政府、大公司以及中小企业。

　　通过急剧扩大自身的资产负债表，美联储有能力作出承诺，向陷入困境的经济体提供应有尽有的救济，这一承诺积极地影响了市场预期，从而使得市场平静下来，在很多情况下甚至不需要贷款就可以自我修复。例如，美联储实际上只向两个州政府和地方政府提供了贷款，它救助市政债券的计划基本上没有被使用，因为私人市场可以为地方政府提供更好的利率。但是，美联储仅仅通过发出扮演“最后贷款人”角色，为私人市场充当后盾的信号，就能够使私人市场继续良好运作。最终，美联储的资产负债表膨胀到近90万亿美元，是新冠疫情大流行开始时的两倍多。

　　在斯米亚勒克看来，美联储在2020年创立了新的政策框架，超越了其向银行贷款和购买国债的通常权限，购买了大量的公司债券和其他私人债务，并且直接向中小企业提供贷款。同样重要的是，美联储从调整利率以抑制通货膨胀转变为保持尽可能低的利率以维持充分就业。鲍威尔领导下的美联储不再自我设限，而是具备了“没有界限”的权力。

　　美联储在2020年的救援行动可以视为2008年救市政策的延续，但是美联储在2020年和2008年之间的差异也是明显的。

　　虽然美联储在2008年的救市对于美国经济走出衰退居功甚伟，但是伯南克的量化宽松政策，以及多个发达国家央行对此政策的跟风效仿，却引发了整个国际金融市场的动荡。在国际经济整体低迷、需求不振的背景下，全球资金泛滥直接导致多地股市和楼价等资产价格大幅上涨，资金过剩形成的低利率环境也加剧了全球的财富不平等，即资产收入（资本所得）的增长率远远超过工薪收入（劳动所得）的增长率，成为2010年代全球政经剧变和民粹主义兴起的推手。

　　斯米亚勒克指出，美联储2008年的救市，本质上是针对华尔街的保险政策，也就是以华尔街的金融机构作为救援对象。这种做法完全符合美联储的法律授权和任务，也符合美联储一直以来对于自身角色的认知：它为华尔街提供保险，而华尔街负责转移广大中小企业的风险。然而，2008年救市政策的后果表明，不能指望华尔街的运作符合美联储的公共政策目标，得到救助的华尔街并不会为广大中小企业服务，而是趁机渔利，中饱私囊。美国民众也不再认可美联储和华尔街之间的私相授受。

　　美联储在2020年明显吸取了2008年的教训。它挑起大梁，帮助市政债券市场渡过难关，确保资金流向州政府和地方政府，这是它以前从未做过，甚至不认为自己能做的事情；它也绕过华尔街，直接为中小企业提供贷款。美联储在2020年的救援行动如此成功，以至于到当年年底，美联储的行动已经不再受到新闻媒体的关注。尽管新冠疫情大流行是美国社会不可磨灭的记忆，当时一度令市场极度恐慌的信贷危机却几乎已经被人遗忘。就此而言，2020年的美联储堪称“善战者无赫赫之功”。

　　然而，世事总是祸福相倚，美联储成功地让美国经济在新冠疫情大流行中避免了衰退，但是随着增长恢复，市场繁荣，全球供应链危机并未解除，甚至由于俄乌冲突加剧，价格压力也随之陡升。2022年，美国爆发了自从1980年代以来最严重的通胀，美联储最终不得不与之作斗争。

　　斯米亚勒克所说的“没有界限”，不仅在于美联储在经济危机中实施了超出常规的广泛干预，而且在于美联储开始转变角色，关注社会议题。

　　自从成立以来，美联储的决策者主要来自上层社会的白人男性，或是著名经济学家，或是金融高管和投资银行家，由于后者可以从金融政策中获取私利，由他们来决定金融政策显然有违公正；而前者即使标榜学术中立，其视野和思维方式也不可避免地有局限。近年来，美联储做出改变，致力于扩大它的对话对象和雇佣对象，无论是在华盛顿的联邦储备委员会（现任7名理事中有2名黑人，3名女性，包括1名黑人女性），还是在各个地区性储备银行，都出现了很多具有多样化背景的任命。通过这种多样化的改革，美联储在其信贷政策中显著提升了对于种族平等的关注。

　　气候变化是当今美国最重要的社会议题之一。十几年前，没有人会想到美联储会关注气候变化，但是现在它也开始重点关注。气候变化对金融系统，特别是银行系统的安全和稳健性具有重要影响，美联储作为银行系统的监管者，必须对此有所了解。

　　另一方面，在一些国家，央行已经将“绿色金融”提上议事日程，考虑给那些致力于减少碳排放的“绿色”企业和机构提供优惠的贷款利率。但是，在美国，对气候变化的担忧至今尚未成为全社会的政治共识，如果美联储考虑“绿色金融”，相当于跨越红线，向民主党的诉求靠拢，就会有一些政治化的风险。因此，美联储迄今为止一直很抵制谈论“绿色金融”的话题。

　　这也使得美联储在政治上处于一个尴尬的位置。它依法受国会监督，而国会的监督者分为两派，一派来自民主党中的左翼，认为美联储为普通美国人的福祉做得远远不够，另一派来自共和党中的右翼，认为美联储的所作所为已经远远超出了货币稳定这一狭窄的法律授权。

　　在2022年之前，前一个阵营的呼声似乎更具优势，毕竟，美联储对于处理通胀早已积累了丰富的经验，可谓轻车熟路，难道不应该把精力更多地放在社会议题上吗？然而，进入2022年以后，美国通胀飙升，导致美联储不断加息，不仅放缓了美国的经济和就业市场，也将压力持续转移到美国之外的各个经济体。可以预见，美联储在美国政治中的尴尬处境，将会长期持续下去。

　　斯米亚勒克在书中警告，美联储的角色转变，以及它在经济中的作用空前扩大，意味着它不再能够像过去那样与政治隔绝。

　　自从1951年脱离财政部独立制定货币政策以来，美联储的独立性一直至关重要，即使是历任总统中对美联储施压最大的特朗普，也无法干预其货币政策，更无法在美联储主席和理事的法定任期之内将其免职。但是，现在美联储不仅仅关系到价格稳定。如果民选官员在联邦储备委员会中安插党派忠诚者，那么，美联储在2020年用来帮助稳定市场和经济的超出常规和紧急的政策工具，就可能被用于规避民主程序。受宠的特定选民群体，或是受宠的企业和机构，可以通过美联储获得廉价信贷，而不必仰赖难以在国会通过的财政拨款。美联储的大规模债券购买计划也可以被用于政治目的，例如推动美元升值，使美国在贸易战中获得优势，从而帮助一位鼓吹贸易战的总统获得连任，即使贸易战从长期而言对美国弊大于利。就像美国最高法院早已深度介入党派政治一样，美联储在经济上“没有界限”的权力也可以被用来暗中实现党派的政治目标。

　　因此，美国公众必须对美联储的权力有足够的了解，必须将其超出常规和紧急的行动置于公众的监督之下，确保它不会沦为党派政治的工具。