国有施工企业内部经济责任审计探析

　　荣艳成

　　（中铁五局集团有限公司）

　　【摘要】经济责任审计是伴随我国政治、经济体制改革的不断深入而发展起来的一项审计制度，是加强国有及国有控股企业领导人管理和监督的一个重要举措，是我国内部审计发展中的一项重要工作，也是强化企业内部审计监督约束机制的一种有效方式。经过多年不断完善与践行，这项制度对推动依法行政，加强干部监督管理，促进领导干部履职尽责，规范权利运行等方面发挥了重要作用，并取得了较好的效果。但因内部审计“内部”的特殊性，内部经济责任审计仍然存在一些制约因素不同程度地影响审计效果，文章通过对现有施工企业内部经济责任审计存在问题的剖析，提出了相应的改进建议，旨在促进内部经济责任审计的不断完善和提升。

　　【关键词】国有施工企业；经济责任审计

　　【中图分类号】F239.47；F276.1

　　一、施工企业经济责任审计

　　施工企业主要从事建筑安装、设备安装工程和铁路、公路、桥梁、房建、水利水电等专业工程的基本建设，是具有特定施工资质、独立核算、自主经营、自负盈亏的生产经营性企业。施工企业其建筑产品具有周期长、难度大、点多面广等特点，且施工单位流动性强，故增加了施工企业内部经济责任审计的难度。

　　企业内部经济责任审计指内部审计部门依据国家法律法规及企业内部管理规定的程序、方法和要求，对企业负责人任职期间的资产、负债、损益情况的真实性、合法性、效益性及重大经营决策等相关经济活动，以及执行国家有关法律法规情况、有关内部控制制度的建立和执行情况、国有资产保值增值情况等进行的审计监督和评价活动。经济责任审计主要分为离任经济责任审计和任中经济责任审计。施工企业的经济责任审计，主要包括各级企业主要领导的经济责任审计和施工项目经理的经济责任审计。项目经理的经济责任审计相当于一个项目深入审计的点，企业领导的经济责任审计则是一个点面结合全面反映的面。

　　二、经济责任审计的必要性

　　（一）经济责任审计是我国政治、经济体制改革的需要，是我国内部审计发展的必然

　　近年来，国家相继发布了一些有关单位领导人经济责任审计的暂行规定和各类审计实施意见，这是加强国有及国有控股企业领导人管理和监督的一个重要举措，也是国有资产管理和监督的需要。中办、国办2019 年7 月修订的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，强化了党对审计工作的集中统一领导，明确了国有企业经济责任对象、审计内容及如何实施审计等。2020 年9 月28 日，国资委印发《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2020〕60 号）。要求聚焦经济责任，促进权力规范运行和责任有效落实。经济责任审计是新的时代特征，是我国政治经济体制改革的必然产物。

　　（二）经济责任审计是企业内部监督管理需要，是企业高质量发展的有效保障

　　国家经济的高速发展，也带动了国有施工企业的快速扩张，国有资产的监管和企业重大经济风险的防控也迫在眉睫。近几年施工企业的大规模扩张，从项目经理的选用、子公司领导干部的选拔，以及集团领导的储备等都需要层层培养和历练。为了更好地让企业领导干部履职尽责，担当作为，促进企业合法合规经营，促进领导干部廉洁从业，国有企业领导干部经济责任审计是企业必不可少的一种监督和考核管理方式，也是企业领导干部选拔的一种有效方式。经济责任审计既是对企业也是对领导干部的双重“体检”，通过审计，企业便于及时发现问题，及时纠正，保障企业实现高质量发展。所以，经济责任审计是企业管理和发展中一项必要的监督保障措施。

　　三、国有施工企业经济责任审计存在的困难和问题

　　（一）内部审计的独立性和权威性有待持续提高

　　近年来，国务院、国资委、审计署对内部审计工作的大力提倡和督导，以及国家审计委员会的成立等积极推动，内部审计的独立性和权威性有了较大的提高，但由于国有企业内部管理的特殊性，内部审计的独立性远不如国家审计和外部审计。内部审计人员人事隶属于本企业，受本企业直接领导，审计人员的晋升、调动、使用及工资、福利等都受制于企业。因此，内部审计工作开展中难免会遇到企业领导层的各种压力和限制，难以做到较高的独立、公正、客观，从而影响内部审计效果。

　　（二）审计的深度和广度不够，难以做到全面客观审计

　　施工企业的经济责任审计，涉及项目点多面广，分布较散，项目周期跨越年份长。审计人员要想把一个企业的全部项目的真实状况摸清楚，或者对每个项目进行现场审计，无论是从审计时间上，还是审计成本上都难以实现。所以实际经济责任审计中，只能是根据一个企业的资产规模或生产规模适当抽选，而由于审计力量不足、时间不够以及抽选人员经验不足等原因，实际抽选项目比例很低，难以覆盖施工企业涉及的全部业务板块，或者抽选项目比重和资产比例不足以全面客观说明被审领导任期的成果或责任，影响经济责任审计报告的质量和效果。

　　（三）审计的及时性不够，难以做到及时发现及时纠偏

　　目前，内部经济责任审计以干部升迁、职务变换、到期退休等离任审计居多，任中经济责任审计较少。对于已经提拔或者离任的领导开展经济责任审计，对内部审计人员来讲，是一项比较棘手的工作。一是内审人员发现已时过境迁的问题时，往往损失已发生，挽回损失难，整改难，责任追究也难。二是被审计单位也会顾忌提供资料是否会对已提拔领导造成不良影响，从而消极对待。对于离任审计发现的企业重大风险已经对企业造成严重后果或者损失的，是难以弥补的，即使对离任领导进行追责，也难以挽回对企业造成的损失或消除对企业发展的影响。这种事后监督和评价，没有充分发挥审计监督防未病的作用，远低于中期审计带来的审计效果。

　　（四）施工企业经济责任审计综合性强，业绩和责任划分有难度

　　由于施工企业施工项目周期长等特点，往往一个项目要跨越几年甚至十几年，所以不管是项目经理还是子（分）公司主要领导的经济责任审计，各项指标的合理划分都存在一定的困难和争议，难以做到绝对准确和公平，对于前任和继任领导都难以给出最合理最准确的经营指标和业绩考核划分，尤其面对违规经营投资责任追究时，更难体现绝对公平客观的责任划分。例如一个前后任项目经理责任划分就很难绝对分开，因为经济业务是贯穿整个项目始终的，影响程度并不是按时间的绝对分配就可分摊的。再如子公司领导的前任、继任涉及的各项经济指标也比较复杂，不管是承揽的施工任务，还是完成的施工产值，以及实现的利润和该承担的责任等都难以准确的衡量，尤其施工企业的产品价值高，稍有偏差就会有多至亿元的差值。

　　（五）审计力量配备不足，审计人员综合能力有待提高

　　目前施工企业审计人员占企业总员工比例一般在千分之二以内，且年龄结构偏大，专业配备不全，以财务专业为主，缺乏年轻的后备力量，也缺乏工经、工程、物资设备等专业人才的配备。另审计人员地位低，晋升通道窄，也让很多优秀的专业人员望而却步。审计任务重，审计资源不足是现有施工企业的普遍现象。在具体实施各项审计时，往往通过抽调其他业务部门或者下级单位审计人员来组成临时审计工作组开展审计工作。因为受到抽调人员的业务水平、审计经验、管理层次和抽调人员业务部门的本位主义等因素制约，这种临时审计组的审计效率和效果很难满足审计要求，也不利于专业高效、优质、稳定的审计队伍建设。

　　（六）审计整改效果欠佳，审计成果未得到充分运用

　　《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署11 号令）第二十条规定：内部审计结果及整改情况应当作为考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要依据。企业也根据中办、国办《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》（厅字〔2021〕30 号）文件建立了审计整改长效机制，并逐步强化了审计整改落实。但实际工作中，企业各级管理为了规避责任总是将问题归结于一些客观原因，或者只是整改了问题的表象，没有举一反三，没有深刻剖析问题根源，没有从根本去解决问题，或者通过沟通协调不反映问题，不了了之，或者追责了之，导致屡审屡犯，屡改屡犯，形成恶性循环，未从根本上去提升管理，促进落实，转化生产动力，审计成果没有得到充分运用。

　　四、改进措施

　　（一）强化党的领导，完善审计体系管理，持续提高审计独立性和权威性

　　一是建立总审计师制度。审计署11 号令明确指出，国有企业应当按照有关规定建立总审计师制度。总审计师协助党组织、董事会（或者主要负责人）管理内部审计工作。目前大多数国企、央企并未执行总审计师制度，虽然是党委书记分管，但实质还是以总会计师或者纪委书记协管为主，这种协管始终次于直接分管效果，如果能直接设立总审计师分管审计工作，审计的独立性和权威性将会得到很大提高。二是建立独立内部审计工作薪酬考评制度。内部审计独立于本单位年度工作考核，由上级审计机构和本单位审计工作领导小组共同考核，所属被审计单位和同级业务部门不参与考核，这种独立薪酬考核制度，更有利于保障内部审计人员客观公正地开展工作。三是加强“上审下”的力度。施工企业的经济责任审计对象主要为所属子（分）公司主要领导或者各级项目经理，子公司主要领导是由上一级审计部门审计，但子公司项目经理经济责任审计由子公司审计部审计，尤其项目经理是由子公司副职领导兼任，子公司的审计部开展经济责任审计时迫于压力难免会影响审计客观效果。若是提级审计或者由上级单位组织交叉审计，则可大幅提高经济责任审计的独立性和权威性。总审计师的设立、独立的审计考核制度以及“上审下”的模式将大大提高内部审计的独立性和权威性。

　　（二）合理制定审计方案，扩大审计覆盖面，加强审计深度

　　施工企业经济责任审计综合性很强，项目多且分散，工程周期长，质保也长，对于经济责任审计覆盖面来说，很难做到全面审计，只有通过合理预估抽选重大项目且覆盖公司一定比例的资产来衡量预估审计效果，同时还要考虑到投入的审计力量和时间成本，所以有效的审计方式方法和合理的审计覆盖面尤其重要。一是合理制定经济责任审计方案。合理高效的审计方案是审计工作开展的前提，审计方案要明确审计重点关注内容，审计组人员分工，抽查资产覆盖率、重点项目和风险管理排查等，做到有序有计划有重点有把控地开展工作。好的审计方案需要平时工作经验的积累和总结，还需要一个业务能力和组织能力很强的审计组长和主审，带领和指挥审计团队按高效的审计方案优质完成审计任务。二是扩大审计资产覆盖率。在投入适度的审计力量下对被审单位的资产覆盖率要最大化，至少要达到70% 及以上。投入时间要以服从审计质量为主，一次经济责任审计是对一个企业和企业领导的双重检验，审计的资产覆盖面也就是检验的全面性，抽审资产覆盖率越高，检查面就越广，效果自然也更好。三是抽选项目要有典型性和代表性。各类业务板块要覆盖，重要业务板块大型重难点工程要全覆盖，抽选项目要深入了解核实审查，揭露公司后台管控及项目现场管理的问题以及对企业存在的风险防范。四是从公司层面各业务口及监督部门全面了解体制建设及执行效果，衡量公司的管理能力及风险把控和防范能力，以及影响和制约公司长远发展的内外部因素，通过揭示风险，及时纠偏导正，提升公司管控和项目管理创效能力。

　　（三）前移审计关口，加强任中审计，提前防范风险

　　《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》第五条规定：经济责任审计可以在领导干部任职期间进行，也可以在领导干部离任后进行，以任职期间审计为主。目前企业大多以离任经济责任审计居多，任中审计偏少，主要是因为审计资源审计力量不足导致没有过多考虑安排任中经济责任审计计划。坚持干部先审后提拔，干部可上可下，强化任中审计，提前预知和防范风险，将是今后经济责任审计的重要转变方向。一是坚持先审后提拔。离任必审是经济责任审计的原则，但离任审计应该放在提拔前审计或者考核期审计，并且将审计结果作为提拔的参考依据，这样经济责任审计的意义和成果才能真正发挥选人用人的作用，同时要坚持干部可上可下原则，对履职不力的干部经过审计确实给企业造成重大损失或影响的就该免职或撤职，打破干部只上不下的常规。二是加强任中经济责任审计。领导任中一般不会主动暴露风险，表面看似一切正常，没有引起监管部门的注意。所以定期安排任中经济责任审计对企业对干部都是一个必不可少的监督和体检，可以及时发现问题，解决问题，减少漏洞，追究责任，降低审计风险，为企业发展状况提供监督保障，也为考核、评价领导干部的履职尽责提供参考依据。

　　（四）合理区分任期责任，客观评判履职，公正公平追责问责

　　施工企业经济指标不同于销售企业可以准确核算和估量，多个在建项目节点完成产量、成本、利润实现情况，都难以保证准确划分。所以合理区分任期责任，对离任领导的客观评价很重要。一是客观分析各项经济指标完成情况，合理预估任期业绩，做到“走的明白，接的清楚”。对任期内的承揽经营任务、完成施工生产和实际利润等重要经济指标应该结合任职期初和期末数据客观合理分析，不能仅仅依靠任期内的发生数据而定，要考虑或剔除期初期末节点数据包含的隐性影响，保证每一届任期的连续性和合理性，比如任期内承揽的任务因各种原因导致不能转化为生产的应该从本期内扣除，再如期初重大项目包含的潜盈潜亏未及时反映出来的应该在任期内剔除算作前任的影响。同理，期末重大项目的潜盈潜亏应该调整到任期内，保证下任数据的真实客观及连贯性。二是客观界定领导责任，既要惩戒违规违纪行为，也要按三个区分开来保护领导干部的履职尽责干事担当。现在违规追责办法制度细则基本完善，涉及领导责任的情况很多，对真正领导不力履职不力或违规违纪行为，要合理划分责任，就像业绩划分一样要合理确定责任人，并严肃追责。但对领导干部在推进改革创新中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误、上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误、为推动发展的无意过失等情形，还需要保护领导的干事担当，激励领导干部敢作敢为，勇于创新。

　　（五）扩充审计力量，加强审计队伍建设，打造业务精炼、素质过硬的优秀审计队伍

　　施工企业经济责任审计是一项涉及面广、工作量大、政策性和技术性都很强的工作，它要求审计人员具有全面的知识结构，丰富的业务及审计工作经验，较强的分析、理解、判断和写作沟通等综合能力，所以审计队伍建设尤为重要。一是建立区域审计中心，扩充审计力量。根据施工企业集团经营板块和施工任务集中分布情况，建立区域审计中心，招募优秀审计人员和各类业务精英，确保专职内部审计人员的配备数量和专业结构满足内部审计工作要求，建立专业的高质量审计队伍。二是加大审计人员的培训力度。按照“以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信”的要求，以铁的纪律、严的标准，打造忠诚担当、业务过硬、清正廉洁的高素质专业化审计队伍。通过选择专业的外培机构，以及上级内部培训等方式，以各级审计机构负责人、业务骨干为对象，组织开展审计高端人才培训；通过联合审计、以审代训、对外交流等多种形势，搭建相互学习、共同提高的平台，促进审计人员不断提升专业能力，增强履职本领。三是加强审计工作统筹，优化审计资源配置，坚持“以上率下、上下联动”，推动审计理念、审计管理、审计技术、审计方式实现全面优化，持续加强审计系统能力建设，努力打造为企业高质量发展保驾护航的审计队伍。

　　（六）强化审计整改，促进企业提升管理，纠偏导正，提质增效

　　2021 年中办、国办印发《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》，要求将审计结果及整改情况作为对相关单位绩效考核的重要依据，并作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要参考。另外审计署第11 号令也明确审计机关对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映。所以审计整改及审计成果的运用越来越受到重视。首先，被审单位要加强审计整改工作的组织领导。被审单位主要领导作为审计整改第一责任人，要将审计整改作为督察督办事项亲自组织落实，审计部门应将审计发现问题移交被审单位落实整改责任，同时移交业务部门履行整改监督指导责任，并督导和验收整改结果。从纠正违规行为、完善制度机制、开展责任追究、挽回资产损失和消除不良影响等方面评估整改质量。其次，从根本上推动审计整改，强化审计成果运用，促进企业管理提升。按照“制度未完善不放过，资金未收回不放过、责任未落实不放过、整改未见成效不放过”四不放过原则，确保整改工作落实到位。建立经济责任审计问题清单，深刻研究和剖析原因，梳理和优化管理制度，堵塞管控漏洞，强化内控管理。着重解决典型性、普遍性、倾向性等共性管理问题的专项治理，全面提升审计价值，将审计整改成果，转化为防范化解风险和提升企业管理的内生动力。同时要建立完善重点领域的预警预防制度，加大违规经营投资责任追究的宣讲及警示教育力度，从根本上防范和减少违规违纪问题发生。

　　五、结语

　　经济责任审计将是施工企业未来很长一段时间内部审计工作的重要内容之一，也是国企管理和干部考核的重要事项之一，亦是内部审计的一项艰巨而光荣的任务，任重而道远。在今后的审计实践中，审计人员要坚持审计工作原则，依法审计，廉洁审计，实事求是，不畏艰难，敢于动真碰硬，确保审计工作质量，树立审计工作的独立性和权威性，让新时期新形势下的经济责任审计真正为企业高质量发展保驾护航。

　　主要参考文献：

　　[1] 审计署. 关于内部审计工作的规定[Z].2018-1-12.

　　[2] 中办, 国办. 党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定[Z].2019-7-15.

　　[3] 国资委. 关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见[Z].2020-9-28.

　　[4] 中办, 国办. 关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见[Z].2021-7.

　　责编：险峰