地缘竞争与安全转向：欧盟发展政策调整及现实挑战

　　赵雅婷 / 中国社会科学院西亚非洲研究所南非研究中心秘书长

　　【内容提要】面对大国博弈加剧和地缘冲突回归的复杂态势，欧盟日益强调战略自主的重要性。在此背景下，欧盟对发展政策作出调整，突出体现在增强政策的一致性、协调性和包容性，选择与对外战略相匹配的优先合作领域，重点关注安全利益并试图平衡“援助—贸易—投资”间的关系。与发展政策的调整同步，欧盟对发展援助的机构设置、资金工具和实施方式等进行相应改革，以提升欧盟作为独立行为体的国际影响力，在提升对象国发展有效性的同时实现自身地缘战略目标。尽管如此，欧盟发展政策的实施依然面临后续资金支持不足、内部行为体利益协调困难、发展目标偏离等诸多挑战，其前景存在不确定性。

　　【关键词】欧盟 发展政策 发展援助 战略自主 地缘竞争

　　欧盟/欧共体的发展政策也被称为发展合作政策或发展援助政策，最初形成于1957年《罗马条约》签订之时。经过半个多世纪的发展，欧盟发展政策在理念、规范、制度和行动等方面建立了较为完善的体系。发展援助作为欧盟实施发展政策的主要工具，是欧盟开展对外行动的重要支柱。长期以来，欧盟及其成员国是全球官方发展援助主要的提供方。在发展政策指导下，欧盟通过提供发展援助向“全球南方”输出欧洲规范、塑造欧洲形象、扩大欧洲影响。

　　近年来，大国博弈和地缘政治竞争加剧，欧盟的共同外交和安全战略正经历深刻转型。2016年，欧盟发布《共同愿景，共同行动：一个更强大的欧洲》，在共同外交和安全政策方面提出追求欧洲“战略自主”。2019年冯德莱恩上台后，提出将新一届欧盟委员会打造为“地缘政治委员会”，被视作欧盟对国际秩序变革和地缘政治竞争的一种回应。欧盟的身份定位也由“规范性力量”逐步转向“地缘政治力量”。在加速推进对外战略地缘政治转型的背景下，欧盟对发展政策进行相应调整，并配套实施相关举措，试图实现发展政策的升级与优化，为“战略自主”提供助力。

　　欧盟发展政策的导向性变化

　　长期以来，欧盟发展政策的价值导向总体上与全球发展议程的规划和官方发展援助政策的调整相匹配，但本质上仍坚守欧盟关于发展的基本认知和规范。2006年，欧盟发布首份发展政策文件——《欧洲发展共识》，聚焦支出承诺和促进欧洲内部援助方在既定规范和价值观方面的合作，包括关注贫困和最不发达国家的需求。在大国博弈和地缘竞争加剧背景下，欧盟为拓展影响和实现战略自主目标，逐步对发展政策作出调整。2017年欧盟新版《欧洲发展共识》重新定义欧洲为落实《联合国2030年可持续发展议程》而开展发展合作的行动框架。2019年冯德莱恩主政欧盟委员会后，欧盟发展政策进入快速调整期。欧盟于2020年推出对非洲全面战略，并分别于2021年和2022年与相关发展中国家达成全新《非加太地区国家与欧共体及其成员国伙伴关系协定》《第六届欧盟—非盟峰会：2030联合愿景》等重要区域发展政策文件。上述文件展现出发展政策内容一致性增强、绿色转型和数字化议题优先性上升、发展问题进一步安全化，以及私营部门深度参与发展援助等导向性变化。

　　一是增强发展政策内容的一致性，以新版《欧洲发展共识》引领区域性发展合作框架协议的制定。为匹配《联合国2030年可持续发展议程》设置的具体目标，新版《欧洲发展共识》提出“5P”原则，即人（People）、地球（Planet）、繁荣（Prosperity）、和平（Peace）和伙伴关系（Partnership）。其中，人指人类发展与尊严、移民，地球指保护环境、管理自然资源和应对气候变化，繁荣指包容性可持续增长与就业，和平指人人享有和平和普惠的社会、民主、有效可靠的机制、法治及普遍人权，伙伴关系则明确欧盟是实施《联合国2030年可持续发展议程》的重要力量。此后，在制定与更新区域性发展合作文件的过程中，欧盟在重点合作领域选择上强化与“5P”原则的协调和同步。例如，2020年3月，欧盟对非洲全面战略提出五大优先领域，其中移民和人员流动属于“人”的范畴，能源绿色转型归属“地球”的范畴，和平与治理隶属“和平”范畴，数字化转型与可持续增长和就业则归类于“繁荣”范畴。2021年通过的《与南部邻国重新建立伙伴关系：地中海新议程》中，“人、地球、繁荣和安全”分别对应的合作内容为“推动人类发展、良治与法治，移民和人员流动；绿色转型—气候变化韧性，能源与环境；加强韧性，促进繁荣，抓住数字换转型机遇；促进和平安全”。在全新《非加太地区国家与欧共体及其成员国伙伴关系协定》中，欧盟根据地区特性分设三份区域协议，在非洲地区协定中，和平与安全、移民和人员流动是欧非合作的重点领域，加勒比地区协定的重点是环境保护、气候变化和自然资源的可持续管理，而太平洋地区则关注海洋和渔业发展等问题。上述文件提出的合作领域在不同程度上强调促进繁荣、绿色转型、数字化、和平与安全、保护人权、社会发展等议题。由此可见，虽优先次序略有不同，但欧盟具体区域政策的发展目标均与新版《欧洲发展共识》的“5P”原则相匹配。

　　二是关注重点议题，在优先领域选择上积极配合欧盟战略导向。近年来，欧盟极为关注绿色转型、气候变化和数字化等议题。在应对气候变化和环境保护领域，欧盟积累了较为丰富的治理经验，拥有较大国际话语权。在地缘政治转型背景下，欧盟试图扩大在气候变化领域的影响，在规范层面进一步提升领导力。为此，欧盟将环境和气候议题加速融入发展政策中。新版《欧洲发展共识》中的“地球”原则，明确包含“确保健康的环境和应对气候变化”与“可持续能源”两大议题，并将强化全球环境和气候治理以及欧盟政策规划中的环境和气候融合等作为主要目标。[1]2019年欧盟推出《欧洲绿色协议》，大幅增加对环境和气候领域的资金投入，促进环境、气候变化与援助议题的深度融合。在数字化领域，“技术主权”“数字主权”等话语近几年来频繁出现在欧盟的官方战略文件中，成为欧盟制定数字化政策和推进新兴领域发展的首要目标。为配合欧盟的战略雄心，其发展政策愈发关注数字转型的价值观和基础设施建设。欧盟颁布《非欧数字创新桥梁》倡议等文件，提出在非洲等发展中地区推进以人为中心和包容性的数字化，还通过推出“非洲数字治理欧洲团队倡议”、建立非盟—欧盟数字促进发展中心等方式强化数字化领域对非影响力。2022年6月，欧盟发布《2022年战略前瞻报告：在新的地缘政治背景下实现绿色与数字转型》，明确指出在对外援助中加入对绿色和数字双转型的政策关切，不但能持续发挥欧盟的技术优势，还能迎合“全球南方”国家的需求，以使欧盟在未来全球发展领域掌握更多话语权和主动权。

　　三是加大安全关切，注重维护欧洲地缘政治利益。一方面，管控移民以维护地区安全逐渐成为欧盟发展政策的重要目标。自2010年欧洲难民危机爆发以来，难民和移民问题日益成为欧盟发展政策关注的重点。该项内容调整被视为在欧盟发展政策中确立了“短期政治利益”的主导地位。[2]尽管欧盟也认同解决移民问题的关键在于受援国的发展，但其相继推出的政策仍不断收紧边境管控，大力打击非法移民。2023年底，欧洲议会就《欧洲移民与难民庇护公约》谈判达成一致，同意收紧移民政策、解决难民安置问题。这也预示着欧盟发展政策将进一步偏离发展属性，这一调整也遭到欧洲社会组织的严厉批评。另一方面，欧盟发展政策日益聚焦介入受援国安全事务。在新版《欧洲发展共识》中欧盟就提出利用综合性方法应对受援国的安全危机。在此政策导向下，欧盟于2021年4月推出《欧盟在萨赫勒地区的综合战略》，试图超越传统发展援助，转向“聚焦治理”的综合干预方式。同年欧盟新设欧洲和平基金（EPF），该基金不再受限于欧盟预算不能用于军事支持的规定，为欧盟利用发展援助介入受援国安全事务创造了更大空间。在2022年第六届欧非峰会上，欧盟着重强调发展与安全之间的关系，提出将在非盟框架下加大对非洲安全事务的支持力度，包括提供军事培训和设备、增强维和与执法能力建设等。由此可见，当前欧盟愈发关注自身利益和安全，发展政策已转向支持欧盟实现地缘政治目标。

　　四是平衡“援助—贸易—投资”间的关系，强化发展领域的地缘政治竞争。尽管欧盟是世界上最大的援助方，但这并没有为其作为整体提升在受援国的影响力带来相应助益。为在地缘政治竞争中获得更多筹码，欧盟积极运用贸易和投资工具，撬动更多资金以维护欧盟在发展领域的优势与影响。在新版《欧洲发展共识》发布后，欧盟发展政策表现出试图超越发展援助、同“全球南方”国家建立更加互利互惠的伙伴关系、陆续加强对邻国和非洲地区的投资等特征。2017年欧洲可持续发展基金（EFSD）的推出被视为欧盟发展融资政策“私人转向”的关键节点。[3] 在全新《非加太地区国家与欧共体及其成员国伙伴关系协定》谈判过程中，欧盟努力维护与非加太国家的贸易关系，大力推进《经济伙伴关系协定》的拓展与更新。作为欧盟加大发展领域投资的关键项目，2020年欧盟推出 “全球门户”计划，提出将出资3000亿欧元促进发展中国家经济的包容性增长，重点支持可持续和高质量的基础设施建设项目。欧盟运用投资、贸易和援助相结合的混合发展援助工具，秉持“民主价值、高质量、良治、透明、平等伙伴关系、绿色清洁和安全”等原则，力争将“全球门户”计划打造为欧洲发展合作的代表性工程，以持续输出欧盟发展模式，增强其全球影响力。

　　欧盟发展政策的改革性举措

　　为使发展政策调整顺利推进和有效落实，欧盟不仅对相关机构进行改革完善，而且出台一系列新举措，这背后反映出欧盟内部相关主体间的博弈与协调。一方面，欧盟机构寻求更大发言权，通过主导发展政策提升欧盟整体在发展中伙伴国的知名度，在大国博弈中增强竞争力和影响力。另一方面，欧盟机构的角色变化也影响了新政策的具体实施。其中欧盟委员会主导发展政策与对外政策的融合，协调指挥作用得以加强，[4]欧盟理事会注重政策包容性和成员国利益，欧洲议会则更加积极与强势，努力维护发展政策的本质属性。从某种程度上看，欧盟发展政策相关执行机构改革和具体举措的出台，是欧盟机构复杂博弈和协调的结果。

　　一是对发展政策执行机构进行改革。欧盟发展政策在2011年之前主要由国际合作与发展总司（DG DEV）和援助总司（DG AIDCO）共同负责。发展总司的主要目标是减少并最终消除发展中国家的贫困，并促进可持续发展、民主、和平与安全。援助总司则代表欧盟委员会负责协调对外援助与管理援助过程中的所有行动。2011年1月，发展总司与援助总司进行机构合并，并在2015年正式更名为欧盟国际合作与发展总司（DG DEVCO），推动欧盟发展政策制定与实施相统一。2019年起，欧盟发展政策开启深度转型，国际合作与发展总司在2021年转变为国际伙伴关系总司（DG INTPA），而且职能和地位得到提升。名称的变化反映出欧盟更加注重国际伙伴关系建设，以期在全球消除贫困和促进可持续发展目标中发挥更大作用。同时，欧盟还对欧洲发展金融架构进行相应改革，以官方发展援助撬动更多私人资金的投入。为使欧洲发展金融架构更加强大、灵活，提升一体化、连贯性和战略性，以应对气候变化和发展需求，欧盟理事会于2019年通过一项名为《关于加强欧洲金融架构促进发展》的决议，再次明确欧洲发展金融架构应在世界范围内促进欧洲价值和战略优先事项，以实现欧盟对外行动的目标和原则。[5]此次改革的总体思路是发挥欧委会的核心管理职能，充分协调多边国际伙伴的融资行动、公私部门的资金工具以及借鉴成员国金融机构和欧洲投资银行、欧洲复兴开发银行的有益经验，实现资源利用效率最大化。

　　二是整合发展政策资金工具。为解决欧盟发展政策工具碎片化问题，欧盟对既有发展政策工具进行了整合。在“2021年至2027年多年度财政框架”（MFF）中，欧盟正式推出“邻国、发展与国际合作工具—全球欧洲”（NDICI-Global Europe，简称“全球欧洲”）计划。该计划融合了欧盟11项资金工具，包括：欧洲发展基金（EDF）、发展合作工具（DCI）、欧洲睦邻友好工具（ENI）、第三国合作伙伴关系工具（PI）、促进稳定与和平工具（IcSP）、欧洲民主与人权工具（EIDHR）、核安全合作机制（INSC）、宏观金融援助、支持中小企业（基础设施和气候变化）、对外行动担保基金（GFEA）、欧洲可持续发展基金及其担保基金（EFSD Guarantee）。“全球欧洲”是欧盟50年来首次实现对发展援助资金预算工具和融资工具的统筹实施与管理，增强了可持续发展目标与欧盟对外政策的有机统一。一方面，“全球欧洲”的推出加深了发展与安全议题的互嵌。欧盟自开启战略转型以来，更加倾向于采取整体性思路应对安全议题，这为发展政策工具职能调整设定了方向。“全球欧洲”发展政策工具的推出，将“促进稳定与和平工具”纳入发展领域，不但包含资助平民和平与安全相关行动的条款，还包括支持安全部门改革、快速反应行动和打击暴力极端主义的计划。此外，“全球欧洲”提出在应对气候变化、公共卫生危机等方面加大支持力度，体现了欧盟对非传统安全问题的关注。另一方面，“全球欧洲”力图兼顾区域、主题以及应急反应等多方面需求。推出“全球欧洲”的一个重要考量是，提升区域发展政策和专项发展政策的一致性，避免欧盟在援助行动中因重叠而造成资源浪费。[6]此次工具整合将专项发展目标，如民主、人权和性别平等融入区域发展援助，试图在国家层面实现上述目标，“全球欧洲”仅将8%的资金用于应对全球层面的议题。此外，“全球欧洲”设计了一项高达102亿欧元的应急资金储备，以通过快速调配助力欧盟应对移民和安全方面的挑战。

　　三是推出“欧洲团队倡议”（TEIs）。在发展政策执行和发展融资运作方面，欧盟创新推出“欧洲团队倡议”，其目标主要有：在全球舞台上加强欧洲团结并向伙伴国发出欧洲联合的强烈信号；在国际伙伴关系和发展合作方面更具战略性，建立具有明确欧洲特色的合作领域，使欧盟逐步统一欧洲发展模式；加强协调一致，利用集体资源产生可持续影响；宣传欧盟及其成员国的干预措施，为欧盟集体身份创造更多的知名度和认可度。[7]“欧洲团队倡议”的设想最初来自欧盟应对新冠疫情时采取的联合行动，即通过集体力量对伙伴国给予支持，这一做法随后延伸扩展到欧盟其他政策领域。当前，欧盟已将“欧洲团队倡议”作为品牌项目向全球推广。在行动主体上，“欧洲团队倡议”提升了多主体的参与度和积极性。欧洲团队由欧盟机构、欧盟成员国及其执行机构、发展金融机构以及欧洲投资银行和欧洲复兴开发银行组成。“欧洲团队倡议”创造了一种新的合作模式，要求多方力量发挥自身优势，其实践增强了欧盟机构（主要是欧委会）的领导地位、调动了欧盟成员国（尤其是此前较少参与对外援助成员国）的积极性，更鼓舞了政策性银行等发展融资机构的投资信心，受到欧盟各方力量的普遍欢迎。在投入区域和领域上，“欧洲团队倡议”充分体现欧盟的政策需求和战略导向。截至2024年3月，欧盟总共宣布实施了168个“欧洲团队倡议”项目，其中国家项目132个，区域项目32个，全球项目4个，投入撒哈拉以南非洲地区的项目占比达50%以上。从领域看，“欧洲团队倡议”涵盖了欧盟地缘政治的优先事项，其中绿色新政占比高达28.5%，其次是人类发展 （24%）以及可持续增长和就业（20.2%）。[8]在实施过程中，“欧洲团队倡议”采取联合干预政策对项目全过程进行监督和管理。联合干预政策是指通过为项目设计总体实施框架，使各部分有机结合起来，进而增强合力。同时，欧盟及其成员国为“欧洲团队倡议”建立了共同的监测、报告和评估框架（MORE框架），以此实现参与方之间经验与教训的快速共享。

　　欧盟发展政策面临的现实挑战

　　虽然欧盟出台一系列举措以推动发展政策取得实效，但在具体实践中存在多重固有矛盾，包括发展目标与后续支持的失配、欧盟内部多层治理架构利益协调困境，以及欧盟处理利己与利他需求之间的两难等，这些问题严重制约了欧盟发展政策的实施效果。

　　第一，欧盟整体实力下降，发展援助资金支持后劲不足。在国际变局与危机交织共振背景下，欧盟整体实力与国际影响力有所下降是不争的事实。欧盟整合发展政策工具，推出“全球欧洲”举措背后的深层原因正是欧盟发展政策资金的短缺。2021—2027年欧盟“全球欧洲”计划的预算总额为795亿欧元，而2014—2020年度预算中，组成“全球欧洲”的11项政策工具预算总和为770亿欧元，[9]这表明欧盟援助资金的增长幅度非常有限。2023年6月，欧盟在多年度财政框架（MFF）修订案中指出，俄乌冲突、移民问题、通货膨胀和供应链中断等全球性危机已将欧盟预算资源推向枯竭的地步，阻碍了欧盟应对最紧迫挑战的能力，必须对有限的优先领域采取针对性举措，以确保欧盟预算能够继续实现最基本的目标。目前，“全球欧洲”80%的规划资金已计划使用到2027年，这将严重削弱援助工具的灵活性，甚至威胁欧盟对外政策目标的实现。此外，“全球欧洲”的快速反应资金已全部投入乌克兰。外界普遍担忧欧盟对乌克兰的支持最终将以牺牲世界其他国家和地区的利益为代价。[10]

　　第二，欧盟内部多行为体之间利益和行动协调困难重重。欧盟发展政策调整的核心导向是加强政策统筹，减少利益分歧，集合多方优势以扩大影响力。由此，在机构、融资、工具和方式方法的调整上欧盟均遵循上述导向。但更多行为体与机构的参与不可避免地给欧盟内部本就困难且庞杂的利益协调体系带来新的挑战，从长远看可能损害部分行动者的利益，并给发展政策的实施制造更大麻烦。首先，欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会之间围绕对发展政策施加影响的斗争日趋激烈。欧洲议会运用其预算控制和监督方面的力量在博弈中愈发强势。三者之间的利益协调仍将影响未来发展政策的实施效果。其次，“欧洲团队倡议”实施过程存在固有局限，包括较小成员国能力有限、欧盟行政和官僚程序繁琐、发展项目参与者之间存在竞争等问题。最后，欧盟发展政策加强对混合融资工具的使用，致使传统发展援助机构与发展金融机构之间的协调问题凸显。许多发展金融机构不太习惯与援助方机构合作，双方在决策周期和运营时间安排、融资工具和运作方式等方面存在显著差异。但在现实中，发展金融机构与私营部门间联系更加密切，为调动更庞大的发展资金，欧盟仍需探索更有效的方式。

　　第三，欧盟强调地缘竞争导致发展政策偏离初始目标，与受援国实际需求脱节，政策效果大打折扣。在发展政策调整之前，欧盟的发展共识更加注重帮助受援国减少贫困，并对最不发达国家给予额外的资金支持。近年来，欧盟在发展政策中逐步建立起将发展、安全、经济利益和移民问题联系起来的新框架，努力推行以利益为导向的发展援助，采取混合金融工具，试图以联合行动方式打造欧盟发展援助新品牌。该政策引发相关学者、社会组织以及受援国的强烈担忧。一方面，地缘竞争背景下欧盟发展政策的制定更多从自身利益出发，政策初始的发展诉求很可能让位于欧盟的战略追求。目前，欧盟对安全和移民的担忧正逐步超越其对消除贫困和可持续发展的承诺。在“全球欧洲”的援助过程中，对欧盟战略意义有限的最不发达国家可能面临更加糟糕的境况。另一方面，作为招牌项目推进的“全球门户”计划，在项目选择和实施过程中明显追求欧洲利益，受援国民众的相关权益可能受到损害。从“全球门户”计划已公布的项目情况看，欧盟控制战略走廊和维护原材料供应链安全的企图昭然若揭。[11]此外，该计划试图以混合融资发展工具撬动大量私人投资，鉴于资本逐利的本质，受援国的环境、人权等问题将遭到破坏。

　　总之，在地缘政治冲突和大国博弈日趋激烈的背景下，欧盟开启战略转型，塑造“地缘政治欧洲”，同时应对诸多现实挑战。为配合该战略的实施，欧盟发展政策逐渐由发展导向转向利益导向，政策手段的调整也旨在扩大欧盟整体影响力、积极配合地缘竞争。目前，发展政策已成为欧盟追求“战略自主”的有力抓手，其地缘政治转向将进一步加速。但欧盟发展政策从根本上背离了欧盟长期以来塑造的“规范性力量”这一国际形象，也无法解决与“全球南方”国家间的深层次、结构性矛盾，其前景仍待观察。

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　　[1] 张超、唐毓璇：《欧盟发展援助中的环境政策融合论析》，载《德国研究》2022年第4期，第102页。

　　[2] Patrick Holden, “Irreconcilable Tensions? The EU’s Development Policy in an Era of Global Illiberalism,” Journal of Contemporary European Research, Vol.16, No.2, 2020, p.109.

　　[3] Erik Lundsgaarde, “The European Fund for Sustainable Development: Changing the Game?” 2017, https://www.idos-research.de/uploads/media/DP_29.2017.pdf.

　　[4] 匡舒啸：《欧盟最新发展融资制度改革及其对“全球门户”战略的影响》，载《欧洲研究》2024年第1期，第57页。

　　[5] Council of European Union, “Council Conclusions on Strengthening the European Financial Architecture for Development,” December 2019, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14434-2019-INIT/en/pdf.

　　[6] Loes Debuysere, Steven Blockmans, “A Jumbo Financial Instrument for EU External Action?” February 18, 2019, https://www.bertelsmann-stiftung.de/en/publications/publication/did/a-jumbo-financial-instrument-for-eu-external-action.

　　[7] Alexei Jones, Chloe Teevan, “Team Europe: Up to the Challenge?” January 2021, https://ecdpm.org/work/team-europe-up-to-the-challenge.

　　[8] Alexei Jones, Katja Sergejeff, “Half-time Analysis: How is Team Europe Doing?” September 2022, https://ecdpm.org/work/half-time-analysis-how-team-europe-doing.

　　[9] Beatrix Immenkamp, “A New Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument - Global Europe,” July 2021, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/628251/EPRS_BRI(2018)628251_EN.pdf.

　　[10] Alexei Jones, “The Mid-Term Reviews of the NDICI and MFF: Navigating Geopolitical Consequences of the War in Ukraine,” August 30, 2023, https://ecdpm.org/work/mid-term-reviews-ndici-and-mff-navigating-geopolitical-consequences-war-ukraine.

　　[11] Andreas Bohne, “The ‘Global Gateway’ Deception,” March 2023, https://www.rosalux.de/en/news/id/51019/the-global-gateway-deception.