皖浙共护新安江

　　《瞭望东方周刊》记者王剑英 编辑高雪梅

　　破局势在必行，皖浙必须携手。破局密码是统筹兼顾上下游利益，议定江河保护的责权利。

　　自2024年6月1日起，《生态保护补偿条例》正式施行。

　　“目前，我国在安徽、浙江、江苏等21省份已建立20个跨省流域补偿机制。”4月28日，在生态环境部例行新闻发布会上，生态环境部新闻发言人、宣传教育司司长裴晓菲向媒体透露。

　　中国跨省流域生态保护补偿机制探索始于新安江——自2012年始，安徽、浙江两省通过资金补偿、对口协作等方式建立多元化补偿关系，推动新安江生态治理，其被称为新安江模式。

　　“新安江模式值得点赞，不仅因为它是全国首个跨省流域生态保护补偿机制试点，更因为该模式在不断升级迭代，从单纯的资金补偿迈向多领域合作，起到了很好的示范作用。”中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山告诉《瞭望东方周刊》。

　　“对赌”协议

　　一泓江水，情系皖浙。

　　“源头活水出新安，百转千回入钱塘”，新安江发源于安徽省黄山市休宁县六股尖，干流总长359公里，其中2/3在安徽境内，经黄山市歙县进入浙江杭州市淳安县境内，流入下游千岛湖、富春江，汇入钱塘江。

　　历史上新安江素以水色佳美著称。李白诗云：“借问新安江，见底何如此。”孟浩然诗云：“湖经洞庭阔，江入新安清。”

　　本世纪初，黄山进入工业化、城镇化加速发展阶段，大量污水和垃圾通过新安江进入千岛湖，流域生态安全面临严峻挑战。

　　相关监测数据显示：2001年至2007年，皖浙交界断面水质以较差的Ⅳ类水为主，2008年变成更差的Ⅴ类，个别月份总氮指标曾达到劣Ⅴ类；与此同时，千岛湖入境水质从2001年到2007年期间呈缓慢恶化之势，湖内水质营养状态一度为中营养水平，甚至有向富营养水平加剧之势。

　　在流域水环境保护上，流域的整体性与管辖权分割的矛盾、经济发展与环境保护之间的平衡困境一直存在。新安江上下游发展水平有差异，理念诉求不一致，长期缺乏合作共治的机制和平台，使得跨省治理难度大。

　　新安江治理关乎皖南、浙北、浙中地区。千岛湖入库水量超过60%源自新安江，其水质好坏与杭州、嘉兴地区1500余万居民的饮用水安全息息相关。

　　破局势在必行，皖浙必须携手。破局密码是统筹兼顾上下游利益，议定江河保护的责权利。

　　双方“谈钱”，不伤感情。

　　2012年，皖浙就新安江治理达成一份大胆的“对赌”协议：以3年为一轮，皖浙每年各出资1亿元设立补偿基金，考核跨境断面水质；若达标，浙江的1亿元给安徽；若未达标，安徽的1亿元给浙江。

　　靳乐山介绍，自2005年起，福建省在闽江、九龙江、鳌江、洛阳江全面试点流域生态保护补偿，但仅限于本省境内的上下游之间。“新安江模式首次将‘对赌’引入我国跨省流域治理实践中，是生态保护补偿的重要创新。它将补偿和赔偿、激励和约束相结合，极大地调动了上下游积极性。”

　　“对赌”激励成效明显。自2012年以来，新安江跨省断面水质连续12年达到地表水环境质量Ⅱ类标准，每年向千岛湖输送近70亿立方米优质水。

　　在接受《瞭望东方专刊》采访时，安徽歙县新安江流域生态保护发展中心主任李志平坦言：“如果没有实行生态保护补偿，就没有今天新安江的水清、岸绿、景美。”

　　推进新安江模式，中央财政资金的引导作用不容忽视：在第一轮试点中，中央财政每年补助安徽3亿元；在第二轮中，则以每年4亿元、3亿元、2亿元退坡的方式补助，引导皖浙两省加大资金投入至每年2亿元；在第三轮中，中央财政退出，两省保持每年2亿元的出资规模，实现从“中央推着干”到“主动要求干”的转变。

　　靳乐山表示，虽然中央财政两轮共补助了18亿元，但新安江模式并非属于纵向生态补偿，而属于横向生态补偿，“因为中央财政的注入，主要是为了撬动地区横向补偿资金，鼓励作用居多”。

　　模式升级

　　流域生态保护补偿是否只能资金补偿？资金补偿之外，上下游之间还能做些什么？

　　2023年6月，皖浙两省人民政府在合肥签署《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》，从单一资金补偿向资金、产业、人才多元补偿新模式升级，探索11年的新安江模式迎来新版本。

　　按照新协议，自2023年开始，双方每年出资4亿—6亿元，每年补偿资金总额为10亿元，按3个档次划分，体现对赌和激励。从2024年起，参照两省年度经济增速，建立逐年增长机制。

　　此外，补偿协议由之前3年一轮，延长至5年一轮。双方着力构建生态共保、环境联治、产业联动、要素共享、协同合作的新机制，努力形成分工合理、优势互补、成本共担、利益共享的新格局。

　　靳乐山表示，“对赌”持续10年后，新安江水质逐年提高，昔日的主要矛盾（水质）基本解决，次要矛盾（发展）上升为主要矛盾。上游要在大的环保压力下实现绿色发展，需要上下游共同推进，“从生态保护补偿，到生态共建共享共治，再到社会经济领域全面的一体化，建立一套长效机制”。

　　新协议实施后，新安江流域成为全国跨省流域生态保护补偿资金总量最高、协议实施期限最长的地区之一。

　　“跨省流域的生态补偿，是大国生态治理的特有难题。新安江流域生态保护补偿样板区建设，对我国其他地区推进跨省界生态补偿机制具有重要借鉴意义。”浙江大学环境与资源学院教授吴良欢认为，更加完善的制度设计，让下游主动帮助上游谋划绿色发展之路，摆脱单纯依靠资金补偿，体现了激励与约束并重，可以更好实现生态保护者与受益者之间的良性互动。

　　2023年底，国家发改委发布《新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区建设方案（2023—2027年）》，提出：合作区要紧扣一体化和高质量两个关键，探索跨界流域生态环境保护新路径新模式；到2035年，合作区生态环境质量全国领先，高水平保护和高质量发展充分协调，打造成为山水相济、人文共美的美丽河湖建设新样板。合作区范围包括安徽省黄山市、宣城市和浙江省杭州市。

　　青山有价，绿水含金。据生态环境部环境规划院的评估数据，2021年新安江生态系统服务价值达246.5亿元，水生态服务价值为64.5亿元。

　　《生态保护补偿条例》明确提出：“生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。”

　　由于示范效应显著，新安江模式先后入选2015年中央改革办全国十大改革案例、全国“改革开放 40 年地方改革创新 40 案例”、全国生态文明建设领域攻坚克难30案例，并被写入《生态文明体制改革总体方案》。

　　全域共富

　　在改革创新中，好的顶层设计和基层探索均不可或缺。新安江模式中，“对赌”主体是上下游两省，作为各自县级主阵地的黄山市歙县和杭州市淳安县，联系日趋紧密，在多领域开展了互动协作。

　　新安江歙县段干流长度76.75公里，约占黄山市段的31.7%，承担皖浙跨境水质考核的监测断面就位于歙县街口镇。试点以来，歙县累计获得补偿资金9.7亿元。淳安县坐拥千岛湖（1984年由新安江水库更名而来），湖区面积573平方公里，库容量178亿立方米，是我国特大型深水人工湖泊，也是长三角地区最大的淡水人工湖。

　　近年来，淳安和歙县开启了新安江上下游“四互三联”保护模式，即执法互助、监测互动、信息互通、奖补互挂，以及江湖联保、应急联动、示范联创，构建两地党建引领生态环保协作机制，在“共饮一江水”的基础上，逐步实现了“共护一江水”。

　　2020年，淳安、歙县签订《关于新安江—千岛湖生态保护绿色发展合作备忘录》，建立了由两县人大常委会牵头、政府有关部门共同参与的“一年一主题、一年一活动、一年一建议”合作交流机制。2022年6月，两县政府签订“共护一江水、同筑共富路”战略合作框架协议。

　　此外，在农业方面，淳安县鸠坑乡与歙县璜田乡签署协议，协同培育茶领域人才，强化选育优良茶种的合作，开展跨区域旅游协作。

　　2023年6月，浙皖交界水质自动监测超级站启用，这是新安江—千岛湖生态补偿样板区建设的重大举措。和常规自动监测站相比，超级站的监测指标覆盖面达到国内领先水平，涵盖重金属指标63项、靶向监测水中有机物121项、非靶向监测水中有机物1.9万种以上。仪器自动监测频次为4小时一次，所有数据自动传输至数据平台。

　　值得一提的是，新安江跨省入境断面的水质多年保持Ⅱ类，千岛湖的出境断面水质近十年来持续保持Ⅰ类。

　　在水污染防控方面，淳安出台了全国首个县级环境质量管理标准“千岛湖标准”，其总磷排放标准在国家一级A标基础上再下降45%，其他指标优于浙江省地方清洁排放标准10%。

　　2022年，淳安县人民政府荣获第十一届中华环境奖，这是中国生态环境保护领域最高的社会性奖励。2023年，千岛湖入选第二批国家级美丽河湖优秀案例。

　　在歙县的探索中，推广了“生态美超市”。村民通过回收生活垃圾如饮料瓶、纸杯、烟头、废旧电池等获取积分，可在定点超市兑换食盐、洗衣液、纸巾等日常生活用品，以及电饭锅、热水壶等小家电。该项目自2016年推出至今，全县已建成生态美超市固定兑换点102个，在部分自然村增设巡回兑换点52个，总兑换数约983万件。

　　2022年，歙县荣获生态环境部第六批全国“两山”实践创新基地授牌，2023年获生态环境部第七批生态文明建设示范区称号。

　　绿水青山就是金山银山。生态美助推了文旅产业的兴旺，2023年1—9月，歙县旅游总收入88.89亿元，同比增长89.53%，较2019 年增长11.7%。淳安上榜“2023全国县域旅游综合实力百强县”，位列第九。

　　九砂村位处歙县深渡镇，坐落于新安江山水画廊之中，本是新安江畔一个典型的渔村，借力新安江生态美，九砂村“改行”吃上了旅游饭。2023年，全村游客量近40万人次。

　　“这些年，我们新安江两岸的渔民确确实实享受到了新安江生态保护的红利。”歙县深渡镇九砂村党总支书记姚永清说。

　　李志平表示，未来数年，歙县将锚定新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区建设的重点目标任务，借力长三角一体化等多重战略机遇，推动生态产业化、产业生态化，加快推动全县由“绿起来”到“富起来”“强起来”的转变。

　　新安江模式取得了巨大成绩，对于未来发展，水利部发展研究中心副主任李肇桀认为，新安江模式补偿主体是皖浙两省政府，建议积极引入流域内企业、社会组织等市场主体，建立多方参与的生态补偿机制，通过发行企业生态债券等绿色金融的方式，拓宽资金来源，平衡资金周期，助力生态环境保护修复。

　　绿水含“金”，青山有“价”

　　——专访中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山

　　 《瞭望东方周刊》记者王剑英 编辑高雪梅

　　 《生态保护补偿条例》是世界首部专门针对生态保护补偿的立法，是我国深化生态文明体制改革的里程碑。

　　2024年6月1日，《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）正式实施。这是世界首部专门针对生态保护补偿的立法，是我国深化生态文明体制改革的里程碑。

　　《条例》自2010年纳入国务院立法规划，历时14年终得以落地。它结束了生态保护补偿领域没有系统立法的历史，各级政府财政纵向补偿有了法律依据和责任，地区政府横向补偿有了法律框架和规范，市场机制补偿有了发展方向和空间。

　　中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山自2010年参与《条例》立法相关工作，日前，在接受《瞭望东方周刊》专访时，靳乐山表示：“与其他国家相比，我国的生态保护补偿有五大特点，即力度大、投入多、领域全、法治化进程快、对生态环境保护贡献显著。”

　　里程碑式成果

　　《瞭望东方周刊》：中国为何最先对生态保护补偿全面立法？

　　靳乐山：中国对生态保护补偿的探索已历经25年，领域不断扩大，从最早的森林补偿（1999年）开始，逐步扩展到草原（2003年）、水流（2005年）、海洋（2010年）、荒漠（2013年）、湿地（2014年）、耕地（2016年）、其他重要生态环境要素（2020年），积累了丰富的经验，形成了有效的做法。目前，山东、河南和湖北正在探索大气生态补偿，新疆和甘肃在探索冰川生态补偿。

　　在生态保护补偿投入方面，与世界其他国家相比，中国投入的资金最多。

　　中国传统文化中历来就有生态保护理念，如“天人合一”“斧斤以时入山林，材木不可胜用也”“竭泽而渔，岂不获得？而明年无鱼”等。

　　这些因素，都为立法创造了有利条件。

　　《瞭望东方周刊》：中国投入的资金规模有多大？

　　靳乐山：我国退耕还林工程是世界上规模最大、历时最长的生态保护补偿项目之一。1999年以来，先后开展了两轮大规模退耕还林还草，中央累计投入5700多亿元。中央补偿标准是每亩地每年16元，有的地区以地方财政增补，比如北京市每亩地每年实际补偿70元，苏州市达到了250元。

　　自2016年起，国家实施第二轮草原生态保护补助奖励政策，每年安排资金达187.6亿元。

　　2020年，《长江十年禁渔计划》发布。至2022年末，中央和地方累计落实补偿补助资金近270亿元，用于退捕渔民安置。

　　据不完全统计，2022年，中央财政生态保护补偿资金投入达2200亿元；2023年，仅在重点生态功能区转移支付方面，中央财政下达资金1061亿元。

　　如此规模的生态保护补偿资金投入力度，在世界上绝无仅有。

　　美国最大的生态补偿项目是土地休耕，每年投入财政资金量不超过60亿美元（约合435亿元人民币）。而其他国家相关资金投入量就更小了。

　　《瞭望东方周刊》：法治化进程快，如何理解？

　　靳乐山：自20世纪80年代起，国际上出现不少类似生态保护补偿的生态系统服务付费项目，如法国的毕磊矿泉水水源地保护付费项目、美国联邦政府的休耕补偿项目和纽约市的水源地补偿项目，但立法进程普遍缓慢。

　　哥斯达黎加1996年在全国范围内开展森林生态效益补偿，但主要涉及森林法中有森林生态保护补偿的条款。越南2008年对森林生态系统开展环境服务付费项目，制定了全国性的政策条例。秘鲁2014年通过了“生态系统服务付费分配法案”，中央政府不提供生态保护补偿资金，也不参与生态保护补偿具体实施。欧盟的共同农业政策（CAP）对农业环境保护实施生态保护补偿，只限于农业部门。

　　相比之下，我国探索生态保护补偿的时间不长，但法治化进程很快。

　　覆盖八大领域

　　《瞭望东方周刊》：如此大力度的生态保护补偿投入，成效如何？

　　靳乐山：我国生态环境质量改善取得了显著成效，全民环境保护意识日益提升。

　　近年来，在全球森林覆盖率持续下降的背景下，我国森林覆盖率却从1999年的18%提升至2022年的24%，成为全球森林资源增长最多最快的国家。

　　长江十年禁渔启动后，长江干流国控断面连续4年保持二类水质。2023年，长江流域优良水质断面比例从2015年的81.8%提高到98.5%。

　　这些成绩的取得，是一系列措施综合施治的效果，生态保护补偿是其中重要一环。

　　《瞭望东方周刊》：《条例》中哪一条令你最有感触？

　　靳乐山：最有感触的是首次明确给出了生态保护补偿的明确定义。

　　之前25年，虽然中国探索了很多生态补偿的形式，已有20余部法律法规对生态保护补偿作出了规定，相对“碎片化”地体现了生态保护补偿理念。但仍大多是围绕某一种生态要素或为实现某一类生态环境保护目标设计，没有统一的概念和主体，缺乏系统性和可操作性。很多人对生态补偿的边界不清楚，形成两种不同看法：一种认为生态补偿是个筐，什么都能往里装，如将新能源车补贴之类的经济手段都视为生态补偿；另一种是认为只有政府财政出资才是生态补偿。

　　《条例》明确了生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。

　　“激励性制度安排”的界定，将它和惩罚性制度安排如生态环境损害赔偿进行了区分。

　　生态环境损害赔偿，是用法律手段处罚生态环境的破坏者，确定原则是“谁破坏，谁赔偿”。生态保护补偿，是用政策手段激励生态环境的保护者，确定原则是“谁受益，谁补偿”。

　　《瞭望东方周刊》：《条例》中生态保护补偿涉及的领域有森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地和水生生物资源、陆生野生动植物资源等其他重要生态环境要素。2016年国务院办公厅出台的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中，涉及的领域只有前7项，为何《条例》增加了最后一项？

　　靳乐山：此处调整也令我印象深刻。

　　为保护长江生态，2020年国家启动长江十年禁渔，退捕渔民原有生计受到影响。此外，近年来我国陆生野生动物数量逐年恢复，如云南野生大象入侵农田、青海棕熊伤害牛羊等现象明显增多，为了缓解因保护野生动植物资源而导致的群众损失，这方面的补偿呼声越来越高，所以《条例》加入了这一项。

　　这从侧面说明我国的生态保护取得了重大成效。

　　《瞭望东方周刊》：如何理解将荒漠纳入生态保护补偿领域？

　　靳乐山：荒漠是自然生态系统重要组成部分，虽然其生态服务量无法与森林、草原、湿地等相比，但在水文调控、气候调节、生物多样性保护等方面也发挥着重要功能。它是沙漠与草原、森林等的过渡与缓冲地带，一旦遭到破坏，向沙漠转变，带来的危害会很大，所以需要保护。

　　重视薄弱环节

　　《瞭望东方周刊》：在未来贯彻落实《条例》的过程中，哪些内容需要引起更多重视？

　　靳乐山：我认为，市场机制补偿会是相对薄弱的环节。

　　生态保护补偿一共有三种机制：财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿。前两种实际上都是政府出钱。我国生态保护补偿政策的特点之一，就是政府投入补偿的资金占比大。

　　保护生态环境不仅仅是政府的事，社会力量应该更多参与，鼓励更多的市场创新模式。这将为生态农业、生态旅游、生态环境保护等相关产业带来更多发展机遇。

　　《条例》明确提出，国家鼓励、引导社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金。此类事项，建议根据实践再出台一些指导意见和细则，从筹资、运作、项目、评估等方面加以规范。

　　《瞭望东方周刊》：市场机制补偿的创新模式，有何好的案例？

　　靳乐山：杭州市余杭区青山村的实践值得点赞。

　　青山村附近的龙坞水库是周边几个村庄的饮用水源地，水库周边种植了1600亩毛竹林。村民为获得更高竹林收益，曾大量使用化肥和除草剂，影响了饮用水安全。

　　2014年开始，公益组织“大自然保护协会”与青山村合作，采用水基金模式开展了小水源地保护项目，通过建立“善水基金”信托、吸引和发展绿色产业、建设自然教育基地等措施，引导多方参与水源地保护并分享收益。

　　当地村民将林地承包经营权以财产权信托的方式委托给“善水基金”集中管理，每年从“善水基金”获得不低于以往毛竹经营收益的生态补偿金，并参与分红。

　　“善水基金”出资成立“水酷”公司（后由青山乡村志愿者服务中心等青山自然学校团队作为“善水基金”运营方），作为产业开发和市场运营的主体，引入各方资源，拓展农产品销售渠道、开发文创和传统手工艺品、发展生态旅游等。而随着水库周边的面源污染问题逐渐解决，村民生态意识得到提高，乡村也实现了绿色发展。2021年，青山村模式入选自然资源部发布的第三批生态产品价值实现典型案例。