国家审计推进法治营商环境优化的作用与路径*

　　吕智霞

　　（陕西警察学院）

　　【摘要】法治营商环境优化是保障地区经济高质量发展的内在要求和先决条件，提高法治化水平，为各类经营主体打造稳定、公平、透明的良好营商环境，审计工作发挥着关键性作用。国家审计作为最具专业性和权威性的监督力量，依法全面履行审计监督职责，深化对营商环境领域法律法规、政策措施、资金和项目的审计，切实维护各市场主体经营权益，发现和纠正违法违规问题，更好促进市场经营规范和有序。鉴于国家审计的监督功能和建设性功能，文章探讨了国家审计促进法治营商环境优化的具体指向和基本要求，指出要打造一流的法治营商环境，必须立足于法治的问题导向，突出审计的重点，找准审计工作落脚点，通过提高法治化水平推进营商环境更加优化。

　　【关键词】国家审计；法治化；营商环境

　　【中图分类号】F239

　　营商环境是市场主体赖以生存和发展的基础，营商环境的优劣不仅关乎市场主体活力和核心竞争力，而且关乎地方经济的发展与繁荣。将法治嵌入营商环境是优化营商环境的有力举措，法治化作为营商环境的内核，从立法、执法、司法、法律服务等各个方面着力，能够为市场主体从事经营活动提供全方位的制度保障，能够营造出公平竞争的良性市场生态，聚焦营商环境的现实问题，应将审计打造成法治的重要阵地。置于整个社会治理体系之下，营商环境法治化的精神意蕴，检验的是国家和地区的治理能力和治理水平，审计作为治理体系的组成部分，与营商环境法治化在社会治理方面具有同步性、协同性。审计依法对营商环境法律法规、政策措施、资金和项目的监督检查，有助于揭示市场监管和公共服务方面存在的问题。

　　一、国家审计促进法治营商环境优化的价值定位

　　（一）法治化的价值目标与审计基本价值取向具有一致性

　　法治的本质反映权力、责任、利益的关系，依法设定权力、规范权力和对权力进行制约，所表现出的法治约束功能、规范功能是法治的核心价值所在。要使权力运行有序，建立健全法治化的权力监督体系，不但要求完善法律体系，还要加强制度保障。营商环境持续优化的核心在于法治保障，通过将法治化的制度安排融入营商环境建设的各个环节，保障营商环境优化的整体性和持续性。对权力的制约制度建设也是营商环境法治化的必然要求，依据制度建设保障市场主体经营的便利性、公平性、透明性，可激发各类市场主体的活力和创造力。国家审计的最初职能是对公共资源、公共资金的使用进行监督检查，随着审计内涵和功能的不断延伸，着重于效果性、效率性、经济性的审计赋予其更深层次的监督职能[1]，转化为制度建设的功效，上升为社会治理的法治价值，与法治的价值相契合，参与到优化营商环境的进程中来，以此促进营商环境运行更高效。同时，依法审计也赋予审计特殊的法治功能，从关注公共资金到侧重权力制约，增强营商环境的法治化效果，使其更具有刚性约束力，保障市场各主体在法治化轨道上有序运行。

　　（二）审计的监督功能是促进法治营商环境优化的最直接价值体现

　　法治是市场经济发展的内在要求，形成法治体系完善、执法严格规范、司法公正透明的良好营商环境，意味着将法治与营商环境有机统一。一方面看营商环境是否实施法治优化，另一方面看营商环境的法治化程度，营商环境“优化”本质就在于提升“法治化”的程度，不仅要求市场主体自觉遵守市场规则和法治秩序，而且要求制度安排能够使市场主体切实受到法治的保护，达到营商环境自主性、便利性、公平性的秩序要求。但这一秩序的搭建并非易事，市场经济固有的盲目性、自发性、滞后性决定了市场秩序构建必须借助外在力量，国家审计在优化营商环境中具有不可比拟的优势，它所发挥的监督职能具有法的统领属性和权威性，内嵌于营商环境的持续机制优化，以常态化的监督与评价，进一步释放了法治的影响力[2]，通过对被审计对象在经济活动的真实性、合法性和收益性的监督检查，达到对权力制约的目的。其中，资金的使用是审计监督的重点，审计工作通过分析评估公共资金使用的效果与政策预期是否符合，来确保相关资金使用合法。另外，对于行政执法的监督则是营造法治化营商环境的落脚点，通过审计进一步完善行政执法监督机制，实现依法行政，增强了营商环境法治化的深度。

　　（三）审计的建设功能是促进法治营商环境优化的最大价值体现

　　法治的核心在于权利保障和权力制约，优化法治营商环境，需进一步强化营商环境规则和标准的明确性、稳定性、透明性，在产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等方面健全监管机制。国家审计是监管机制的重要组成部分，在整个法治营商环境优化进程中发挥出的建设功能，以其强制性、权威性以及专业能力的优势内嵌于营商环境中，推进营商环境持续优化。审计工作不仅要揭示违规、违法的问题，还要进一步帮助被审计对象规范、整改和提高。一方面，依据政策要求为相关部门提供咨询服务；另一方面，注重审计发现问题的原因追溯，特别是问题背后制度性漏洞的分析，进而提出有针对性的审计建议。营商环境的系统性特点表明，审计监督不能只停留在评价和揭示问题的层面，法治化的营商环境优化更是一个长期持续的过程，需要审计工作从审计规划的初始阶段就要深入契合法治化的要求，在整个审计过程尤其是在审计结论的建议和审计整改的落实环节，能够真正发挥出审计建设性的作用。在突出法治化过程中，审计工作通过及时发现阻碍市场正常经营秩序的违法问题，并通过积极建议和督促整改而达到法治营商环境优化的目标。

　　二、国家审计促进法治营商环境优化的具体指向

　　（一）聚焦依法行政营造公平创新的市场环境

　　以法治化为原则，维护好平等竞争的基础，生产经营的积极性才能充分调动起来。法治营商环境优化主要依靠完备的法律制度以维护市场公平竞争秩序，它包含了市场体系的公平性、权利保护的公平性等重要指标，达成这些指标取决于是否拥有平等的市场准入标准、市场交易规则及其适用过程的规范化。法治营商环境要建立平等价值取向的市场秩序，需在规则、权利、机会、交易等方面培植起平等的法治环境[3]。国家审计针对市场公平的监管力度，主要在强化依法行政方面促进市场监管的有效性，重点检查限制公平竞争的问题。具体来说，一是将法治理念和法治思维贯穿于优化营商环境的全过程；二是把法治原则贯彻到政策制定、实施的各个环节，将法律作为对市场主体进行管理和服务的根本遵循；三是完善行政执法制度，平等对待各类市场主体，公平、公正、合理行使行政处罚裁量权，最终依靠开展相关审计检查，提升法治营商环境的内生动力。

　　（二）突出法治政府建设着力提升政务服务能力

　　从公共管理理论来看，营商环境优化离不开社会治理，法治营商环境优化构成法治政府建设的重要内容，法治政府建设又进一步保障法治营商环境的优化，二者目标是一致的。法治营商环境优化的成效反映出政府政务服务能力和水平的优劣，政府的服务意识、服务效率、服务质量构成法治营商环境优化的重要指标，推进机构、职能、权限、程序、责任的法定化，为市场主体提供更加高效的服务，不仅是法治政府建设的方向，而且是打造法治营商环境的一项任务要求。聚焦提供优质便捷的服务，应当高度重视运用法治思维和法治方式，以全面建设法治政府为契机，提高政府的服务意识和效率，实现从管理向服务的转变[4]。法治营商环境优化对政府服务能力和水平提出要求，同时也对审计工作提出要求，即审计工作不仅要防止有法不依、执法不严的问题发生，还必须评估政府服务的质量和效率，包括服务流程的优化以及服务创新等。围绕提升政务服务效能，对市场准入、审批制度改革、公用事业服务、政商关系等方面进行系统的监督检查，通过审计发现政府服务中存在的问题和不足，提出改进意见和建议。以经营主体需求为导向，细化量化政务服务标准，合理界定政府服务评价体系和考核标准，以此更好优化法治营商环境。

　　（三）围绕政策落实增强法治营商环境优化的实效性

　　政策是法治化推进的凭借，同时也是法治营商环境优化的重要保障。针对营商环境政策的审计，使政策制定和实施过程更加公开透明，并且对政策措施实施结果与政策制定目标是否一致进行审计，以检验政策执行结果的经济性、效率性和效果。当前，面对政策制定缺乏长远规划以及政策执行存在偏差的问题，研究梳理近年来国家和地方出台的优化营商环境重大政策措施，加大政策跟踪审计与不同类型审计项目的融合衔接力度，有利于促进法治营商环境优化。聚焦“法治化”的政策落实的关键点，将审计调查与营商环境政策审计相结合，检查政府出台的优化营商环境政策措施是否得到有效执行。同时，从政策效果显著性考虑，关注政策是否能够切实解决实际问题，评估政策是否产生了明显的效果，找准政策落实的难点、堵点和卡点，有针对性地提出改进措施，以此提高营商环境法治化水平。

　　（四）强化权力监督完善法治化营商环境的制度安排

　　营商环境的优劣往往与规范权力密切相关，唯有打造法治化的营商环境才可以使权力运行有序。强化权力监督方面，国家审计通过对重点领域的权力清单审计，保障受托责任的全面有效履行。经济责任审计是促进权力运行规范化的重要制度安排，以领导干部经济责任审计为切入点，关注部门权力的制定情况与个人是否依法行使权力，特别是涉及营商环境的重大决策以及推进落实情况，不仅要通过审计查处重大违法违纪问题，更要促进权力约束机制和行政问责机制的建立与完善。在强调法治化的总体要求下，依托经济责任审计制度压实领导干部责任，保障党和国家方针政策、法律法规的有效贯彻执行。

　　三、国家审计推进法治营商环境优化的基本要求

　　（一）审计监督应融入法治营商环境优化的全领域、全过程

　　法治营商环境优化是一个综合系统过程，包含了基础设施、法治思维及法治制度建设在内的整体架构，审计应从不同侧面、不同维度对地区营商环境法治化程度做出较为客观的评价，同时为未来如何优化法治营商环境指明方向。由此看来，审计监督应从战略谋划出发，立足于全局，不断改进和优化审计思路，对营商环境法治化进程的每一个阶段、细节进行适时审计，从审计发现问题、揭示问题和促进整改的流程，突出法治要素的引领作用，反映和揭示营商环境存在的短板，达到优化法治营商环境的目的。

　　（二）审计评价标准制定应依循法治营商环境评价体系的设定

　　法治营商环境优化成效如何需借助一种评价机制进行检验，基于营商环境的基本框架，将法治元素植入营商环境评价指标体系中，依据法律法规制定有关营商环境的评价方法、评价内容和评价标准，以量化方式或定性分析反映地区商业投资、政策落实、权力运行等方面的法治化水平，从立法、司法、执法、守法多个层面对法治营商环境进行审视，细化设定评价指标，并定期对营商环境情况进行考核[5]。国家审计统一于法治营商环境评价框架内，对营商环境法治化的监督评价应当围绕法律制度展开，并依循法治化的评价指标设定自身的评价程序、评价方法和评价标准，依法组织开展营商环境评价考核，重点关注公平竞争审查和合法性审查。

　　（三）强化审计结果应用及其整改

　　法治优势转化为治理效能，体现为法治的力量全面贯彻、有效实施于营商环境中。国家审计保障执法环节严格规范、促进执法程序更加完善，切实维护各类经营主体合法权益。审计在发现问题的同时，深入剖析问题背后的根源，进而提出有针对性的审计建议，并督促问题整改，把审计成果转化为治理效能，不断提高营商环境的法治化水平。加强整改力度，完善审计整改监督机制，把揭示微观问题与服务宏观决策结合起来，这既维护了审计监督的权威性、严肃性，又能实现审计成果运用的充分性，真正达到法治营商环境优化。

　　四、国家审计推进法治营商环境优化的路径

　　（一）加强制度供给，建立审计监督的可持续机制

　　制度建设是营商环境法治化建设的基础，优化营商环境应以制度建设为基点，而审计工作必然扮演重要角色。从增强法治营商意识、提升政务服务效能、推进依法行政等方面强化审计监督评价，要达到审计的真正整改效果，还应不断出台完善相关条例，以制度固化提升审计参与法治营商环境优化的权威性，确保审计工作在完善法治营商环境制度体系中发挥关键性作用。

　　（二）聚焦问题导向，深度揭示问题根源

　　审计工作应坚持问题导向，紧盯营商环境变化和政策走向，着力从多角度、多领域、多层面发现营商环境优化中存在的短板和问题[6]，并将法治治理作为审计事项纳入所有审计项目的监督范畴，以问题导向引领审计全过程，深度揭示违法违规问题，保证市场公平公正。

　　（三）围绕法治的关键领域，突出审计重点

　　建设一流营商环境涉及面广、系统性强，要求审计工作必须统筹兼顾，突出重点。聚焦法治的公平性，重点营造公平竞争环境，落实公平竞争审查制度，维护市场主体权益。聚焦法治的权力制约作用，重点关注重大政策措施落实、权力行使中的效果和效益情况，揭示和查处权力滥用行为。

　　（四）深化审计成果利用，找准审计工作落脚点

　　优化法治营商环境的目的是为市场主体经营服务，注重从制度层面分析原因和提出建议，审计工作应针对审计发现的问题，切实督促被审计单位整改，明确整改责任。通过整改进一步完善营商环境监督机制，从更全面的角度深入研究分析营商环境建设中的突出矛盾，为政府科学决策提供依据。聚焦法治制度建设，从政策标准、审核把关、服务管理和监管评估等全流程进行制度设计，实现对政策、服务、要素、市场优化的全过程、全覆盖监管。

　　五、结语

　　法治营商环境优化重在突出法治的治理功能，反映的是法治维护市场经营公平公正的社会价值，它不仅要求法治自身应建立完善的制度体系，而且要求建立支持性的社会综合监督体系。国家审计嵌入法治营商环境与法治价值目标一致，以审计的专业优势和权威性对营商环境法治化程度进行界定和评价。国家审计将更加有利于营商环境提升法治化水平，在政策落实、规范权力运行及营造公平竞争环境方面发挥的关键性作用，不断强固营商环境法治化的意识和地位，使营商环境更加优化。

　　主要参考文献：

　　[1] 李宁. 基于审计整改视角下实现审计价值增值[J]. 国际商务财会,2022,410(08):90-92.

　　[2] 刘云亮. 营商环境法治化三维论[J]. 政法论丛，2024（3）：114-126.

　　[3] 郭海蓝. 论营商法治环境评价的理路与指标体系[J].财经理论与实践，2023（6）：154-161.

　　[4] 邹传瑜，蒋晨琳. 国家审计促进优化营商环境的思考[j]. 审计月刊，2024（3）：15-17.

　　[5] 陈艳. 构建审计思维体系 助推营商环境优化[J]. 中国内部审计，2023（7）：76-82.

　　[6] 张雷云，王红兰. 国家审计推进营商环境持续优化升级路径研究[J]. 江西科技师范大学学报，2023（4）：43-47.

　　责编：梦超