财政部门全面实施预算绩效管理的现实意义、问题困境与治理路径

　　王开平

　　（临沂市财政局）

　　【摘要】财政部门作为全面预算管理的组织部门和预算绩效实施的主导部门，其管理水准和实施水平的高低直接影响着国家治理体系和治理能力现代化建设的进程。文章结合财政部门的实务工作，总结了全面实施预算绩效管理的现实意义，分析了当前全面预算绩效管理实务工作中存在的问题，并尝试性提出了问题困境的治理方案，以期能为各级财政部门的预算绩效管理深入实施提供参考。

　　【关键词】预算绩效管理；财政部门；问题困境；治理路径

　　【中图分类号】F275

　　到二〇三五年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化是党的二十大报告明确提出的我国发展总目标之一。全面实施预算绩效管理是现代预算制度建立健全的重要标志，它对国家治理体系和治理能力现代化建设起着重要的推动作用。财政部门作为全面预算管理的组织部门和预算绩效实施的主导部门，其管理水准和实施水平的高低直接影响着国家治理体系和治理能力现代化建设的进程。基于此，有必要对财政部门全面实施预算绩效管理进行讨论研究。本文结合财政部门的实务工作，总结全面实施预算绩效管理的现实意义，分析当前全面预算绩效管理工作实务中存在的问题，尝试性提出问题困境的治理方案，以期能为各级财政部门的预算绩效管理深入实施提供参考。

　　一、财政部门全面实施预算绩效管理的现实意义

　　（一）全面实施预算绩效管理是财政部门落实国家治理体系和治理能力现代化建设的总体要求

　　党的十八以来，国家高度重视预算绩效管理与国家治理体系及治理能力现代化建设的契合关系，顺势出台了一系列政策措施推动全面预算绩效管理的深入实施，并取得了显著成效。党的十八届三中全会指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，在顶层设计上明确了财政在国家治理中的地位。党的十九大提出明确要求，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，进一步明确了全面实施预算绩效管理的重要性。2018 年9 月，中共中央、国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出“力争用3 ～ 5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，从而开启了我国全面预算绩效管理新一轮的改革大幕，为全面预算绩效管理高质量开展奠定了政策基础。2020 年8 月，《中华人民共和国预算法实施条例》进行了修订，修订后的条例将绩效评价的内容定义为“根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价”。明确了预算绩效管理的客体和程序，这让全面预算绩效管理的稳健落地有了更具体的抓手。财政部门全面预算绩效管理的推进实施，打造出了一条“重结果、控过程、可问责”的管理模式，将“花钱”和“办事”形成有机结合，管理范畴和管理着力点也从财政收支规模扩展到财政资源配置效率和使用效益，从而构建起两者之间的映射关系，也直接反映了国家治理体系和治理能力现代化建设对财政部门全面预算绩效管理的总体要求。

　　（二）全面实施预算绩效管理是财政部门落实党和国家经济新常态下“过紧日子”的时代要求

　　我国经济已经步入新常态，高质量发展逐渐成为主旋律。近年来，受到地缘政治、国际贸易摩擦和公共卫生事件等多重因素影响，我国经济发展面临着“需求收缩、供给冲击、预期转弱”的三重压力。一方面，国家从促进实体经济发展上统筹考量，实施大规模的减税降费政策措施，导致财政收入增长幅度收窄；另一方面，国家从不断兜牢民生底线出发，持续加大对民生领域的财政投入，财政支出大幅增加。财政收入与财政支出不平衡的矛盾进一步加剧，党和国家提出各级政府要习惯“过紧日子”的时代强音，要把有限的财政资金花在“刀刃上”，要把有限的财政资源用到“紧要处”。财政部门承担着财政资金的全面预算编制、预算资金的监管执行和评价等公共管理职能，是落实党和国家经济新常态下“过紧日子”要求的首要部门，更应承担起应有的社会责任。当前，在财政资金增长势能受阻、体量规模受控的大环境下，如何发挥出全面预算绩效管理作为评价财政资源配置效率和使用效益的重要工具作用，既是财政部门重点考虑的问题之一，又是解决财政资源配置和使用过程中低效无效问题的关键。

　　（三）全面实施预算绩效管理是各监督主体广泛参与和不断强化国家经济事务管理的重要渠道

　　中国特色社会主义市场经济体制下，全面预算绩效管理的监督主体是多元化的，它不仅包括人大的权力机关监督，还包括审计监督、财会监督等政府部门监督，更包括人民群众等的社会公众监督，它们都对全面预算绩效管理高质量开展起到了积极的推动作用。《预算法》对预算制度的安排不再局限于财政收支计划，而是将其作为重要的政府施政工具来管理，财政部门的全面预算管理体现的是党和国家的战略发展意图和施政重心，维护的是最广大人民群众的切身利益，关乎的是最广大人民群众的民生福祉。党的十八大以来，随着政府全面预算绩效管理的深入实施，党中央、国务院的重大决策部署和方针政策基本实现了绩效目标、绩效运行监控和绩效自评的全面覆盖，重点项目绩效评价范围实现逐步扩大，各级政府全面预算绩效管理的信息向同级人大报告、向社会公众公开的内容愈发丰富、层次愈发鲜明，这些都为人大监督、审计监督、财会监督和社会公众监督提供了重要的信息基础，也较为有力地促进了预算监督的重点开始向支出预算和政策实施成效延展，也有力地推动了各监督主体对预算监督的重点由合规向绩效转变，进而提升预算绩效管理的约束力。除了党政机关和政府部门外，人民群众对国家经济事务的管理同样具有知情权和参与权、监督权和表达权，人民群众对国家经济事务管理的权力行使，一般都要通过预算实施的社会监督开展来实现。从这个视角看，人民群众参与国家经济事务管理的重要渠道就是预算绩效管理的监督，这也是预算民主参与的生动实践。有鉴于此，深入开展财政部门的全面预算绩效管理有其更为重要的现实意义。

　　二、财政部门全面预算绩效管理实务工作开展中存在的问题困境

　　（一）各级预算绩效管理执行主体的管理理念和意识存在滞后的问题

　　在大规模减税降费和政府长期“过紧日子”的背景下，将绩效理念融入到预算管理过程，全面实施预算绩效管理，对于提高财政资金配置效率和使用效益意义重大[1]。国家在全面预算绩效管理的开展上启动了一系列的政策改革，也取得了较为明显的成效，但是这些成果与国家治理能力和治理体系的现代化建设目标仍有较大差距，各级预算绩效管理的执行主体，尤其是基层执行主体对预算绩效管理的艰巨性、复杂性和系统性认知不足，存在理念和意识上的滞后问题，亟需补齐这块短板。财政部门的预算绩效管理是一场刀刃向内的深层次自我变革，阻力不容小觑、压力不可忽视，各预算主体“讲绩效、重绩效、用绩效”绝非一朝一夕之功，如果不能站在国家治理体系和治理能力现代化建设的战略高度推进，预算绩效管理落地实施的内生动力和行动自觉就会大打折扣。当前，部分预算执行部门和单位依然存在预算管理松弛，预算绩效“好坏一个样”，决策执行“拍脑袋”等的错误理念和落后意识，花钱“任性”的现象尚未得到根除，预算绩效管理的理念和意识亟待提升。

　　（二）预算绩效管理的制度体系和激励约束机制建设尚需要全面夯实

　　预算绩效管理的深入实施需要依托完善的制度体系和强劲的执行力。当前，就全面预算绩效管理，党和政府已经提供了制度遵循、指明了改革方向、绘就了管理“蓝图”，全面预算绩效管理制度建设上的“四梁八柱”已经初步搭建。然而，在全面预算绩效管理实务中，预算绩效评价普遍存在范围广、难度大的问题，政府预算绩效评价、部门整体支出绩效评价、政府投资基金绩效评价、财政支出项目事前绩效评估、税收优惠政策绩效测评等方面的制度建设还有待完善，转移支付、PPP 项目投建、政府债务等重点项目的绩效管理还需要进一步强化，预算绩效管理的核心指标和体系标准建设也没有实现完全规范。上述问题，都影响着预算绩效管理的高质量开展。此外，对预算绩效管理效果实施起到“保驾护航”作用的激励和约束机制仍有提升空间。近年来，虽然各级财政部门和预算管理部门在预算绩效管理结果应用上进行了广泛而深入的探索，但是伴随着预算绩效管理逐步进入改革的“攻坚区”和“深水区”，预算绩效管理结果的应用领域和力度明显不足，预算绩效管理“花钱必问效、无效必问责”的势能没有充分发挥出来，预算绩效评价以及预算绩效考核结果应用在部分部门和领域依然存在松散、疲软和宽泛的问题，无助于财政资金预算的精准安排和政府治理效能的提升。

　　（三）预算绩效管理存在专业人才匮乏和方式方法落后的被动局面

　　预算绩效管理是对预算资金产出效果的全面系统分析和科学量化评价，它与传统的预算管理和资金管理相比，无论是在方法、手段、途径上都有明显的区别。财政部门的预算绩效管理需要综合运用管理学、经济学、统计学、会计学、财政学，甚至是政治学、法律和计算机科学与技术等多门学科的知识。目前看，财政部门尤其是基层财政部门具备交叉知识学科教育背景的专业人才存在严重不足，人才匮乏的局面制约着预算绩效管理工作的高质量推进。同时，预算绩效管理的有序推进离不开先进、科学的方法。在预算绩效评价的指标和权重设定、标准选取、效益分析评价等工作维度，需要依托专业化、定量化的分析工具；在预算绩效管理的数据收集、数据筛选和数据分析等工作维度，需要借助集成的信息化系统；在预算绩效管理评价的各个实施环节，需要依赖清晰规范的工作流程。当前，预算绩效管理的方式方法在实务工作应用中还存在落后被动的局面，亟待提升精进。

　　（四）预算绩效管理的跨部门联动协同合作机制没有真正有效形成

　　预算绩效管理是一项长期性、系统性的复杂工程，单靠财政部门的一己之力是很难完成的，它不仅要依靠财政部门与预算部门持之以恒地协同发力，更需要依靠党委纪委巡视巡察、人大监督和政府监督等衔接贯通的监督体系协同发力。目前，就预算绩效管理的跨部门联动协同合作机制，负有监督责任的各实施主体并未形成真正意义上的管理合力，一方面党委纪委巡视巡察的关注重点鲜少聚焦在预算资金绩效上，容易形成监督空白；另一方面部分地方人大预算审查和审计仍存在对政府预算绩效监督力度不足的问题，跨部门的监督主体之间在工作共商、信息共享、结果共用等方面依然存在各自为政、相互脱节的地方，改革的合力没有充分形成，仍有较大的提升空间。

　　三、财政部门全面预算绩效管理问题解决的治理路径

　　（一）全面强化预算绩效管理理念，切实树立预算绩效管理意识

　　各级财政部门要提高政治站位，充分认识到预算绩效管理对国家治理体系和治理能力现代化建设的重要意义，要深刻领会预算绩效管理对政府“过紧日子”起到的推动作用，要切实感悟到预算绩效管理对人民群众参与国家经济事务管理的渠道作用，自觉对标对表党和国家对预算绩效管理的各项要求。科学设置预算绩效目标，明确财政资金用到什么地方，产出什么效果，判断实现该目标需要花费的最优成本[2]。坚持刀刃向内，开展自我变革，全面提升预算绩效管理的内生动力和行动自觉，根除花钱“任性”、预算绩效“好坏一个样”、决策执行“拍脑袋”等错误理念和落后意识，真正实现预算绩效管理的决策科学化和民主化。

　　（二）健全预算绩效管理制度体系，完善预算绩效管理激励约束机制

　　各级财政部门要紧跟党和政府对全面预算绩效管理的改革方向，一是在遵循顶层制度架构的基础上制定分行业、分地域、分领域、分层次的预算绩效管理细则；二是在分析跨部门、跨地域、跨年度预算绩效管理大数据的基础上细化预算绩效管理的考核指标，构建更科学、更合理的考核体系，推动预算绩效管理实现质的提升。在预算绩效项目评价上，财政部门要重点聚焦党中央、国务院重大决策部署和大政方针，重点关注覆盖面广、影响力大、社会关注度高的预算项目，持续扩大上述预算项目的事前和事后绩效评价范围，全面客观反映全生命周期预算绩效。同时，财政部门要全方位用好用足预算绩效管理的结果。合理运用事后和事前绩效评价结果，推进部门间、项目间的竞争机制，保障重点支出需求的同时提高资金使用绩效[3]。硬化预算绩效的责任约束，形成结果评价、反馈整改、绩效提升的管理闭环和良性循环，将预算绩效结果与后续年度预算安排关联，将预算绩效结果纳入领导干部政绩考核，提升领导干部履职尽责和干事创业的积极性和能动性。

　　（三）培育预算绩效管理人才队伍，创新预算绩效管理方式方法

　　针对预算绩效管理工作实务中普遍存在的具备交叉知识学科教育背景专业人才匮乏的问题，各级财政部门和预算部门的当务之急是加大预算绩效管理人才队伍的培育力度。在具体的实践路径上，一是打破准入壁垒吸收新鲜血液，在全社会选拔符合专业条件的高素质人才补充到财政部门，提升自身预算绩效管理的专业硬实力；二是财政部门牵头推进多学科绩效管理专家库建设，借助专家力量营造全员“重绩效、懂绩效、用绩效”的工作格局；三是积极引入专业中介机构参与预算绩效管理，加强对其执业质量的监管力度，多措并举引才引智、借才借智提升预算绩效管理水平。同时，财政部门要加大预算绩效管理方式方法的创新，积极推动预算绩效管理一体化信息系统的上线实施，建立容错机制，鼓励预算绩效管理使用专业化、定量化的管理工具，探索大数据应用在预算绩效管理中的使用，重塑预算绩效管理工作流程，形成规范的运作模式，有效引导经费执行的“紧日子”化[4]，确保预算绩效管理工作基业长青。

　　（四）组建跨部门联动协同合作机制，推动预算绩效管理高质量开展

　　打破预算绩效管理财政部门和预算部门“单打独斗”的被动局面，充分认识到预算绩效管理的系统性、长期性、复杂性和艰巨性，组建财政部门、预算部门与党委纪委巡视巡察、人大监督、政府监督等联动协同的合作机制。明确各方责任, 实施绩效问责制度[5], 实现衔接贯通发力。在预算绩效管理的工作实务中，一是要消除监督盲点、把握监督重点，将预算绩效管理重点聚焦到党中央、国务院重大决策部署和大政方针上，锁定在关乎民生福祉的重大预算资金支出项目上；二是要摆脱各实施主体各自为政、相互脱节的工作推进模式，形成改革合力，实现预算绩效管理的工作共商、信息共享和结果共用，协同发力推动预算绩效管理工作的高质量开展。

　　主要参考文献:

　　[1] 郭江. 我国预算绩效评价结果应用状况分析——基于政策文本的分析[J]．财政科学，2022（07）：138-147．

　　[2] 王佳. 全面实施绩效管理框架下深化预算绩效目标管理改革研究[J]．地方财政研究，2021（11）：50-57．

　　[3] 马蔡琛，赵笛. 财政空间紧运行下的法定支出预算绩效管理研究[J]．经济纵横，2023（01）：112-120．

　　[4] 梁勇，李柯言，黄娅，干胜道. 论高校“过紧日子”的预算绩效管理[J]．会计之友，2023（15）：109-113．

　　[5] 董丽娟. 行政事业单位全面推进预算绩效管理的问题与对策探析[J]．财政科学，2021（09）：121-128．

　　[6] 周荣文. 关于我国预算绩效管理研究的文献综述[J].国际商务财会,2023,432(06):34-39+49

　　责编：吴迪