人大制度视域下开发区践行全过程人民民主研究──以吴江建立运行开发区人大代表联席会议制度为例

　　钱振华

　　（苏州市吴江区人大常委会，江苏苏州，215221）

　　内容摘要：建立开发区人大代表联席会议制度不仅有效破解人大制度在开发区实施的“空白”问题，也使得全过程人民民主在开发区得以有效实践。要把开发区人大工作放在坚持党的领导，坚持和完善人民代表大会制度，践行和发展全过程人民民主的大局中去把握和实践，牢牢抓住“制度优越性”和“基层适应性”的衔接点，使人大工作与党委各项工作同谋划、同部署、同推进。要在坚持党的领导中、在建强机构队伍中、在完善监督体系中、在创新互联互动中、在强化制度供给中推动人民代表大会制度有效贯彻，为开发区人大工作的开展提供“指南”和“范本”。

　　关键词：人大制度；治理体系；开发区；代表联席会议制度；全过程人民民主

　　 如何将人民代表大会制度合理有效地融入开发区治理体系、推动全过程人民民主在开发区有效贯彻，一直是人大工作实践中的难题和亟待探索的课题。近年来，我国不少开发区研究推进人大工作，但整体起步较晚，相应的体制机制还不够完善，工作状况不尽平衡，作用发挥不甚明显。为此，苏州市吴江区人大常委会深入贯彻落实省、市人大相关文件精神，聚焦政策理论，积极探索创新，针对区域内与行政区域不一致的两个国家、省级开发区（吴江经济技术开发区、东太湖旅游度假区）全面实施开发区人大代表联席会议制度，这在吴江人大工作历史上也是首次。

　　 一、基本背景

　　 （一）充分认识做好新时代开发区人大工作的重大意义。自1984年党中央和国务院决定在沿海城市创建开发区至今，开发区建设已经走过了40年的发展历史。长期以来，它以招商引资、开发建设为主要功能，在管理体制的设计时，未设置专门机构落实人大工作，成为人大工作的“空白区域”，也有人说开发区是“经济的高地”，是“民主的洼地”，与全过程人民民主的“全链条”“全方位”“全覆盖”要求不符。尤其是经过多轮机构改革后，开发区已经出现了由单一经济技术功能区向经济社会多功能综合区乃至新行政区转变的情况，原有的管理体制与开发区管理职能扩张的现实以及民主政治发展要求不匹配的问题越来越突出，仅凭辖区内乡镇、街道人大的职能作用发挥无法补齐监督工作“盲区”，这使得开发区辖区范围内人民群众话语权不够到位，知情权、表达权、监督权、参与权未能有效实现。党的二十大报告指出，要“优化主体功能区制度”。这个制度不仅仅是经济发展的制度、开放的制度、创新的制度，也是民主的制度。习近平总书记在视察江苏时，对江苏工作提出了“在中国式现代化实践中走在前做示范”的明确要求，这一要求是包括经济发展、科技创新、改革开放、生态文明、社会民生、民主政治等在内的全方位要求。笔者认为，按照习近平总书记提出的人民代表大会制度要与时俱进和践行全过程人民民主的要求，我国开发区人大工作只能加强，不能削弱。在当前历史条件下，以开发区人大代表联席会议制度建立为契机，持续探索开发区人大工作的有效路径，创新做好新时代开发区人大工作是讲政治的重要体现，是胸怀“国之大者”的政治自觉，是发展全过程人民民主的有效渠道。

　　 （二）在开发区建立人大代表联席会议制度的依据和必要性。开发区人大工作是我国

　　作者简介：钱振华，江苏省苏州市吴江区人大常委会办公室（研究室）副主任。

　　人大工作的重要组成部分，中央、省市高度重视。2022年，江苏省人大常委会开展关于贯彻中央人大工作会议精神，加强和改进新时代人大工作若干意见落实情况的检查，涉及开发区这一块，存在着指导规范开发区人大工作相关制度不完善、不少开发区人大工作缺位等问题。2023年11月，省、市人大常委会分别召开开发区人大工作会议，在全省、全市全面推进开发区人大工作进行动员部署。吴江区人大常委会迅速推进，结合吴江实际，制定印发《中共苏州市吴江区人大常委会党组关于建立开发区人大代表联席会议制度的意见》。这个文件的出台主要依据省人大常委会《关于加强开发区人大工作的指导意见》中的第七条：“推进人大工作机制建设。根据开发区内人大代表数量和实际工作需要，经有管辖权的市县党委以及人大常委会同意，可以建立由开发区内各级人大代表组成的人大代表联席会议，定期听取和讨论开发区管委会的相关工作报告，提出建议意见。联席会议由开发区党工委或者人大工作委员会召集，召集人由开发区党工委负责人或者人大工作委员会主要负责人担任”。开发区人大代表联席会议制度不仅有效破解了人大制度在开发区实施的“空白”，满足了开发区人民群众参与需求，也使得全过程人民民主在开发区得以有效实践，这是实现国家治理体系和治理能力现代化的需要，是推动和保障开发区高质量发展的需要，是坚持和完善人民代表大会制度的需要。积极探索开发区人大工作，努力创造实践经验，可为开发区人大工作相关法律法规出台探索经验、提供样本，推动人民代表大会制度与时俱进、创新发展。

　　 二、经验做法

　　 吴江是长三角地区中心城市，更是长三角一体化示范区建设的重要板块，经济社会发展水平持续位居全国县域城市前列，其中吴江经济技术开发区综合发展水平首次进入全国前20，列第19位；吴江东太湖旅游度假区作为苏州“一核四城”发展战略的重要板块，是苏州迈向“太湖时代”的重要契机。吴江区人大常委会高度重视开发区人大工作，积极探索人大工作在开发区层面有效开展的路径和方法，以建立和运行开发区人大代表联席会议制度为契机，深入谋划、建强平台、夯实基础，努力通过开发区人大代表联席会议制度的探索完善，为开发区人大工作的实践贡献有益经验。

　　 （一）坚持和加强党的全面领导，在服务中心大局上更加强烈。2024年以来，在区人大常委会和吴江开发区、东太湖度假区的共同努力下，开发区人大工作取得了初步成效。联席会议正式成立。2023年4月底，吴江开发区、东太湖度假区先后召开了首次人大代表联席会议，辖区区人大代表参加会议，镇人大代表、街道议政代表、职能部门负责人列席会议，审议通过了相关事项，标志着人大工作在开发区层面正式落实，在全区人大工作中具有里程碑的意义。制度体系初步建立。两地的《人大代表联席会议制度实施办法（试行）》均经联席会议审议并印发，明确了联席会议组成人员、会议频次、工作职能等。同时还制定了民生实事票决办法，年度工作要点、评议工作实施方案等，为开展具体工作提供了规范支撑。监督工作全面起步。两地人大代表联席会议均制定了年度工作计划，明确了监督重点，相关工作稳步推进。从监督内容上看，除了针对辖区内部民事实事项目、重点工作进行监督外，还创新建立了人大联席会议监督与纪委监督协调机制，组织开展了部门评议等创新性工作。

　　 （二）坚持发展全过程人民民主，在持续发挥作用上更加凸显。在实践操作层面，区人大常委会在充分调研的基础上，提出打造“1234N”的开发区人大工作模式。“1”指的是建立代表联席会议制度及一整套规则体系。目前区人大常委会已经制定出台《关于建立开发区人大代表联席会议制度的意见》（以下简称意见），明确了开发区人大工作指导思想、工作职能、组织形式等内容，为吴江开发区、东太湖度假区人大联席会议制度的落地落实提供了基本依据。“2”指的是联席会议制度有效覆盖吴江开发区、东太湖度假区两大区域。严格来讲，吴江的开发区还涉及汾湖高新区、盛泽高新区，但上述两个开发区实行的是“区镇合一”模式，以镇人大为基础，已实现了人大工作在辖区的有效覆盖。基于此，区人大常委会坚持因地制宜，将人大代表联席会议制度实施范围限定在经国务院、省人民政府批准设立或批准筹建的省级以上各类开发区（功能区）中与行政区域不一致的开发区，主要就是吴江开发区和东太湖度假区。“3”指的是建立三张工作清单，即联席会议任务清单、镇街人大工作任务清单、联席会议与镇街人大上下联动工作任务清单。由于吴江开发范围内还涉及同里镇、江陵街道，东太湖度假区范围内还有松陵、横扇、八坼三个街道，开发区人大联席会议与镇人大、人大街道工委之间的职责边界如何切分，是做好开发区人大工作的一项基础性工作。为此，区人大常委会要求以“清单化”明确职责，进一步提升了工作的操作性。“4”指的是在具体工作中实现四个联动，即人员联合、监督联动、平台联用、品牌联塑。坚持上下联动是人大工作的一个鲜明导向，为进一步提高协同履职成效，区人大常委会要求开发区人大联席会议与镇街人大在工作清单的指引下，着力强化工作联动，形成合力，从而提高履职的集约化水平。“N”指的是推进人大监督、代表履职、阵地建设等各项具体工作持续创新。

　　 （三）坚持走好新时代群众路线，在践行履职为民上更加坚定。鉴于目前开发区人大工作没有具体法律法规可依，没有完善样本可考，吴江区人大常委会在相关工作中坚持严格依法办事与主动探索创新相结合。打造开发区“准人代会”，在职能上综合人民代表大会会议和人大常委会会议两者的特性，建立健全相关议事决策管理机制。多样化开展人大监督，非全体会议每月开展活动，组织调研、视察、评议、督办、专题询问等，对开发区经济社会发展、生态环境保护、民生实事项目等方面开展工作监督；或对列入区人大常委会审议的有关议题进行调查研究，提出建议意见；或对代表提出的建议进行“提交办督”，并对办理实效进行测评。此外，探索开展对开发区管委会内设部门的监督评议，推动各职能部门依法履职，保证党委决策部署和相关法律法规在开发区得到正确有效贯彻实施。代表联席会议不是一级地方国家权力机关，能否行使及如何行使人大决定权还没有相关法律法规予以支撑。吴江区创新探索推动开发区民生事务“由民作主”，明确代表联席会议“对开发区民生实事项目进行讨论、决定，并监督实施”，努力让民生实事项目代表票决制在吴江区实现区、镇、街道和开发区“全覆盖”。为强化区人大常委会对代表联席会议的联系指导，代表联席会议每年定期向区人大常委会主任会议报告工作开展情况，并提出相关建议。

　　 三、主要问题

　　 就目前实践情况来看，吴江开发区人大工作仍处于探索实践阶段，还有很大的发展空间，在推进过程中还存在着一些共性、个性问题，尤其是在思想认识、制度设计、履职监督、机制建设等方面，虽然较以往已经实现了根本性改变，初步形成了开发区人大制度的“四梁八柱”，但仍然存在着一些制约开发区人大职能作用发挥的障碍，亟待进一步研究破解。

　　 思想认识不够深刻。受开发区长期以来相对特殊的政策体系和体制机制的惯性影响，再加上开发区民主政治建设顶层设计的缺失、开发区经济绩效在考核中占绝对权重等因素，一些管理者对于开发区民主政治建设、发展全过程人民民主的认识还比较模糊，尚未清楚认识到单纯经济技术开发观念已不完全适应现代化建设形势下开发区的发展需要，对开发区人大工作思想认识还不够深刻。

　　 制度设计尚有缺陷。管委会作为一级政府的派出机关，行使“准政府”职权，行政权力运行依赖于上级政府行政规章，缺乏法律制度依据，开发区的功能定位、管理模式和组织形式始终没有明确，各地也未形成统一固定的模式，导致很多开发区在管理体制创新中难以突破，影响到人大制度在开发区的建设发展。同时，规范开发区人大工作缺少必要的法律支撑。目前，开发区人大工作和制度都没有相关立法给予支持，代表联席会议只能对照地方组织法、监督法等有关规定进行摸索，其职能履行法定条件不足，无法正常全部行使，权威性和稳固性还比较薄弱。

　　 履职监督缺乏合力。按照上级文件精神，建立开发区人大代表联席会议的条件为“经国务院、省人民政府批准设立或批准筹建的省级以上各类开发区（功能区）中与行政区域不一致的开发区”。对于开发区人大工作，实践中往往有两种认识偏差，一是认为开发区人大工作“无法可依”，把开发区人大工作狭隘化，二是简单地把普遍意义上的人大工作照搬移植到开发区上来，泛化了开发区人大工作。这种区域往往结构较为复杂、情况最为特殊，既包含镇人大工作，又涉及街道人大工作，还有当前正在开展的开发区人大代表联席会议工作，因各自职责分散开发区人大工作出现“两张皮”“三张皮”现象。

　　 机制建设不尽完善。代表联席会议制度建立以来，虽然能够自主组织辖区人大代表通过多种方式履行监督职责，但监督范围不广、手段单一、力度不大。在职责边界方面，开发区财政预决算审查职能的行使、代表联席会议与区人大常委会的关系等都有待进一步理顺。在监督机制方面，开发区管委会的负责人及管委会内设部门的主要负责人由政府直接任命，客观上加大了代表联席会议对管委会干部进行监督的难度，在人事监督方面存在一定的“错位”。在决策参与方面，代表联席会议与开发区党工委、管委会的法律关系有待进一步厘清，代表联席会议参与开发区决策的机制尚未健全。在代表活动方面，履职的方式、活动的形式有待进一步灵活运用，特别是在构建代表建议“提交办督”全过程闭环上仍存在缺陷，监督实效有待进一步提升。

　　 四、建议对策

　　 当前，吴江开发区改革发展正处在一个多维度机遇共享的新阶段，也正在开启一个全要素高度融合、高质量协同发展的新征程，在开发区高质量发展的关键期，迫切需要将人民代表大会制度融入开发区治理体系。在下一步工作中，要把开发区人大工作放在坚持党的领导，坚持和完善人民代表大会制度，践行和发展全过程人民民主的大局中去把握和实践，牢牢抓住“制度优越性”和“基层适应性”的衔接点，使人大工作与党委各项工作同谋划、同部署、同推进。

　　 一是在坚持党的领导中推动全过程人民民主在开发区有效贯彻。党的领导是全面实施人民代表大会制度，发展全过程人民民主的根本保证。地方党委和开发区党工委是开发区及开发区人大的领导中枢，要善于总揽全局、统筹各方，切实承担人民代表大会制度在开发区的有效覆盖、发展开发区全过程人民民主的领导责任。要高度重视开发区人大工作，研究制订相关配套方案，厘清开发区人大代表联席会议与镇、街道人大之间的关系，明确职责分工，既各负其责，又相互配合、相互支持，实现“无缝”对接，齐心协力把工作做好，特别是要将代表联席会议活动经费列入开发区财政预算，加强代表联席会议人员力量配备，确保开发区人大代表联席会议正常运行。要从开发区层面持续巩固拓展主题教育成果，深入开展“牢记嘱托、感恩奋进”学习实践活动，认真学习贯彻习近平总书记重要讲话重要指示精神，扎实做好深化、内化、转化工作，切实把学新思想的热情转化为人大工作的干劲。要正确把握人大制度与开发区体制机制之间的关系、人大工作与开发区工作之间的关系，主动把人大工作放在重大决策中去谋划，切实做到地方党委、开发区党工委有关开发区的工作部署到哪里，人大的力量就汇聚到哪里、作用就发挥到哪里。

　　 二是在健全组织体系中推动全过程人民民主在开发区有效贯彻。开发区人大工作是一项系统工程，需要各方齐心协力、合力推进，确保开发区人大工作取得实实在在的成效。要充分认识加强开发区人大代表联席会议制度建设的重要性和必要性，建强开发区人大工作队伍，加强组织协调，加快理顺各部门、单位配合开展监督的衔接机制，充分发挥镇、街道人大职能作用，广泛调动各级人大代表（街道议政代表）履职积极性和主动性。要把做活代表工作作为开发区人大工作的基础工程，在法治框架内持续健全完善吸纳民意、汇集民智渠道。要在开发区实现“家站点”全面覆盖、共建共享，以辖区内现有区级全过程人民民主实践基地建设、“专精特新”代表履职阵地建设为契机，建好开发区人大代表专业组，并从开发区层面深入开展“牢记嘱托、感恩奋进”学习实践活动，务实推进专业小组活动，特别是在推动设立人大代表经济运行观察点、社会发展观察点等方面，积极探索实践具有开发区特点、可复制可推广的人大工作路径和方法。

　　 三是在创新协同协作中推动全过程人民民主在开发区有效贯彻。江苏省人大常委会《关于加强开发区人大工作的指导意见》中的第十九条规定：“加强组织协调。有管辖权的市县人大常委会加强与开发区党工委、管委会的联系，协调开发区人大与所在地乡镇人大、人大街道工委的关系。”这就要求我们，要充分整合人大资源，建立任务清单推进机制，进一步廓清代表联席会议职责范围，开发区人大与镇、街道人大职责分工，相互之间搞好沟通衔接，有分有合，统分结合，用好开发区人大、镇街人大及两者上下联动“三张工作清单”，形成开发区人大工作“一盘棋”的局面，避免职权的重复行使导致人大监督“内卷化”。在开发区层面，要对照落实区人大常委会出台的意见中提出的实施要求，开发区人大代表联席会议要听取和审议开发区经济和社会发展、预算编制和预算执行等方面的工作报告；对开发区管委会相关部门工作开展评议；围绕开发区经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，开展视察、调研和专题询问；对开发区民生实事项目进行讨论、决定并监督实施；等等。在镇街人大层面，要认真贯彻落实省乡镇人大工作条例、人大街道工委工作条例，紧紧围绕镇党委、街道党工委中心工作，设计制定各自年度工作计划，以任务清单形式清晰呈现。要结合开发区实际，积极依托“数字人大”线上运行和“专精特新”线下特色履职阵地等全过程人民民主实践基地建设，推动代表履职平台共建共享，推动代表依法履职常态长效。在上下联动层面，要参照省市上下联动的经验做法，对开发区与镇街人大重叠度高、相关性强的监督和工作事项进行梳理，用好上下联动、项目联督、平台联用、品牌联创的“四联模式”，推动形成系统合力，扬协同高效之“长”，避职能错位之“短”，构建开发区人大一体化协同工作新机制，真正做到同题共答、同向发力。同时，开发区人大代表联席会议应加强与区人大常委会的联系，代表联席会议在履职中遇到的问题、需要协调的事务等，应及时向区人大常委会请示汇报。

　　 四是在构建监督闭环中推动全过程人民民主在开发区有效贯彻。“联席”的目的在于破解共同的发展难题，为发展凝聚合力。吴江区人大常委会出台的意见指出，“开发区人大代表联席会议应注重会议成效。每次会议应当形成相关纪要。每次活动后，应对工作落实、问题整改等情况进行跟踪监督，形成监督工作闭环”。要探索建立有效的开发区人大工作监督闭环，健全完善监督制度和方式方法，推动解决制约经济社会发展的突出矛盾。要紧盯发展要事，围绕开发区的发展实体经济为主的功能定位，聚焦省委“八个行动”方案，结合省市上下联动十项重点工作，将加强经济工作监督作为开发区人大工作的重中之重，着力推动开发区经济高质量发展。要紧盯发展难事，针对开发区土地、能源、资金等发展要素紧缺的难点问题，整合开发区内设职能部门专业优势，推动监督联合发力，以监督“组合拳”助力开发区做好“挖潜”文章。要紧盯发展实事，落实开发区民生实事项目“征集—票决—监督—评选”全工作闭环，综合运用更加多样适当的监督手段，探索建立定期会商、联合视察、专项交办等多项工作机制，真正把联席会议的资源优势转化为促进开发区高质量发展的持续动力。

　　 五是在落细制度机制中推动全过程人民民主在开发区有效贯彻。目前，开发区人大工作遇到的种种困难，都直接或间接与相关法律制度缺失有关。但笔者认为，在初期探索阶段也可以通过创设或健全一揽子制度机制的方式来暂时弥补这一缺陷，以“制度之治”切实体现全过程人民民主的“全链条”“全方位”“全覆盖”。区人大常委会出台的意见提出，“开发区人大代表联席会议闭会期间，应当适时组织代表围绕开发区经济社会发展，开展视察、调研、评议、专题询问等活动，并对代表在活动中提出的意见建议跟踪督办”。这一系列监督工作的开展都需要相关制度机制来支撑其运转。要认真抓好关于加强和改进新时代人大工作的实施意见以及省委实施意见专项督查整改落实文件，在监督工作、代表服务、议案建议办理、审议质效提升等方面制定更加具体的实施细则，充分发挥好服务保障作用。开发区党工委要切实担起“细化上级指导意见”的责任，聚焦人大工作的“关键环节”和“必选动作”，建立交办制度、完善议事规则、建立工作标准，从工作流程规范、工作流程闭环两个层次，探索建立定期会商、联合视察、专项交办等多项工作机制，积极构建务实管用的全链条、多层次、常态化制度体系，为全市乃至全省开发区人大工作的开展提供“指南”和“范本”。

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