城市更新助力内需升级

　　文｜秦静 编辑覃柳笛

　　随着《关于持续推进城市更新行动的意见》的实施，这场关乎我国超9亿城镇人口生活质量的空间变革，将不仅有助于重塑城市的物理形态，更可为经济高质量发展开辟更广阔的内需空间。

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）。这是首个中办、国办层面发布的专门针对城市更新的系统性政策文件，层级创历史新高，凸显了当前城市更新在国家稳增长、扩内需、惠民生方面的重要作用。

　　《意见》部署了八项主要任务：加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。

　　笔者认为，以这八项主要任务为抓手，通过投资激活、消费升级、产业迭代、就业扩容的深层变革，城市更新将成为有效拉动经济增长的新引擎。随着《意见》的落地实施，这场关乎我国超9亿城镇人口生活质量的空间变革，将不仅有助于重塑城市的物理形态，更可为经济高质量发展开辟更广阔的内需空间。

　　投资激活

　　在投资激活方面，城市更新以存量空间优化为核心，既保障民生刚需投入，又注重功能创新，形成多维度可持续的投资拉动模式，进而为城市带来有经济效益的投资。

　　在既有建筑改造方面，危房加固、节能改造等工程能带动建筑结构安全、绿色建材领域的投资，同时将存量房屋转化为具有新兴业态的空间载体；在城镇老旧小区整治中，管线更新、电梯加装等工程形成持续的市政基建投入，居住环境的升级又能激活社区微更新的长期投资；基础设施建设聚焦地下管网、智慧运维等领域，推动传统基建向数字化、韧性化升级，构建覆盖全周期的投资链条；历史文化保护则通过修缮历史建筑、活化文化遗产，引导社会资本参与文旅融合项目，实现保护性投资与经济效益的平衡。

　　以北京市怀柔区金隅兴发老厂房改造项目为例，该项目盘活了30.36公顷工业用地，总投资40亿元，对7.95万平方米保留建筑进行改造，引入北京雁栖湖应用数学研究院等科研机构，年均经营净收入达1.4亿元。项目通过绿色低碳技术升级存量资产，打造绿色智慧园区，带动了区域科技产业集聚，形成了科研服务与文旅休闲相结合的复合模式，实现了国有资产增值与产业升级的双赢。

　　消费升级

　　城市更新对各类城市空间进行了功能优化，打通了多层次消费场景。当焕新空间实现了“硬件提质”与“服务赋能”，便不仅保障民生需求，更可塑造高品质消费空间，为消费潜力释放提供有力支撑。

　　在社区建设方面，可重点打造“完整社区”：补齐助餐、托育、养老等公共服务短板，完善“15分钟便民生活圈”，激发家庭消费潜力；建设嵌入式服务设施和公共活动场地，为社区商业、健康服务等创造新需求。

　　在老旧街区更新方面，可以业态升级和场景创新为核心，优化交通条件、丰富商业形态，打造融合文化旅游的活力街区，刺激文化体验、休闲娱乐等新兴消费。同时，推进适老化、适儿化改造，升级文化体育设施，精准匹配老年人、亲子家庭等群体的消费需求。

　　此外，通过加强城市历史文化保护，整治历史街区风貌、活化非物质文化遗产，可将文化遗产转化为可体验、可消费的文化产品。

　　以重庆市江北区塔坪片区老旧小区改造为例，这里投资1.3亿元改造11.61万平方米老旧社区，打造1公里长的文创街区，吸引了咖啡、餐饮等100家潮流店铺入驻，聚集了一批“青年创客”，并成为年轻人打卡拍照的网红景点，节假日日均客流量约3万人次，商户年总营收超过4500万元，形成了“网红经济+本地文化”的可持续消费生态。

　　产业迭代

　　城市更新以空间重新规划为契机，推动产业链延伸和跨界融合，催生了一批新产业和新业态。《意见》提出的八项主要任务，通过功能混合、技术赋能和价值重塑，打破传统产业界限，为培育新质生产力提供试验平台和孵化空间。

　　在城市历史文化保护传承方面，将历史建筑修缮与非物质文化遗产传承结合，可孵化出文化遗产旅游、数字文创等新业态，构建起“保护—利用—运营”的完整产业闭环；在新型基础设施建设方面，深化BIM技术（Building Information Modeling，建筑信息模型）应用和城市生命线安全工程，可推动智慧城市、数字孪生等技术服务产业发展；在城市生态系统修复方面，以海绵城市建设、生态修复为切入点，可推动绿色建材、环境治理等技术研发与应用，培育循环经济和低碳产业；在老旧厂区更新改造方面，通过保护工业遗产和盘活低效厂房，可为文化创意、科技创新等产业提供发展载体，推动“生产性空间”向“服务性空间”转型。

　　以江苏省无锡市蓝系列园区更新项目为例，该园区将旧纺织厂改造为数字文化产业集聚区等功能板块，以“工业遗存+数字创意”为核心，引入数字影视、艺术设计等新兴产业。园区引入文化科技类企业60余家，设计和半导体企业25余家，节日市集汇聚潮流独立品牌500余个，吸引游客累计超500万人次。推动传统制造业向文化科技融合方向转型，成为长三角地区文化、商业、旅游融合发展的新地标。

　　就业扩容

　　随着城市更新行动的持续推进，一个多层次、广覆盖的就业扩容机制正逐步形成。这一机制以“空间更新”为依托，从体力劳动到脑力服务，从传统技艺到数字技术，全方位构建起贯穿就业全领域、覆盖项目全周期的生态体系，带动不同技能水平、不同专业背景的人员实现就业，为稳就业、促发展注入强大动力。

　　既有建筑改造和危房整治需要大量建筑工人、结构工程师和施工监理，带动了传统建筑业的岗位需求；节能改造和绿色建材的应用，则催生了低碳技术人才的缺口。城镇老旧小区改造从管线施工到电梯安装，覆盖了水电、机械等多个技术工种；社区环境整治和长效管理机制的建立，又衍生出物业服务、设施维护等基层岗位。

　　而在推进完整社区建设过程中，通过完善助老托育设施，新增了健康管理、社区护理等民生服务岗位；居民参与共建的机制，更为社区规划师、自治协调员等新兴职业提供了发展空间。

　　此外，老旧厂区和城中村更新在引入新业态的过程中，需要文创策划、商业运营等复合型人才；工业遗产的保护与修缮，则依赖古建工匠、文物修复师等专业技术力量；生态系统修复和海绵城市建设涉及环境工程、生态监测等岗位，而历史文化传承则激活了非遗传承人、文化讲解员等特色职业。

　　城市更新通过基建、产业升级等创造就业岗位，就业带动居民收入增长，进而刺激消费、吸引投资，形成“就业扩容—收入提升—消费投资增长—城市更新深化”的内需拉动闭环。

　　以广东省深圳市妇儿大厦改造项目为例，该项目投资3.88亿元对5.79万平方米的老旧建筑进行改造，盘活闲置空间，打造了儿童探索馆、托育中心等公共服务设施。改造后新增数百个就业岗位，并设置了“妈妈岗”灵活就业岗位，同时带动了周边停车、保洁等基础服务岗位的扩容。通过“公益+商业”的运营模式，项目年接待超过630万人次，带动商户营收稳步增长​​，实现了公共服务质量提升与就业扩容的双赢。

　　探索可持续性

　　城市更新作为当前扩大内需、培育新增长极的战略抓手，投资规模大，如何保证资金持续投入、项目长期运转，是当下的重要问题。党的二十届三中全会明确提出“建立可持续的城市更新模式和政策法规”。《意见》提出了六个方面的支撑保障，涵盖实施机制、用地政策、房屋使用全生命周期安全管理制度、多元化投融资方式、多元参与可持续模式、法规标准等。未来，建立更可持续的城市更新资金投入回报机制，尤其需要注重以下三点：

　　一是完善社会资本参与机制。当前，社会资本倾向于投资商业价值高、回报周期短的文旅、商业类项目。未来需强化政策与金融协同发力，通过优化容积率奖励、推行土地混合开发等政策举措，引导企业参与低效资产盘活；同时，创新多元化融资模式，推动金融产品与项目投资周期精准匹配，构建风险共担、利益共享的合作机制，增强社会资本长期投入的动力。

　　二是强化运营前置与分类施策。在项目规划阶段便引入专业运营团队，结合实际需求科学规划功能业态布局。针对商业综合体、文创园区等经营性项目，采用市场化运营模式，依托专业团队实施轻资产运作或企业全周期自主运营，实现资产快速变现与长期增值；对于市政服务、公共空间等准经营性项目，深化政企协同合作，通过政府监督与市场服务相结合的方式，在保障公共服务质量的同时提升运营效率；针对历史文化保护、生态修复等非经营性项目，以政府主导为核心，综合运用专项补贴、部分市场化运营等手段，确保项目可持续发展。

　　三是推进区域资源统筹整合。突破单一项目局限，立足区域整体视角，统筹协调土地、产业、生态等要素资源，实现区域价值提升。系统梳理闲置资源，通过功能转换、用途兼容等方式挖掘潜在价值；统筹公共服务投入与市场化收益，探索建立成本收益平衡机制，推动城市更新在保障民生福祉的同时，实现自我“造血”的可持续发展。

　　随着《意见》的落地，城市更新将不仅是建筑的翻新、街道的美化，更将成为推动有效投资的“强引擎”、释放消费潜力的“催化剂”、培育新质生产力的“孵化器”、带动就业扩容的“蓄水池”。通过空间再生产与功能重组，实现经济效能提升与社会治理协同发展，形成城市高质量发展的多维支撑体系。当老旧厂房变身科创园区，当历史街区成为消费地标，当社区微更新引入便民业态，中国城市正以更新为笔，在高质量发展的画卷上勾勒出人民城市的幸福图景。

　　（作者系国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部主任规划师、正高级工程师）

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