社保十年集中路

　　2009年初，在广东、江苏、上海、浙江等劳动力输入集中的地区，近百万名失业农民工“退保”返乡。据深圳社保中心统计，2008年，深圳近500万人参加基本养老保险，但当年退保的人数多达83万人。

　　对这些农民工兄弟来讲，退保实属无奈之举，因为他们仅能领取到全部保费中个人缴纳的部分，放弃数额更大的单位缴纳部分。

　　“要从根本上解决异地接续的问题，就应当实现全国统筹。”原劳动和社会保障部信息中心主任王东岩说，“社保体制改革和社保信息化如果从一开始就能坚持‘统一’，可能现在就不至于面临这么多难题了。”

　　“统一”方法论

　　回顾自己20多年的社保信息化工作，王东岩认为，最重要的原则就是——统一。

　　1985年，王东岩到劳动人事部计算机室上任时，就确定了“一个网络、统一部署”的原则，甚至“各司局无论通过何种渠道获得的计算机，只要上网，就必须由信息中心统一管理。”

　　这种近乎“独裁”的统一思路在当时很“另类”。电子政务起步初期，国家部委信息化的“主流”是根据各个司局需要分别建立信息系统。然而，从1986年劳动人事部计算机中心正式成立到今天，虽然经历多次机构改革、人事变动，“凡是跟网络和专业应用软件有关的业务都集中到部信息中心来综合管理”的原则却得以坚持下来。

　　1988年政府机构改革后，多数部委的信息中心陆续确立了事业单位的性质。当时劳动部信息中心却被定义为:劳动部综合管理以数据为主要形式的信息工作的职能部门。曾有人质疑这种定位，因为事业单位理论上是不能作为职能部门出现的。虽然在1993年之后的历届政府换届时，“职能部门”四个字不再明确出现，但“具有综合管理劳动管理信息系统的职能”的定位却始终得以确认。

　　“争名”是为了“做事”，“统一”原则的贯彻也很快付诸了行动。王东岩很早就认识到劳动力市场要有活力，就必须有流动性，而全国社保必须是一盘棋，至少数据体系必须统一。所以，当时的劳动和社会保障部信息中心并没有只颁布一些标准，而是在发布《劳动和社会保险管理信息系统信息结构通则》和数据标准的同时，直接拿出了统一软件。

　　1999年到2000年，劳动和社会保障部信息中心、劳动和社会保障部社会保险事业管理中心，联合东软、四川银海和华南资讯，联合开发出了社保核心平台。王东岩说:“如果只是统一标准，却没有具体的应用软件，你就不知道这些标准在工程中是否适用，实际效果也会大打折扣。”

　　中国的社保体制与相应的社保信息化，走的其实是一条自下而上的道路，各地根据本地情况，自行制定社保政策和标准，信息化的资金也各自筹措，信息系统各地自建。

　　要求遵循统一标准，各地又只能自筹自建，以王东岩当时“一无钱、二无权”的状态，能够在2003年将统一标准和统一软件覆盖全国60%以上的省份，靠的就是一股“倔劲”，既要抵得住“诱惑”，又要敢于“斗争”。

　　王东岩的“倔”是出了名的。曾有一个研究所搞了一套软件，特意来函请他参加发布会，并透露有关领导也将出席。王东岩说:“我不能参加，因为这种做法违背了统一建设的要求。”他直言不讳:信息中心之外的任何机构都不具备信息化职务行为的能力和资格，这种做法是出于商业目的，“准备打着劳动部的招牌到下面卖钱去。”

　　这种“直率”确实让王东岩得罪了不少人。“该得罪就得得罪，如果你听之任之，他就越弄越大;你要给他警示，他就会有所收敛，因为理在我这儿。”他始终坚持信息化工作应该是一体的，任何可能扰乱全局的行为都应该被制止。

　　等待时机

　　1986年，我国在“七五”计划中首次提出了“社会保障”这一概念，中国社保制度进入了真正意义上的改革年代。同年，国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，明确用合同制取代“铁饭碗”，并且规定工人的退休养老实行社会统筹，这预示着“国家—单位保障制”开始向“国家—社会保障制”转变。

　　1998年，随着“国退民进”的国企改革战略确立，一批国有大中型企业的部分职工陆续下岗。有数据显示，从1998年到2004年，中国共有3800万国企工人下岗，这意味着原来的国企员工中的35%，丧失了原有的社会保障，面临着再就业。

　　同年，国务院实行机构改革，组建了劳动和社会保障部，而它一成立就面临着社会保障和劳动力市场建设的双重压力。以养老保险为例，“差额缴拨”逐渐变成了“收支两条线”，个人账户在社保部门陆续建立。“跟个人算账比，以前跟企业算账复杂多了”，每个月每个人和单位分别交多少钱得算清楚;退休之后究竟该领多少钱，历次相关政策改革都得分段计算，复杂的业务凸显了信息化需求。

　　新组建的劳动和社会保障部首次成为全国统一的社会保险行政机构，在此之前，则由劳动部管理城镇职工社会保险、人事部管理机关事业单位社会保险、民政部管理农村养老保险、各行业部门统筹养老保险，以及卫生部门管理公费医疗。这些由机构职能变化所衍生出的业务需求成了社保信息化的主要挑战，正是这些孤岛式的系统“烟囱”构成信息化建设“五保合一”的主要障碍。

　　“最大的阻力在地方。”王东岩回忆，当时不少省、市在劳动和社会保障厅、局，对养老、失业、医疗、职业介绍、职业培训等业务，除在机关设有相应的二级局或处室外，具体办事的机构也分别设立，几乎有几种业务就有几个数据中心。

　　1998年9月，上海市率先将劳动和社会保障部门所有的信息化机构合并为一个信息中心，对信息化工作进行了有效整合，并于次年发放了我国第一张“社会保障卡”。这让当时的王东岩大受鼓舞，一度认为整合信息系统只要地方领导“一跺脚”就成了。

　　但是很快，王东岩就发现过程远比他想象的复杂、艰难。当时，地方社保信息化并没有统一的经费来源，都是通过不同渠道申请各种不同项目建立起来的。“财政、科委、计委，各走各的渠道;有的是科研项目，有的是工程项目”。经费项目不统一，领导再强势也是“巧妇难为无米之炊”，只能“等候时机”。

　　“金字招牌”的飞跃

　　时机很快就来了，这就是2002年诞生的“金保工程”。8月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发通知转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（下称17号文件），明确指出要启动和加快宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障（后称“金保”）、金农、金水、金质等8个业务系统工程建设，相应构建标准化体系和安全保障体系。

　　王东岩称17号文件“有里程碑意义”，从此，信息化工作有了旗帜，有了中央的授权。17号文件为电子政务明确了资金渠道，电子政务建设由基本建设资金安排，报发改委立项，日常运行维护经费由财政部门负责安排。

　　2003年8月，经国务院总理办公会讨论通过，金保工程正式获准国家立项，成为17号文件出台后，得到正式批复的首家金字工程。国务院批复金保工程中央本级资金约两亿元，按照“分级出钱”的原则，地方承诺筹措共计50亿元的建设资金。资金渠道的明确使地方整合难题获得关键性突破。

　　虽然中央、地方分灶吃饭的情况与王东岩“全国统一”的目标仍有距离，但金保工程已经明确规定数据中心只允许中央、省、市三级建设，各级立项只有一个，也只能设一个信息中心。县级以下由市级统一规划管理，地级以上中心城市的劳动保障数据中心实现“横向到边、纵向到底”，实行“同人、同城、同库”。

　　我国社会保障制度建设，长期实施的是省、市、县分级统筹。比如，一个人属于煤矿或者林场省属机构，具体工作单位又在区县，那么他的社保统筹非常复杂:养老保险由省级统筹;医疗保险在市级统筹;失业保险则可能落在区县。一个人的社保信息就要分散在三级管理。

　　“这种情况明显不合理，但单纯在业务层面突破却十分艰难。”王东岩表示，正是信息化实现了业务“渐变”的手段。珠海市就是一个典型案例。它在不改变机构的前提下，先将所有区县的保险数据合到了市里，由一个中心统一管理。“数据在市、办事在区县”，仍然支持不同层次的统筹。“物理上的信息化统筹实现后，逻辑上的业务统筹需求很快就出现了。”信息化变成了业务改革的先导。

　　据了解，目前全国31个省区市，社保资金单位有2000多个，几乎都是在县市级层面各自为政。统筹层次太低无疑是根本症结，进行统筹层次的升级，中央政府仍将面临来自财政压力和地方利益博弈两方面的挑战，而如何适时发挥信息化的“临门一脚”作用正越来越受到重视。

　　王东岩认为，金保工程一期本质上就是一次提高水平和质量的整合，各地通过设备集中、人员集中和数据集中，数据中心的统一程度和数据质量逐步提高。

　　数据的统一使社保信息化有了飞跃，它直接带来了政府部门管理效率的提高。而当“社保全国一卡通”真正变为现实时，也就意味着我们拥有了全国统一的社保信息平台:每个人都有一个惟一的账户，清楚地记录下个人缴费历史和享受社保待遇的情况;各地社保部门都能互传、共享这些资料，真正实现“账随人走”。

　　王东岩说，实现“一张社保卡，走遍全中国”的梦，他已经做了10年。

　　理性看待电子政务

　　最近两年，电子政务工程逐渐“遇冷”，对这项投入巨大的政府工程，质疑之声从未间断。有人说电子政务投入大、产出小;有人说老百姓没能享受到什么实惠;还有人说它为职务腐败提供了新的空间。王东岩却坚持认为，对电子政务的得失应该理性看待:“不能说花的每一分钱都合适，但这一过程绝对有价值，也不容跳过。”

　　王东岩认为，电子政务首要的作用是支持行政职能，同时推动政府部门广泛应用现代信息化手段。信息化推动了政务公开，也使政府程序更加规范化、透明化，客观上缩小了营私舞弊、以权谋私等情况的存在空间。

　　实现同一政府部门内部以及部门与部门之间的信息共享，则是电子政务又一大功绩。现在，人力资源市场系统中出现一人就业，社保系统就能显示出这个人的参保情况;通过与银行系统的对接，一旦这个人出现“应参未参、应缴未缴”的情况，银行的企业和个人征信系统就会留下记录。

　　除了管理效率的提升，金保工程还直接带来了为百姓服务的多样化。现在，人力资源和社会保障部门政府网站、12333电话咨询服务和社会保障卡是基于信息系统为公众提供的3项服务形式。“不但是个人的社保信息，每个季度的失业率、社保基金收支等综合性信息都能查询到，中国人一年才能看一次社保清单的情况已经成为了历史。”说到此，王东岩一脸欣慰。