地方债“自发自还”广东开闸

　　要确保地方政府债券资金的合理使用，就必须编制和公布政府资产负债表、进行独立公正的信用评级以及建立科学合理的债务风险预警机制，但目前国内在这些方面的机制并不完善。

　　“今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总余额的21.89%，是偿债压力最重的一年。”财政部官网6月9日刊发副部长王保安的文章称，地方政府性债务压力较大一方面表现为短期内偿债压力较大，另一方面表现为化解债务压力较大。在此背景下，管理层为化解地方债务风险频现新动作。

　　5月21日，财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（下称“试点办法”），选取上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等10省市试点地方政府债券“自发自还”，其余地区仍由财政部代发代还。

　　6月23日，广东省148亿元政府债券开始招标，最终中国建设银行、中国工商银行、中国农业银行及交通银行等4家机构中标，成为2014年广东省政府债券主承销商。广东也成为10个试点中首个发债地区。

　　从2009年财政部代发代还地方政府债券，到2011年试点地区自行发债、中央代还，再到如今试点地区债券自发自还，地方政府举债融资机制不断完善，也被业内视为中央对地方债“开明渠、堵暗道”的重要探索。

　　强化发债责任成最大亮点

　　对于为何选择北京、上海、广东等10地作为试点，财政部有关负责人表示，这主要是基于以下考虑：一是这些地区具有较强的改革试点意愿；二是上海等6地通过近年的自发代还试点，积累了一定的经验，相比其他省份条件更加成熟；三是北京、江西、宁夏、青岛等4个新增试点地区，地处东部、中部和西部，有一定代表性。

　　对此，有证券研究员表示，本次试点样本比较全面，这意味着管理层希望为全面推广获取经验。“可以看到，目前进行‘自发自还’试点的地区，还是最早开展‘代理发行’的地区，实际上这些地区整体上的资质比较好，财政力量比较强。”该研究员表示，如果后期得到有效推广，不排除试点加速扩容的可能性。

　　“地方政府通过发新债还旧债的方式，可以缓解地方政府财政压力。”谈及此次政策出台的重要背景时，中央财经大学财政学院教授温来成如是分析。“并且，今年上半年整个经济形势下滑，地方政府增收愿望强烈，新政策刚好可以解地方政府的燃眉之急。”温来成说。

　　多位业内人士也表示，此次自发自还的债券期限是5、7、10年，期限长于目前财政部代发的3、5、7年，也高于目前城投债一般加权5年的期限，这体现出通过债务展期来应对今明两年债务偿付高峰的兑付压力。同时，虽然《预算法》正在进行三审，但只要地方政府发债，就必须对财政收支、用途、负债信息进行公开披露，事实上起到了先执法后立法的倒逼效果。

　　而对于此次政策的最大亮点，不少专家表示，“自发自还”在提高地方政府举债自主性的同时，也强化了其作为债务主体的责任，特别是中央作为“最后兜底人”的消失，会迫使地方政府进行更为审慎的债务扩张，防止债务失控。“债券自发自还试点为地方发债提供了一种新的工具和手段，同时将地方债务推向显性化，有利于地方债务的管理。”广东省财政厅财科所所长黎旭东称。

　　另外，按照规定，此次自发自还债务将一并计入地方政府预算，并明确资金只能用于城市建设等公益性资本支出或置换存量债务，同时要求各地进一步规范债券信息的披露工作。这都便于隐性的地方政府负债情况透明化。

　　信息披露和信用评级成难点

　　在获得中央授权后，地方政府正在加快推进试点工作。据记者了解，已先后有宁夏、山东、江苏、江西等省区开始启动试点。

　　在试点办法中，对风险的防控贯穿了整个方案，包括额度管理、信用评级、信息披露、承销流程等。其中，明确开展债券信息披露以及债券信用评级，被视为防控风险的两大看点。

　　对于债券信息的披露，目前各地政府都较为模糊。上述财政部负责人也表示，此次试点将在以前年度信息披露工作基础上，进一步规范信息披露工作，按有关要求及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等，不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。

　　在6月11日公布的财政部《关于2014年地方政府债券自发自还试点信息披露工作的指导意见》中，进一步明确，经济运行情况包括中长期经济规划、经济基本状况等，近三年经济基本状况包括地区金融环境、经济总量、经济增长、产业结构等；债务则要求公布截至2013年底地方政府性债务情况，包括债务余额、举借主体、资金来源、期限结构、资金投向、当年举借偿还情况、未来偿债计划、控制债务增长和防范债务风险方面拟采取的措施等。

　　这些信息的透明化，为地方政府信用评级打下了坚实基础，而地方政府信用评级的建立，被业内专家视为“允许地方政府自发自还”的重要前提。中债资信分析师叶枫对记者说，通过信用评级来客观真实反映不同地方政府的信用状况，可为监管机构提供债券审批参考，也为发行利率高低提供依据，进而对地方政府举债融资形成有效约束和规范。

　　6月上旬，广东省启动发债程序，就其债券发行进行评级机构招标，共6家评级机构竞标，最终由上海新世纪资信评估投资服务有限公司中标，其也成为试点中首家中标的评级机构。

　　在6月17日广东省发布的债券评级报告里，该公司给出了地方政府债券三等九级中最高信用评级——AAA级，这也是国内首份地方政府的债券信用报告。AAA评级说明广东省政府偿还债务的能力极强，基本不受不利经济环境的影响，违约风险极低。该公司负责人表示，此次评级是从广东省政府债券概况、中国宏观经济与财政管理体制、经济增长和发展、财政平衡稳定性、债务分析、政府治理六个方面分析后得出的。

　　业内人士表示，目前债券评级的市场化已比较成熟，在对城投债评级时，评级机构对于地方债务的水平进行了相关分析，已经具有一定基础。目前评级机构存在的问题在于很多数据不公开，技术层面已经没有太大问题。

　　因此，落实到操作层面，地方政府在信用评级、资产负债表编制、地方财政收入透明化等方面的制度设计仍有待完善和细化。同时，地方政府在偿债时可能出现违约及违约的处理方法，在试点办法中没有明确。这些对于定价而言，都是至关重要因素。

　　本刊记者 张宏

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