中国与他国城镇化之路对比

　　近年来，我国户籍制度改革的步伐明显加快，力度明显加大，在解决农业转移人口落户城镇方面取得了一定成效。2010年至2012年，全国共办理户口“农转非”2505万人，为前三年的2．2倍。

　　2012年中国社会科学院发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告NO.5》显示，2011年，中国城镇人口达到6．91亿，城镇化率达到了51．27％。中国大陆城镇人口数量首次超过农村人口，表明中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。

　　人口向城市和城镇集中，是一个世界性的趋势。而且城镇化过程，本身就是一个经济发展和现代化的过程。城镇化伴随着工业化，与经济发展水平密切相关。从世界范围来看，凡与经济和社会发展相协调的城镇化，就会产生积极的影响，反之，则会产生消极的作用。但世界各国的城镇化模式在遵循一般规律的同时，还具有显著的时空差异。

　　未来中国的城镇化道路如何走，除了关注自身正在进行的探索外，放眼世界，各国城镇化道路大约分为三种类型：

　　第一类是二次大战以前已经实现城镇化的西方工业化国家；第二类是战后60—70年代实现城镇化的亚洲工业化国家；第三类是发展中国家。

　　西方工业化国家的城镇化

　　★英国——英国的城镇化坚持以城乡规划为主体的公共干预政策。英国在城市化初期，由于人口和产业活动的迅速集聚而城市缺少必要的供水、污水和垃圾处理等基础设施，导致了严重的环境污染和致命疾病的流行。自19世纪中叶起，英国通过了一系列的法案，对环境卫生问题进行管理。1909颁布的《住宅与规划法》成为世界上第一部城市规划法，标志着规划成为重要的政府管理职能和引导城镇化进程的公开政策。继英国之后，欧洲各国相继建立了城市规划体系，采取了有力的行政干预来改变城市环境。各国相继制定法律法规对城市化和城市建设进行强制性规定和规划引导，并在城镇化进程中经历了制度、方法和技术的不断演进和完善。

　　同时，政府的公共政策在英国城镇化过程中发挥着不可替代的作用。1936年，伦敦郡通过了“绿带开发限制法案”，由伦敦政府购土地作为了“绿化隔离带”引导城市建设开发，减少对乡村环境和利益的损害。从20世纪20年代开始，英国北部的传统工业城市出现经济衰退迹象，政府的区域发展政策始终扶持北部区域的经济发展和限制南部区域的过度发展。同时在20世纪70年代开始，大都市区的区域陷入严重衰退的困境。英国政府推行了一系列城市复兴计划，并且取得较为显著的成效，特别是滨水地区的复兴计划引起世界各国广泛关注。

　　★美国——美国的城镇化曾出现过度的郊区化导致巨大的资源浪费和生态破坏。美国的联邦政治体制决定了城市规划及其管理属于地方性事务，联邦政府调控手段薄弱，政府也没有及时对以资本为导向的城镇化发展加以有效的引导，使美国城镇化过程过分依从市场需求和过度消耗自然资源，造成城镇化发展自由放任，出现极度郊区化，引发经济、社会和环境的一系列问题，成为世界各国引以为戒的深刻教训。

　　从19世纪末至20世纪70年代，伴随着工业化的迅猛发展和对西部地区的开发，美国城镇化全面迅速发展。美国郊区化现象在二战后进入大规模的扩展阶段，在50年代以住宅的郊区化为主，到60、70年代郊区化程度越来越高，产业、办公也开始向郊区转移。

　　尽管美国的郊区化有效满足了广大中产阶级追求理想居住环境的市场需求，人口密度降低，城市与郊区、乡村之间的差距逐步缩小，不断融合，但也为过度郊区化付出了巨大的资源和环境代价：

　　1.土地资源浪费严重；2.经济成本居高不下；3.生态环境破坏愈演愈烈；4.贫富差距等一系列社会问题加剧；5.资源能源消耗量大。越富有的人住得离城越远，富裕的郊区环绕着相对贫穷的中心城区的城市空间形态成为美国城市的主要特征。

　　近年来，城市蔓延引起美国政府和社会各界的反思。由地方政府最先提出的“精明增长”理念获得越来越广泛的社会共识。其主要内容包括强调土地利用的紧凑模式，鼓励以公共交通和步行交通为主的开发模式，混合功能利用土地参与，实现经济、环境和社会的公平。同时政府还划定“城市拓展界限”，采取行政和经济手段，抑制郊区化的发展速度。这是针对美国长期以来完全市场经济条件下城市向郊区无序蔓延所带来的社会和环境问题的反馈，是以可持续发展为价值取向，以科学管理为手段，有可操作性的管理理念和模式。

　　亚洲工业化国家的城镇化

　　★日本——以日本、韩国为代表的亚洲工业化国家的城镇化道路被称之为“东亚模式”。东亚城市化速度较快，到城市中的居民都有了体面的住宅，土地实际上进行了适当的集中。由于实施了出口导向的发展战略，而且中小企业得到充分发展。城镇化之路不仅使东亚经济健康快速增长，较短时间内实现了工业化，而且失业率较低，人民生活较快实现了富裕，收入分配较为公平，经济发展史上称之为“东亚奇迹”。

　　日本在资源极度匮乏的条件下，为了实现跨越式的经济发展，选择走集中型城镇化道路。日本城镇化进程的主要特征是以大城市为核心的空间集聚模式，以获得资源配置的集聚效益、实现跨越式的经济腾飞。伴随着城市不断扩展和城乡人口流动和转移，日本及时进行町（镇）村合并（其中1950—1955年村的数量由8357个锐减2506个，减少了70％），取得了良好的效果。

　　与其他发达国家相比，日本政府对于城镇化的引导作用是比较显著的。但政府的区域发展政策的成效有限，可是东京等大都市圈人口和经济活动的“极化”现象越来越显著。进入21世纪，为应对经济全球化的发展形势，日本政府开始强调更具国际竞争力的区域发展政策。

　　★韩国——作为新兴工业化国家，韩国的经济腾飞也伴随着以首都圈为核心的空间高度集聚的城镇化进程，政府的公共政策发挥了十分重要的作用。1961年到1993年，韩国政府对农地占有和流转进行了一系列的修改，鼓励进城的农民流转土地，以利于土地的规模经营。1994年到1997年，政府进一步放宽对土地买卖和租赁的限制。在农业振兴区内鼓励农户有更大规模的土地，并允许建立拥有土地上限为100公顷的农业法人。对愿意将农地出售和出租（5年以上）给农业大户的65岁以上的农民，政府给以补贴。

　　韩国在城镇化进程中，看到了小农经济与农业现代化规模经营的矛盾，并且大量农村人口持续向城市转移，逐步退出农民的生活保障，代之以现代的社会保障。同时，鼓励农民流转土地给种粮大户，以实现农民进城，农地集中为特征的城市化和农业现代化。

　　日本在工业化和城镇化的初期，韩国政府曾忽视了农村发展，导致城乡差距不断扩大。后来政府将农村发展列入国家战略，开展了声势浩大的“新农村建设”，在工业化和城镇化过程中同步推进农村现代化。这不仅是要提高农村的物质生活水平，更是一场社会教育运动，以“勤勉、自助、合作”的国民精神来启发和唤醒农民。到20世纪90年代初期，韩国已经基本消除了城乡之间的发展差距。

　　韩国的“新农村建设”并不意味着农村人口不向城市流动了，而是农村道路建设和农村教育发展后，中青年更多向城市迁移。韩国进城的农民可以通过出售和出租自己的农地，包括宅基地，用其收入购买城市中的住宅。同时韩国的农民土地出租和买卖等财产性收入比较大，而且韩国农民收入增长速度较快，劳动在GDP中的分配比重较高，使迁移到城市中的新市民，有住宅的购买能力。政府所做的工作是：增加住宅的供应，控制土地和住宅的价格，打击土地和住宅投机，并供应保障性住房。

　　韩国城镇化的主要问题是首尔和首都圈的过度集聚发展。为了应对经济全球化的挑战和改善区域发展的不均衡状态，韩国政府的区域发展政策开始实施地方都市圈战略，以形成能够抗衡首都圈的经济规模。

　　发展中国家的城镇化

　　★拉美国家——拉美国家是“过度城镇化”典型代表，即城镇化水平远远超出了经济发展水平，从而引发了经济和社会问题。在城镇化进程中，拉美各国政府过于强调市场机制而排斥政府作用，奉行土地私有制，加剧了农村的土地兼并，迫使大量农民破产而涌入城市。“过度城镇化”导致大量的城市失业群体，带来贫民窟的产生和犯罪率的上升等社会不安定问题。

　　在经济全球化日益加剧的背景下，“进口替代”和重点发展大企业而忽视小企业的经济发展战略使拉美国家失去了国内消费市场的健康发展，而且导致城市中就业困难，失业率很高，贫富差距较大。虽然政府借债和搞赤字搞福利，但脱离生产力发展水平，结果发生财政和债务及金融危机。城市化中的居住方式，相当数量是由贫民窟解决的。在20世纪80—90年代，许多拉美国家陷入持续的经济衰退和债务危机，城市问题也越来越严重，被称为“失去的二十年”。

　　★南亚国家——以印度为代表的南

　　亚国家城镇化的基本特征是人口爆炸，由此导致大都市及其周边的城镇和村落形成连绵不断的空间集聚形态，尽管在空间上具有城市的形态特征，但在经济、社会和制度等到方面都显现出乡村性。由于经济发展速度无法支撑人口爆炸带来的各种压力，南亚国家的城乡连绵区域普遍存在就业岗位不足、基础设施落后、公共设施匾乏和生活环境恶化系列问题。

　　从城市化来看，印度农村人口向城市转移的速度比中国要慢，城市化水平目前也只有30％多一些。农村和农业中剩余劳动力数量很大，实际失业率较高。由于进口替代战略不成功，大小企业发育和发展都缓慢，使印度国力不强，人民也不富，基尼系数较高。同时印度大量农村向城市转移的人口，大约占城市人口的30％到40％是由贫民窟解决其居住，其人口从农村向城市迁移的成本门槛却很低。

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