略论美国亚太“再平衡”战略的长期性

　　奥巴马政府实施亚太“再平衡”战略以来，受到广泛关注，也引发很多争议。争论不休的一个问题是，奥巴马加大亚太投入的战略能持续多久？“再平衡”是战术应变还是战略部署？在2011年初中东大变局时，这一问题被提了出来。2013年10月，奥巴马因政府“关门”风波缺席APEC（亚太经合组织）领导人会议和东亚峰会，引发外界对“再平衡”战略的疑虑。2014年3月乌克兰局势升温时，“再平衡”战略是否会半途而废的问题也再度引起了讨论，那么美国的“再平衡”战略其战略目标、战略实施期限以及受外界影响程度到底如何？本文从美国在亚太面临的挑战、战略目标和部署入手考察了“再平衡”战略，认为“再平衡”战略将延续到奥巴马离任之后，加大对亚太投入将是一项长期性的战略。

　　美亚太主导地位

　　面临长期性的挑战

　　奥巴马上台之际，美在亚太的主导地位面临挑战，该地区力量对比发生变化，主要国家竞相加大战略投入。日本谋求在政治与安全领域发挥与经济实力相匹配的作用；印度积极“东进”，谋求提升在亚太的影响力；俄罗斯亚太外交发力。美国尤其关注中国崛起的地区和全球影响，认为中国崛起带来的挑战正在使亚洲安全结构发生根本性的变化。2006年9月，由众多战略界人士参与的跨党派研究项目《普林斯顿报告》称，“中国的崛起是21世纪初划时代的事件之一。中国迅速的经济增长和积极的地区外交已经在改造着东亚”[1]。2007年2月，另一份由战略界人士参与的第二份“阿米蒂奇报告”称，“中国有可能崛起为在本地区发挥主导作用的强国”[2]。

　　美对中国崛起心态矛盾。一方面，美欢迎中国走向强盛、和平与繁荣，寻求同一个处于变革中的中国建立一种建设性的关系，期待中国作为“负责任的利益攸关方”发挥越来越大的作用。另一方面，美对中国的发展方向保持警惕，对中国如何运用其实力和影响力感到不确定。美对中国的担心主要集中在：一是担心中国追求可威胁到亚太地区邻国的先进军事能力，威胁美地区军事优势；二是担心中国的软实力攻势以及“中国模式”产生地区效应；三是担心中国谋求东亚领导权，推行“亚洲门罗主义”，将美势力排挤出亚洲。简言之，美国担心中国崛起削弱其主导地位。

　　在中国崛起的同时，东亚地区合作迅猛发展。东亚一体化迅猛发展主要表现在三方面：一是东亚地区内的贸易联系增强。美在东亚的两大盟国日本和韩国对华贸易额均超过对美贸易额。其他地区国家与中国的贸易额也迅速增长。二是东亚区域内的自由贸易协定不断发展，东盟自身启动了自贸区建设，并与中国签署了自贸协定，地区国家纷纷签署双边自贸协定，一向将对美贸易关系置于首位的日本也热衷签署区域经济伙伴关系协定。三是东亚地区合作机制在美缺席的情况下蓬勃发展。1997年亚洲金融危机后，东盟十国与中日韩三国建立了“10+3”机制，发起了金融合作的“清迈倡议”等。20世纪90年代初期，马来西亚总理马哈蒂尔倡议的“东亚经济论坛”因美反对而搁浅，但2005年12月，东亚国家首次在没有美国参加的情况下，建立了东亚峰会，对美产生很大震动，成为美与东亚关系的一大转折性事件。

　　在东亚一体化发展上，美国关注的问题主要有：一是开放性还是排他性，是否把美国排除在外。东亚峰会成立过程中，美国认为中国是幕后主导者，一再警告东亚合作应保持开放性，不要将美排除在外，并采取“掺沙子”的办法，让印度、澳大利亚和新西兰三个地理上不是东亚的国家加入东亚峰会。二是“泛亚机制”还是“跨太机制”。美认为“泛亚机制”（以“10+3”为代表，成员以东亚国家为主）与“跨太机制”功能重叠，希望该地区的机制避免叠床架屋，以免出现“会议疲劳”，[3]主张“泛亚机制”服从于“跨太机制”。

　　“9·11”以来，美国发动了阿富汗战争和伊拉克战争，接着遭受百年一遇的金融危机重创，元气大伤。冷战刚结束后的十年，美对其亚太主导地位自信满满，自诩将在东亚发挥地区平衡者、诚实的掮客、最终的安全保证者的作用。布什任期结束时，国务卿赖斯宣称“美国目前在亚洲的地位其实比以往任何时候都牢固，取得了很多具有战略意义的成就”。[4]但是，历经两场战争和一场金融危机，对于美国实力地位的怀疑开始出现，“美国衰落论”一度甚嚣尘上。尽管美政府官员仍宣称其在东亚的作用“不可或缺”，但也开始意识到中国崛起、东亚合作的发展对美主导地位带来的长期挑战，意识到布什政府的战略投入不足以适应亚太变化的形势。冷战结束以来，美一贯担心的是地区内的不稳定因素，现在则首次为自己的地位担忧，这是美在东亚处境的一大逆转。

　　维护长期的战略目标

　　二战以来，维护美主导地位是其亚太战略的首要目标。在这一大目标之下，维持美在东亚的同盟体系；稳定地区大国关系和地区热点问题；推动东亚民主化和发展自由市场经济，促使东亚市场向美国商品、服务和投资开放以及海上自由等也是美重要的战略目标。根据形势变化，美不断进行相应的战略调整。

　　布什政府采取了夯实同盟体系、以灵活姿态参与东亚经济一体化进程、推动“亚太民主伙伴关系倡议”、推动建立东北亚安全合作机制等举措，但美战略界人士认为上述举措还不足以应对亚太形势变化。在奥巴马上台之前，美战略界围绕亚太战略展开反思和辩论，对加大亚太战略投入达成了共识。第二份“阿米蒂奇报告”指出，“亚洲是建立一种最有利于促进美国利益、稳定和繁荣的世界秩序的关键所在”，[5]美须对其在东亚面临的挑战保持警惕。2008年6月，美智库“新美国安全中心”发表报告，提出要制定综合性的亚洲战略，实现思维上的根本转变，从而在亚洲快速转变的局势中推进美国利益。[6] 2009年2月，美国五大智库联合推出一份报告，称亚太对美比以往任何时候都重要，美要动用一切手段，重申美领导权。[7]奥巴马政府认识到亚太实力消长的深远影响，顺应国内呼声，对亚太战略投入更大，并冠之以“再平衡”战略。

　　对于“再平衡”的含义，奥巴马政府并没有正式的名词解释，但从美国务卿、国安顾问和防长的讲话看，“再平衡”战略就是对亚太投入更多资源、更大关注，防止亚太力量出现不利于美的失衡，防止美主导地位受到削弱。2009年7月，国务卿希拉里·克林顿用“重返”来概括奥巴马政府亚太战略的调整。2011年10月APEC峰会前夕，国务卿希拉里·克林顿在《外交政策》杂志发表“美国的太平洋世纪”长文，首次使用“转向”亚洲(Pivot to Asia)来形容奥巴马亚太战略。2011年11月奥巴马出访亚太期间，媒体热炒美“转向”亚洲。国家安全顾问多尼隆主张用“再平衡”（rebalancing）来形容奥巴马亚太战略的调整，2011年11月，多尼隆在英国《金融时报》发文称，奥巴马寻求实现美外交重点的“再平衡”，这一战略的核心是强化美在亚太“这一关键地区所扮演的角色”。[8] 2012年1月出台的新军事战略用了“再平衡”(rebalance)一词，提出美国要“恢复亚太地区的平衡”。[9] 2012年6月美防长帕内塔在香格里拉会议讲话题为“美国对亚太的再平衡”，宣示美加大对亚太军事投入的决心。2013年3月，多尼隆就奥巴马第二任期的亚洲政策发表演讲，指出奥巴马上任之初检讨外交政策，看哪些地方投入过多，哪些认为投入不够，得出的结论是对亚洲投入不够，所以加大了投入，这即是“再平衡”的含义。[10]

　　从美政要的言论看，“再平衡”战略对亚太加大投入是长期性的。2009年2月，国务卿希拉里·克林顿在亚洲协会演讲中，表示美准备“更强有力、持久的介入与接触”亚洲。[11]克林顿首次外访选择东亚，此后克林顿多次发表亚太政策主题演讲，宣示美加大亚太投入。希拉里在 “美国的太平洋世纪”一文中称“21世纪世界战略和经济重心将是亚太地区”，美将“锁定”亚太，确保“领导地位”。奥巴马自称是“第一位太平洋总统”， 2009年11月访问东亚，成为上任后在最短时间内访问东亚的美国总统，显示出重视亚太的强烈政治意愿。2012年11月，奥巴马连任后不到48小时即宣布访问东南亚。奥巴马第一任期，美总统、国务卿、防长层级的高官未缺席亚洲重要会议，维护了美在亚太的存在。

　　着眼长远的战略部署

　　美大体形成了以保持前沿军事部署、强化双边同盟体系、两手应对中国崛起、防止地区热点失控、提升美经济利益、大力推动民主为主要支柱的亚太战略框架。奥巴马亚太“再平衡”战略延续了冷战后美历届政府的亚太战略框架，同时又不断注入新内容。

　　第一，加强军事部署，突出军事优势。2012年1月发表的美新军事战略报告，宣布美军事重心将转向亚太。奥巴马在报告发布会上强调，美军在经历十年战争后正处于“一个过渡时期”，虽然美军将继续为维护全球安全作贡献，但有必要对其关注重点进行再平衡，把重心转向亚太地区。美宣布加大亚太军事部署的主要措施有：一是2500名海军陆战队员轮驻澳大利亚达尔文港，加强在澳军事存在；二是在阿拉斯加新增14个远程导弹防御拦截器，在关岛部署一个战区高空区域导弹防御连；三是在新加坡部署四艘濒海战斗舰；四是到2020年将海军总资源的60％配置给太平洋舰队，这将包括部署六艘航空母舰，以及大部分的巡洋舰、驱逐舰、近海战舰和潜水艇。2020年前也将把本土以外60%的空军力量部署到亚太。同时，美将增加在亚太的军演次数和规模，增加军舰访问亚太的次数。

　　第二，进一步强化双边同盟，夯实战略基础。奥巴马政府强调美与日、韩、澳、泰、菲等同盟关系仍是亚太安全与稳定的根基。美日修复民主党执政时期受损的关系，就普天间机场搬迁的“悬案”达成协议，决定加强联合训练、设施共享，促进情报共享及联合监视侦察活动，加强反导合作，推动与澳、韩、印及东盟的安全合作，加强应对太空、网络、海洋等“全球公地”及能源资源挑战。美积极支持日解禁集体自卫权，分担负担。双方拟定于2014年底出台新的防卫合作指针。美韩军事合作升级：一是启动了外长、防长同时参加的“2+2”战略对话。二是就推迟移交战时作战指挥权达成共识。三是在“防扩散安全倡议” （PSI）上加强合作。韩国加入美主导的PSI，主办了多国海上拦截演习。四是在地区和全球的军事合作有所加强。韩参加在泰国举行的“金色眼镜蛇”军演，并派军舰赴亚丁湾护航。美日韩启动了三边防长会，三方多次举行海上联合军演。美澳在太空、网络安全等领域加强合作，签署了美军长期驻澳协议，增加了双边联合训练等。美菲启动“2+2”战略对话；签署加强防务合作协议，加强共同训练，美军将以轮驻的方式重返菲律宾。美泰同盟的一项重要内容是年度“金色眼镜蛇”联合军演，以应对非传统安全挑战为主，参与国家不断增多。

　　第三，加大参与多边外交力度，扩大回旋空间。2009年11月，奥巴马亚洲政策演讲中宣示“美缺席亚太多边组织的时代结束了”。[12] 美加大参与地区合作与多边机制建设，以此弥补之前的投入不足。美任命了首位驻东盟大使；建立美国-东盟领导人会议机制；参加东盟防长扩大会议（ADMM+）；签署《东南亚友好合作条约》，加入东亚峰会。东亚峰会曾被定义为对现有机制的“补充”，主要讨论“战略、政治和经济问题”，聚焦金融、教育、能源、预防禽流感、灾害管理五大合作领域。2010年美加入东亚峰会后，试图将东亚峰会改造成政治和安全论坛，提出讨论核不扩散、常规军力增长、海上安全、气候变化、促进共同价值观和公民社会五大议题。此后，美积极推进东亚峰会讨论海上安全、气候变化以及核不扩散议题。

　　第四，加大经济介入，弥补经济短板。一是在东亚次地区层面，发起了“湄公河下游合作”倡议，吸收泰国、越南、老挝、柬埔寨等湄公河下游国家参加，推进环境、卫生、教育和基础建设合作，提议湄公河委员会与美密西西比河管委会建立伙伴关系。2011年7月，美还主持召开了“湄公河下游之友”会议。二是跨地区层面，力推跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP），有意将其打造成一个高标准的自贸协定。此外，美大力推动对亚洲出口，分享亚洲发展机遇。

　　第五，深化与地区新兴大国和伙伴国关系，完善战略布局。奥巴马政府在巩固与印度、印尼关系的基础上，大幅推进与越南、缅甸等国的关系，与东南亚国家的合作再上台阶。一是提升美印关系。美印关系由“战略伙伴关系”提升为“全球战略伙伴关系”，启动外长级战略对话机制，构建反恐伙伴关系、加强网络安全及国防合作，强化经济与金融伙伴关系等。奥巴马首次公开支持印度成为安理会常任理事国，并启动了美日印三边对话。二是与印尼建立“全面伙伴关系”，将其树为伊斯兰国家的“民主典范”，通过印尼的桥梁作用改善美与伊斯兰世界关系，在反恐、人权、教育、发展、防务等领域加强合作。三是加强美越关系。美越建立“全面伙伴关系”，安全合作向“准同盟”关系迈进。美越首次举行海上联合训练，美舰队自越战后首次访问金兰湾，美向越提供援助，帮助越南提升海事安全和巡逻能力。美并承诺向越开放核燃料市场及转让民用核技术。四是美缅关系取得突破。奥巴马政府加大对缅接触力度，促缅放松政治管制，加快国内和解。2011年11月和2012年11月，国务卿希拉里和奥巴马先后历史性访缅，推动缅转向西式民主。

　　第六，管控地区热点，维护战略平衡。奥巴马政府积极介入东海和南海问题。2010年9月中日钓鱼岛撞船事件发生后，美防长盖茨、参联会主席马伦、国务卿希拉里等纷纷出面称，美日安保条约适用协防钓鱼岛。2010年7月，希拉里在东盟外长论坛上突然声称在南海地区尊重国际法关乎美国利益，美从不介入转向介入南海问题。从2014年4月奥巴马出访东亚的表态看，美既警告中国又牵制盟国，威慑任何一方挑起武装冲突。对中国示强，奥巴马首次表态美日安保条约第五条适用钓鱼岛，同时菲律宾将南海争端提交国际仲裁，要求中国遵守国际规范。另一方面，对盟国既要“安抚”(reassurance)，又要防止盟国将美拖入武装冲突。不愿预测美军是否出兵钓鱼岛，也没有表示美菲防御条约适用南海争端。[13]

　　结 语

　　从奥巴马政府第二任期的言行看，美加大亚太战略投入的决心坚定不移。2013年7月出任亚太助理国务卿的拉塞尔表示，美对亚太“再平衡”战略“不会放松，不会后退，不会减弱”。[14] 2013年11月，接替多尼隆出任国安顾问的苏珊·赖斯在乔治敦大学演讲时表示，亚太仍是“奥巴马政府外交政策的基石”，“不管其他地方出现什么热点问题，我们都将继续深化对这一关键地区的长期承诺”。[15] 2014年3月，美国防部发表的《四年防务评估报告》重申亚太地区对美国政治、经济和安全利益而言越来越重要，美将继续推进“再平衡”战略。奥巴马政府将确保美军事预算削减不会影响亚太“再平衡”战略的实施。美未来十年削减军事预算4870亿美元，但削减后的预算足以支撑美国在亚洲扩大军事存在，包括海军陆战队轮驻澳大利亚和在新加坡部署作战舰艇等。奥巴马第一任期亚太助理国务卿坎贝尔最近撰文称，“美国亚太再平衡战略并不需要投入大量新资金，相反，五角大楼需要更灵活，同时更明智地花钱。”[16] 大体上，乌克兰危机引发了对“再平衡”战略的争论，但并未削弱美“再平衡”战略的实施。

　　奥巴马第一任期 “再平衡”战略引起中美关系紧张、摩擦甚至是冲突。奥巴马第二任期力图澄清“再平衡”战略不是针对中国而来。2014年2月，美国亚太事务助理国务卿拉塞尔出席众院听证会时表示，再平衡战略不是为了围堵中国，美希望通过两军交流促使中国成为亚太地区乃至全球的“稳定力量”。2014年4月初，哈格尔访问东亚时表示，“再平衡”从来不是，现在也不是为了遏制中国。[17] 2014年4月下旬，奥巴马出访亚太时也强调，美“欢迎中国和平崛起”，不会“遏制中国”。另一方面，美坚决维护其主导地位，对华强硬的一面也在发展。2014年1月以来，美官员在东海南海问题上频频指责中国。拉塞尔指责中国单方面设立东海防空识别区，称“九段线”不合法，指责中国在南海的主权要求缺乏国际法依据，并成为南海局势紧张的根源。[18] 2014年5月，美司法部搞“治外法权”，起诉中国军人等，美继续加强在东亚的军事部署，拟在朝鲜半岛部署“萨德”反导系统，并拉拢韩国加入。

　　面对美国施加的压力和严峻情势，中国新一届领导集体上台以来，外交风格刚柔并济，更坚决地维护核心利益，不回避矛盾和问题。虽然在2014年北京APEC峰会之后，中美在多项议题的合作方面达成共识，但在中国崛起和美亚太“再平衡”的长期化的大背景下，随着东亚领土海上争端的持续、反导、网络安全等问题的升温，中美在亚太的竞争和角力将长期化。

　　[1] Forging a World of Liberty under Law： U.S. National Security in the 21st Century， Final Paper of the Princeton Project on National Security， Sept.2006， p.47.

　　[2] Richard Armitage and Joseph Nye， The U.S.-Japan Alliance： Getting Asia Right through 2020， Feb.2007， p.3.

　　[3] Christopher Hill， “The U.S. and Southeast Asia，” Remarks to the Lee Kuan Yew School of Public Policy， Singapore， May 22， 2006， http：//www.state.gov/p/eap/rls/rm/66646.htm

　　[4] Condoleezza Rice， “U.S. Policy Toward Asia，” Address at the Heritage Foundation， Washington D.C.， June 18， 2008， http：//www.state.gov/secretary/rm/2008/06/106034.htm.

　　[5] Richard Armitage and Joseph Nye， The U.S.-Japan Alliance： Getting Asia Right through 2020， Feb.2007， p.1.

　　[6] Kurt Campbell， Nirav Patel and Vikram J. Singh， The Power of Balance： America in iAsia， Center for a New American Security， June， 2008.

　　[7] Ralph Cossa， Brad Glosserman， Micheal McDevitt， Nirav Patel， James Przystup and Brad Roberts， The United States and the Asia-Pacific Region： Security Strategy for the Obama Administration， Pacific Forum/CSIS， Institute for National Strategic Studies/National Defense University， Center for a New American Security， Feb.2009.

　　[8] Tom Donilon， “America is back in the Pacific and will uphold the rules”， Financial Times， Nov. 28， 2011.

　　[9] Department of Defense， Sustaining U.S. Global Leadership： Priorities for 21st Century Defense，Jan.2012.

　　[10] Thomas Donilon， “The United States and the Asia Pacific in 2013，” Remarks at Asia Society， New York， March 11， 2013，http：//asiasociety.org/new-york/complete-transcript-thomas-donilon-asia-society-new-york

　　[11] Hillary Clinton， “U.S. and Asia： Two Transatlantic and Transpacific Powers，” Remarks at the Asia Society， New York， Feb.13， 2009， http：//www.state.gov/secretary/rm/2009a/02/117333.htm.

　　[12] “President Obama on Issues Affecting Asia-Pacific Nations，” Suntory Hall， Tokyo， Nov.14， 2009.

　　[13]“Joint Press Conference with President Obama and Prime Minister Abe of Japan，”April 24， 2014， http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/04/24/joint-press-conference-president-obama-and-prime-minister-abe-japan； “Remarks by President Obama and President Benigno Aquino III of the Philippines in Joint Press Conference，” April 28， 2014， http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/04/28/remarks-president-obama-and-president-benigno-aquino-iii-philippines-joi.

　　[14] Daniel Russell， “overview of U.S. Policy in the East Asia and Pacific Region，” Washington， D.C.， July 22， 2013， http：//fpc.state.gov/212107.htm

　　[15] Susan Rice， “America’s Future in Asia，” Georgetown University， Nov.20， 2013， http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/11/21/remarks-prepared-delivery-national-security-advisor-susan-e-rice

　　[16] Kurt Campbell and Ely Ratner， “Far Eastern Promises： Why Washington Should Focus on Asia，” Foreign Affairs， May/June 2014， p.113.

　　[17] Remarks by Secretary Haegl in a Question-And-Answer Session at the People’s Liberation Army National Defense University， April 8， 2014， http：//www.defense.gov/transcripts/transcript.aspx？transcriptid=5410.

　　[18] Daniel Russell， “Maritime Dispute in East Asia，” Testimony Before the House Committee on Foreign Affairs Subcommittee on Asia and the Pacific， Washington， D.C.， Feb.5， 2014.

　　孙茹／文