ppp模式在保障性住房体系中的运用研究——以深圳保障性住房为例

　　【摘要】保障性住房利国利民，关系着社会和谐稳定，关系着社会民生。但保障性住房建设周期长、投资大，制约着保障性住房发展。PPP模式的引入给保障性住房建设带来了新的转机。本文将针对PPP模式在保障性住房体系中的运用展开研究，对PPP模式的特点，实施条件，以及ppp模式在保障性住房体系中的模式选择进行研究，并结合深圳保障性住房案例进行分析，以求对今后深圳住房保障建设及融资等问题起到一定借鉴作用。

　　【关键词】保障性住房 深圳住房 PPP模式 融资

　　一、引言

　　住房保障既是社会保障体系的重要组成部分，也与和谐社会、城市管理和经济发展密切关联。近年来，深圳市住房保障在解决民生住房、城市发展定位、产业经济结构调整、房地产调控和经济社会可持续发展等方面，均作出了积极探索。深圳市保障性住房引入了市场化机制，通过采用BT、BOT等方式吸引社会投资，力求解决保障性住房建设中的融资难问题。随着十八届三中全会“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营制”战略的提出，各地政府积极响应，纷纷尝试保障房市场。2014年9月和10月国家集中发布了三个政府投融资相关政策。2014年底财政部发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）。2015年，多个省市开始着手开展PPP模式筹备项目，力争成为深化基础设施投融资体制改革试点。本文将对PPP模式进行分析研究，希望将该模式在深圳市保障性住房体系进行实际运用，从而减轻地方财政压力，提高保障水平。以实现项目参与者之间的“双赢”或“多赢”局面。

　　二、PPP模式概念及特点

　　（一）PPP模式概念

　　PPP模式是一种新型的融资模式。这种模式指政府与私人组织之间以合作的方式，进行项目建设。以特许协议为基础通过签署合同明确双方的权利和义务[1]。PPP模式的目的是将部分政府责任以特许经营权的方式转让给社会组织，使二者成为合作关系，从而减轻政府财政负担，并且相对来说社会组织投资风险也会明显减小。广义上将就是公私合作，以双赢为目的共同开展项目建设运营。不同类型的PPP模式私人组织参与的程度、参与的程序，以及参与中承担风险和责任都存在一定差异，甚至最终会影响项目最终效果，不同地区和不同经济形态对PPP模式的区分和应用也有着较大区别。

　　（二）PPP模式的特点

　　PPP模式具有三大特特点。第一个特点是伙伴关系，这是PPP模式最为关键的特点。在PPP模式中政府公共部门和民营部门通过协议达成伙伴关系，双方有着共同的项目目标，即以有限资源生产或提供最好、最多的产品或服务。在这种合作关系中政府部门投入的多以土地、资产、项目为主[2]。民营部门投入多以资金和设备或先进的技术、管理手段为主。这种合作模式的意义是在保证项目在技术和经济可行性的基础上，合理缩短工期，降低项目成本。

　　第二个特点是利益共享。PPP模式是公私双方共同投资，由于项目双方共同投入，因此收益也是共享模式。但利益分享必须遵循一定的原则，需控制可能存在的私人组织高额利润，即不允许私人组织在项目中形成超额利润[3]。共享利益除了指共享ppp项目的社会成果，还包括使作为参与者的私人组织或机构取得长期稳定且相对平和的投资回报。

　　第三个特点是风险分散。PPP项目实现了风险分散，项目风险分别由政府和私人组织承担，这使得风险得到了合理的分散。降低了私人组织的投资风险，减小了项目的融资难度，提高了融资成功的可能性。但政府在分担风险的同时，也拥有一定的控制权，因此更进一步降低了项目整体风险。这使得双方合作产生一加一大于二的协同效应。

　　三、ppp模式在深圳保障性住房体系中实施条件

　　通过以上对PPP模式的概念及特点分析，不难看出PPP模式的特殊性。由于PPP模式中涉及到了政府与私人组织的合作问题，政府与私人组织达成了一种合作关系，所以不论是项目性质上，还是形式上，都有与传统项目合作有着很大区别[4]。PPP实施必须要符合相应的条件以及受到不同条件的约束，必须要在健全的法律法规下，才能保障PPP模式的科学性及合理性。另一方面，PPP项目离不开政府的配合，所以PPP必须要获得政府的支持，其次PPP项目具有一定复杂性，不同于以往的项目投资，所以在实施中必须要有相对完善的资本市场和信用体系、专业的协调管理机构及人才，现通过以下几点来分析在深圳保障房体系中实施PPP模式的需具备的条件：

　　（一）政府的有力支持

　　PPP模式的特殊性决定了它实施中必须要获得政府部门的支持，PPP项目往往都是需要政府部门来提供。在PPP模式中政府部门和私人组织的角色和责任会随着项目的不同而发生变化[5]。但不论怎么变化政府部门永远都是总体负责人和组织者，其建设宗旨是为社会提供更优质的设施和服务，并且项目的福利性和公益性始终不变。然后合理调节赋予私人组织的权限，科学降低项目风险。当前深圳保障性住房受到建设任务艰巨、土地资源紧缺、资金不足、周边基础设施滞后等因素制约。所以政府正大力寻求新的融资机制及合作方式，当前深圳政府对PPP模式引起重视，可以说运用ppp模式在保障房建设中具有非常有利的政府支持和政治土壤。

　　（二）健全的法律法规和政策制度

　　PPP模式离不开健全的法律法规，只有通过法律的硬性约束，才能确保PPP项目的顺利开展，明确双方责任，保护双方利益不受到侵害。并且通过法律约束更能够有效杜绝PPP项目中经济犯罪。在PPP模式下，项目设计、融资、建设、运营、管理和维护等各个阶段都可以运用公私合营，通过完善的法律法规和政策制度对参与双方进行约束，最大限度发挥公私合营的运作优势，实现取长补短。近年来，深圳市坚持实践探索与法制建设交替前行，不断完善相关政策制度[6]。《深圳市住房保障制度改革创新纲要》、《深圳市人民政府办公厅关于加快发展产业配套住房的意见》均显示出深圳希望通过创新制度来引入社会力量和私人资本，使深圳保障性住房发展进入一个新的阶段。但目前深圳对于ppp模式引入保障性住房的实践尚处于起步阶段，相关法律法规仍有待完善。

　　（三）完善的资本市场和信用体系

　　保障性住房项目资金需求规模大，需要完善的资本市场和信用体系作为保障。近几年，我国的金融、保险、银行业发展迅速，中、小企业的金融服务体系不断加强，为PPP模式提供了融资体系、资金信用体系方面的保障。深圳在保障房体系中已引入“诚信申报机制”。但通过对“引入社会力量强化保障房管理”等一系列创新举措的分析可以看出，当前理论框架、信用体系尚处在摸索阶段，仍然有待完善[7]。

　　（四）专业的协调管理机构及人才

　　专业的ppp管理机构对于规范政府行为，减少多头管理，提升PPP项目运行效率起着重要作用。PPP模式不仅涉及面广，并且具有复杂性。实际实施中多采用项目特许经营权的方式进行融资，这需要比较复杂的法律、金融及财务知识。如果没有专业的协调管理机构及人才很难顺利开展。法律法规和政府支持是基础，专业的协调管理机构及人才就是核心力量，才能实现规范化、标准化的PPP交易流程[8]。深圳市龙岗区在积极探索PPP模式的过程中，为了实现规范化化的PPP模式，结合区多个职能部门成立投融资领导小组，并成立了龙岗区PPP事务中心，专门负责推进龙岗区PPP模式试点项目。

　　四、PPP模式在深圳保障性住房体系中的模式选择

　　PPP模式不仅能够通过政府与私营合资的方式去丰富融资渠道。并且还可以通过签订合同将项目交由私人组织运营，这大大提高了项目运营效益和运能水平，减少了政府开支。将PPP模式运用到保障性住房中具有重要意义。下面结合深圳保障性住房实际情况，提出几种ppp模式在保障性住房体系中的运用方式建议：

　　（一）政府与私营合资新建项目

　　公私合资的是PPP模式的主要表现形式之一。保障性住房项目规模较大，所以投资量也比较大，如政府租金压力很大。这种模式下，双方通过协议明确责任和权益，由政府和私人组织共同投资或由私人组织负责融资、建设和运营，同时负责收取租金或部分政府租金补贴，来获得合理的回报。待该项目经营期满，无偿转让给相应的政府机构。这对于期望长期稳定投资收益的社会资本具有一定的吸引力，同时这种合资PPP模式也缓解了政府投资压力，缩短建设周期，提高了运营管理水平。例如，深圳市的龙珠八路西保障性住房项目采取BOT模式进行建设。

　　（二）私人组织自有用地配建项目

　　这种模式上是鼓励私人组织在自有产权的待建土地上，按一定比例配套建设保障房，并给予适当提高容积率等一系列政策支持。这种模式中符合条件的私人组织，可向政府申请获得土地或税收方面优惠政策。但私人组织必须按照保障性住房的建设标准和定价标准将房屋分配给符合保障条件的特定人群。私人组织自有用地配建保障房模式，一方面解决了保障对象的住房困难，另一方面降低了政府资金投入压力，减小了投资风险。例如，深圳市的招商澜园项目采取企业利用自有用地配建公共租赁住房的模式。

　　（三）将已建成住房交给私人组织运营

　　PPP模式的保障性住房运营模式是，政府部门通过与私人组织签订协议，将已建成的项目交由私人组织进行运营，运营收益通过协商的方式分配。这种模式下多是由私人组织一次性支付预期收益给政府，然后在通过稳定的运营回收投资及利润。运行期满，项目依然要移交给政府。

　　（四）政府部门向私人组织购买积压住房

　　目前我国住房市场一直处于稳定状态，一些私人组织由于对市场进行了错误的判断和过高预期，或由于消费者多保持着观望的心态，导致住房项目出现积压。政府就可以保障性住房的价格，收购这些积压房源，出售或出租给需保障人群，并委托私人组织进行运营，不仅解决了住房问题和房源积压问题，也由于收购房源比较分散，满足不同群体的住房需求，实现了公私和社会多赢局面。

　　五、深圳保障性住房案例分析

　　“十二五”时期全国城镇保障性安居工程建设任务3600万套，是《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确的约束性指标。为保证完成此项任务，广东省“十二五”期间要建设保障性安居工程180万套。深圳保障房建设任务艰巨，“十二五”期间深圳市应完成21万套保障房开工任务。预计“十二五”期末，深圳市政策性住房、保障性住房总量将达48万套。深圳市住房保障工作进一步扩大保障范围，通过公共租赁住房、安居型商品房和产业配套住房等多种保障形式，分别解决保障低收入困难群体、“夹心层”、人才住房困难，同时改善外来务工人员和产业职工的住房条件，基本形成了具有鲜明深圳特色的“多渠道、分层次、广覆盖”住房保障体系。

　　然而，由于深圳房价高企，住房供需矛盾突出，土地资源紧张，建设管理方面均存在巨大压力，并且当前保障性住房项目处于一种投资大、周期长、投资回报率低状态。为了保障民生，解决住房问题，深圳加强了对PPP模式的研究应用，经过不断的实践把PPP模式融入到了保障性住房项目中。例如，深圳市龙珠八路西保障性住房项目，采用BOT模式进行建设。项目由政府出地，企业负责出资建设并负责运营一定年限后，交付政府继续使用。据了解，龙珠八路西保障性住房项目预计于2015年底竣工，建成后可提供公共租赁住房约570套，并且成为深圳首个保障房智慧小区，在保障房的管理运营中，将采取门禁系统实名制指纹录入，可将门禁、可视对讲、指纹识别集成等先进的管理运营手段。PPP模式在深圳保障房建设模式的引入中，在解决了大量居民的住房问题的同时，不仅缓解了财政资金压力，提高了保障房的运营管理水平，还起到拉动经济和平抑房价的良好效果。但是，PPP模式在深圳的应用还属尚在起步阶段，还存在法律制度缺失、机构不完善、专业人才不足等诸多问题，研究探索PPP模式在住房保障事业中的可持续发展任重而道远。

　　六、结语

　　保障性住房对国家和社会都有着重要意义，积极发展保障性住房是解决国内住房紧张问题的有效手段。PPP模式融入丰富了融资渠道，使保障性住房大规模建设可能性提高，为了保障房事业的可持续发展寻找的新的路径。通过分析不难看出，PPP模式融入保障性住房体系的重要性和必要性，但PPP模式在此方面的运用尚不成熟，有待继续探索研究。

　　参考文献

　　[1]张俊丽.PPP模式在我国环境基础设施建设中的应用研究[D].西南财经大学，2011.

　　[2]陈沁郁.PPP模式，交通基础设施建设的新渠道[D].西南财经大学，2014.

　　[3]舒莉方.基于PPP模式的信用共同体与网络融信机制构建.[D].海南科技财经大学，2009.

　　[4]边明懿.我国保障房建设的PPP模式与公众参与改进[D].西南交通大学，2014.

　　[5]李志军.运用PPP机制提供保障性住房的建议[D].北京科技信息学院，2009.

　　[6]董念清.我国保障性住房建设的PPP模式创新研究[J].北京航空航天大学学报，2013，11（14）：112-113.

　　[7]李喜庆.我国保障房开发多元化融资方式研究[D].湖南科技信息学院，2012.

　　[8]周海滨.公用事业项目融资及其路径选择，基于PPP模式.[D].中国科学技术大学，2009.

　　作者简介：孔扬（1982-），女，汉族，河南焦作，硕士研究生，2007年毕业于吉林大学商学院，会计学专业。2010年就职于深圳市住房和建设局，现在财务审计处工作，中级会计师，研究方向：保障性住房资金管理。

　　孔扬 文

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