禁烟难在哪里

　　——专访全球控烟研究所中国分中心主任杨功焕

　　吸烟是个成瘾行为，每年能够下降一个百分点就已经不容易了，在二三十年内，吸烟率慢慢下降，其实给了烟草业产业调整和转型的时间。

　　从5月10日起，烟草消费税上调，卷烟批发环节从价税税率提高至11%，并按0.005元/支加征从量税。时隔六年，烟草税首次上调。紧接着，6月1日，被称为“史上最严”禁烟令在北京落地实施。实际上，控烟对于任何一个人都不是新理念，但如此次高调密集的控烟行动，实属少见。为此，《小康》专访了全球控烟研究所中国分中心主任杨功焕，对我国控烟之路的历程进行了盘点，并分析了控烟的现实难题以及对策。

　　控烟应转变为政府和全社会行为

　　《小康》：我国是联合国《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）缔约国之一，您作为当时签约前的谈判组成员，请谈谈我国当时签署公约的情况？

　　杨功焕：实际上，我国签订《公约》是在2003年11月，由当时驻联合国代表王光亚代表中国签字。我国是第77个缔约国，算是签订时间比较早的国家。按照《公约》组织法以及我国相应的法律程序，2005年8月经十七次人大会议正式批准该《公约》，当年10月份送交联合国。九十天后，2006年1月8日，《公约》才在我国正式生效。

　　《小康》：在我们签订《公约》之前，是没有相应的大规模控烟行动吗？全国控烟是在《公约》生效后才开始的吗？

　　杨功焕：我一直强调，签署《公约》是我国控烟史上重大转折点，但并不意味着在此之前就不控烟。我个人就是从1994年开始进行吸烟对健康危害的研究工作，这是我最早进行的控烟工作，包括中国究竟有多少人吸烟、吸烟的流行情况。事实上，在（上世纪）九十年代控烟是集中在科学研究上的，很多专家都在探讨吸烟对健康的影响，以及控烟的健康教育。一些相关部门也在推进控烟工作，如卫生部（现已更名卫计委）前部长就支持成立了中国控烟协会。

　　实际上，我国政府是很支持控烟的。在签署《公约》前的谈判时，当时国务院给了我们谈判小组三点重要指示，其中最重要的一条就是，要积极促成世界卫生组织的《烟草控制框架公约》。如果说，在《公约》缔结之前，中国的控烟可能是专家行为，那么之后，应该转变成政府的行为和全社会的行为。

　　《小康》：您提到《公约》的签订对我国控烟是个重大转折，它本身是一个国际性框架公约，那么在全球控烟史上它扮演什么角色？

　　杨功焕：它在全世界控烟史上同样是一个大转折点。世界卫生组织意识到传统的公共卫生方法对于控烟实际上作用不是很大，需要一个国际法来推动控烟。实际上，在六七十年代，西方一些工业化国家已经意识到了吸烟的危害，他们不仅仅做健康教育，还在控烟的过程中逐渐摸索出一些控烟策略，包括烟草涨价、禁止烟草广告等。另外，他们的吸烟率确实下降了，因此其国内的跨国烟草公司就向发展中国家倾销烟草。如何推动控烟呢？就是要把控烟纳入到法律的框架中来进行。

　　控烟并不会影响经济的健康发展

　　《小康》：这两年我国陆续有城市推出禁烟令，尤其是在今年6月1日北京禁烟令实施后，人们对此讨论热烈，在表示支持的声音中也夹杂着一些疑问，我们签署《公约》已有近十年，但给人的感觉却是年年禁烟却屡禁不止，究竟在这十年中，我国走过了怎样的控烟历程？

　　杨功焕：我将《公约》签署后的控烟工作分成了两个阶段。第一个阶段大概是《公约》生效后的五六年间。这个阶段对吸烟的实际控制效果非常微弱，基本上处于控烟与反控烟的博弈时期。2011年我和胡鞍钢教授出了一本书，发了一个报告，对整个控烟履约的绩效打分为37.3分。为什么给了这么低的分数？评价指标就是按照《公约》要求，有很多时间节点，诸如五年之内出台全国性的禁止在公共场所吸烟的法规，应该有烟草要不断加税，应该是在烟盒上出现按照公约要求符合公约精神的警示标志，要全面禁止烟草广告促销和赞助等。但是这些我们基本都没做好。

　　在烟草流行水平上，我们在1996年、2002年和2010年都有统计，从2002年到2010年间，整体吸烟率只是非常微弱地下降，主要是因为老年人生病了才戒烟，而如果把年龄的差异调整了，吸烟率并没有什么下降。烟草消费却在《公约》生效后的六年里上升了30%多。

　　第二个阶段大概从2011年、2012年开始，控烟在经过多年推动后，逐步出现一些转机。尤其是在2013年12月，“两办”下发通知，要求领导干部带头不在公共场所吸烟，并且要积极促成禁止公共场所吸烟的法规。再加上之前，已经有一些城市在推进控烟的地方立法，控烟开始取得一些显著效果。更重要的是在2014年，控烟界花费大力量不仅仅是推动无烟场所，更重要的是推动在《广告法》里明确写入所有公共场所禁止烟草广告的规定，这是一个非常大的进步。今年5月，烟草加税，估计一年之后烟税的作用就会体现出来。

　　《小康》：那么控烟究竟难在哪里呢？

　　杨功焕：2006年《公约》生效后，经过一年筹备，成立了部际间控烟领导协调小组，主要工作是主导控烟，协调部门间活动。《广告法》的分工给了国家工商局，关于公共场所禁止吸烟任务负责部门交给了卫计委，烟草加税给了财政部税务总局，烟盒包装和烟草成分管制给了烟草专卖局，他们参与进来。后来由工信部参与控烟，烟草专卖局的总经理就是工信部的党组成员。《公约》生效前后，烟草专卖局就组织烟草行业内部的专家，发了一个研究成果，如何针对烟草控制框架公约的对策与对案，被我们称为“双对方案”。针对《公约》每个条款，都有应对措施。2008年烟草专卖局以履约名义出台了一个文件，规定在烟盒上，只能写“吸烟有害健康，戒烟有益健康”，一半中文一半英文，而且字不能大于2毫米，字的颜色和背景的颜色要相近。所以在《公约》签署的头五年，控烟和反控烟处在非常胶着的状态。

　　另外，烟草经济和烟草控制是控烟难遇到的另一个核心问题。很多人会用控烟伤害经济的说辞拒绝控烟。其实，控烟并不会影响健康经济的发展。为什么这样说呢？首先，烟草加税是控烟的重头措施，要小步快增不断加税。根据世界卫生组织的建议，烟草税要增加到整个烟价的75%，而我国目前才55%，还有很大的加税空间。这对于国家税收不会减少，反而会增加。另外，根据经验，吸烟是个成瘾行为，每年能够下降一个百分点就已经不容易了，在二三十年内，吸烟率慢慢下降，其实给了烟草业产业调整和转型的时间，实际上，现在不少烟草企业也开创了其他产业，但是他们也不想失去烟草业的利润，所以说，控烟很难。

　　当然，控烟的难点也跟民众的意识有关。

　　《小康》：如何突破控烟难点您有什么建议吗？对于我国的控烟形势您有什么预判？

　　杨功焕：通过“两办”对于领导干部不带头在公共场所吸烟的通知，我们能够读出一些信息，高层领导是支持控烟的。这对后期控烟措施的推动无疑是有利的。首先，高层支持控烟是一种无形的力量，其控烟的意愿应该表达得更清晰一些。第二，控烟履约领导小组必须改组，烟草专卖局必须离开。第三，推动目前已有的法规按部就班地往前走。另外，戒烟帮助应该在医改中逐步完善，警示图形和文字必须上烟盒外包装的问题需要解决。

　　现有的控烟措施已经推进了60%到80%，应该说中国控烟的进步比较大。所以，对于未来控烟的形势，我总体持乐观态度。最近这几年也形成了一定的控烟氛围，这是非常重要的。当然，我也听到很多不同的声音，这也很正常。

　　文｜《小康》记者 尤蕾

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