反腐的治本之策——形成科学的权力结构

　　我们研究反腐的顶层设计问题时，首先要明白什么是腐败。腐败常常因制度的漏洞而滋生蔓延，而领导制度是最重要的核心制度，因为它事关权力结构！领导制度出现漏洞就容易引发腐败。任何一个社会，如果你的核心制度即权力结构是健全的、科学的，一般来说，就很难引发大规模的腐败。无论是计划经济、商品经济，还是市场经济，乃至于小农经济，乃至于奴隶主经济，都是如此。当你制度设计得好的话，无论是计划经济、市场经济，都可以把以权谋私遏制在一定范围内，不会让它泛滥，更不会出现疯狂的、猖獗的泛滥。30多年从反腐蚀到反腐败，腐败之所以“愈演愈烈”，它主要并首先是制度漏洞使然，而不是同所谓的经济形态有直接关系。

　　当我们懂得腐败是制度（主要是权力结构）的漏洞，就会明白，腐败者就是制度不健全、不完善的牺牲品。腐败者通常自身并不坏，但是人性恶使他在一个不健全的制度内，又掌握了一个倾向于腐败的权力，因此这把双刃剑首先砍向自己。因此他是制度的牺牲品，是体制、机制、制度，特别是我所强调的权力结构不合理这个核心制度的牺牲品。而之所以会出现这种制度的漏洞，是因为我们在推进改革开放的时候，在经济体制改革方面，我们勇往直前、大刀阔斧，而政治体制改革，我们却步履蹒跚、思前虑后、畏首畏尾，至今仍在继续沿用“苏联模式”。因此，这两个不同步，就像一个人左腿前进得特别快，右腿迟迟不跟进，那么这个人的屁股迅速往下，如果下面是一个泥塘、一个粪坑，他就会沾上泥水、沾上粪水，而我们现在也就是这种状况。

　　党内要形成异体监督

　　那么如何从根本上遏制腐败？我概括为八个字战略方针：“发展民主，强化监督。”十六大提出党内民主是党的生命。多年来，腐败愈演愈烈，是因为我们党内肌体得了病，得了肿瘤、癌症，这种情况下，党的生命力首先得强大起来。生命力强了，自然你就能去邪——腐败就是一种邪。现在习总书记提出“全面从严治党”就是要强本。而这个“本”，就是发展党内民主，民主是党的生命，民主也是社会主义的生命。党内、社会主义的生命力旺盛了，强大了，邪不压正，腐败就能遏制在可能的最低限度。这是第一点。

　　民主既是生命力，又是最好的防腐剂。反腐不靠民主不行，全世界反腐成功的没有一个不是发展民主的，凡是不民主的地方，反腐很难成功。凡是民主推行的比较彻底的地方，腐败很难蔓延。发展民主，首先要发展党内民主。如此，党内民主才能带动人民民主的发展。党内民主如果滞后或落后于人民民主，就不可能有带动作用了。另外，民主权最重要的是选举权，没有民主的选举，就很难有民主的权利。民主有很强大的生命力，因此，党内民主是党的生命，生命力旺盛了，邪是侵不进来的。

　　第二点，强化监督。民主是最好的防腐剂，而监督是最有效的制衡力。强化监督就是强化对权力违规、违法、犯罪的制衡。把这两点抓住了，战略方针就没有问题了。

　　没有这样一种宏观战略，你反不了腐败。不管查处多少腐败案件，只要不改革现行的权力结构和选人用人体制，你都无法“取得压倒性胜利”。因为仅靠反腐的战术胜利，永远取代不了战略胜利。

　　要强化监督，就必须解决异体监督的问题。强化监督不是搞同体监督的简单相加，而是要将现行的同体监督转变为异体监督，它要有相对独立性。我们有两个给定的前提：党外不允许有党，党内不允许有派。分党、分派不允许，那么就只能党内分权。异体监督来自哪儿？只能来自党内分权。通过党内分权，形成只管决策的全委会，只管执行的执委会，只管监督的监委会。监委会只对执委会进行监督，全委会平衡执委会和监委会的关系，3个委员会间既相互协调，又相互制衡，党内3个不同功能的权力机关，虽然同在党内，却是功能不同的异体。异体监督就能形成。60年前的“八大”，通过“党代会常任制”，就搞过这样的试验。异体监督能有效发现并揭露以权谋私等腐败行为，通过及时杀毒，强化党内监督；而发展党内民主，能有效地增强党的生命力，为党的肌体增添活力。一个及时杀毒，一个增添活力，腐败在党内还有多大的生存空间呢？就能有效地遏制在可能的最低限度。所以，反腐战略方针一定要有这八字方针。

　　权力结构科学分解、合理配置

　　有了战略方针，还要有两个战略行动。第一个就是党内分权：科学分解、合理配置党内的决策权、执行权、监督权，形成一种适合中国特色社会主义的权力结构，尤其是党内的权力结构。我们要把党内权力结构搞科学，目前党内权力结构不科学。我的结论是，改革开放30多年来，我们各级地方一把手的专断程度，超过了我们建党、执政以来的任何一个时期，所以才会出现那么多的党内矛盾和社会矛盾。这同权力过分集中在一个人身上紧密相关。

　　对权力的人身依附关系，实际上是对权力过分专断的一种膜拜，拜权力教已经形成了。而且拜权力教比拜金主义还可怕。中国两千多年来是信儒教，儒教的一个突出特点是信官，所以官本位带有中国特色。历史证明，一旦老百姓不信官了，一个朝代就结束了。反贪官，最后反到皇帝，皇帝是最大贪官，一个朝代就结束了。下一个朝代又开始重新建立老百姓对官家的信心，当官要清正廉洁，正大光明，要写在他的庙堂、公堂上。一旦权力把他腐蚀后，一个朝代又结束了。中国的官员必须清正廉洁，所以说“吏不畏我严而畏我廉，民不服我能而服我公；公则民不敢慢，廉则吏不敢欺”，所以“公生廉，廉生威”，这既是代代口口相传的《官箴》，也是中华民族不同于其他国家的地方。

　　那么在党外不允许有党，党内不允许有派，不允许分党分派的情况下，目前我们唯一可以进行选择的路径，就是党内分权。另一方面看，权力架构一旦科学分解、合理配置后，民主就能够生存，民主怎么存在的？是在一个科学合理的架构下才能生存，生存了以后才能巩固，巩固了以后才能发展。没有这样一个三角架把权力支撑起来，把国家的上层建筑撑起来，就没有党内民主，就没有社会民主，就没有国家民主。它就靠一个科学的权力结构。所以凡是权力结构科学的，它的民主通常比较好，凡是权力独裁的国家，就没有民主可言。哪怕你前面借民主上台，比如希特勒，到最后也不会有善果。

　　另一方面，科学权力结构一旦形成后，党内监督才能实行，才能够落实，才能够有效。它也得依赖于科学合理的权力结构。同时社会主义民主才能在党内民主的带动下得到促进发展。因为党内分权科学了，整个社会的民主才能带动起来。我们用的是党内分权带动、促进人民民主。所以，你得先搞党内民主。而现实中，我们却是先搞人民民主，先由村民选举村委会主任，而村党支部书记却基本上是乡镇党委内定的。这样先后顺序就颠倒了。必须先由村党支部党员民主选举党支部书记，乡镇党员民主选举乡镇党委书记，县里的党员民主选举县委书记，这才对了。这是第一个战略行动，党内分权。

　　第二个战略行动，加快党代会常任制的改革和深化。这次党的十八大提出了“深化县（市、区）党代会常任制试点”，发展党内民主，增强党的生命活力，明确了党代会常任制的重要地位。但是现在仍停留在县一级做“党代表任期制”，而非“党代会常任制”的“试点”阶段，60年过去了，至今我们在县一级都没有建立毛泽东所讲的“党的国会”。既缺乏明确的问题、目标导向，也缺乏具体的制度安排，我们必须要在深入探索中不断推进。

　　分权探索应当持续

　　党代会常任制1956年开始搞，1958年开了第二次全国党员代表大会，以后就不开了。八大时，毛泽东是中央委员会主席，是决策机关的最高领袖。邓小平是中央书记处总书记，是执行机关的最高长官，相当于是党内的CEO。董必武是中央监察委员会的书记，是监督机关的最高首领，党内分权从那时候就开始搞了，而且八大党章第三十七条有一款，“中央委员会认为有必要的时候，设立中央委员会名誉主席一人”。毛主席准备把这个中央委员会主席的权力交出去，这是他的伟大之处。可惜的是权力有腐蚀性，1956年形成的东西，并没有兑现。20年后，到1976年，中央委员会名誉主席仍然虚位以待。

　　到了1988年，我们经历了改革开放10年以后，必须推进政治体制改革，又想把党代会常任制作为突破口，中组部在全国搞了12个党代会常任制试点，但可惜的是刚才上手搞，就遇上1989年的那场风波，后来12个试点无疾而终。

　　到了十六大报告，终于写进了“在市县扩大党代会常任制试点”。一开始写的“在县市扩大”。与会党代表提意见说1956年省市都搞了，这次可以全国推行了。但是中央还是感觉有风险，只是把市写在前面，县写在后面，县市颠倒了一下。但是到下面每一个党代会常任制试点，搞得都瞻前顾后，心惊胆颤。

　　后来我想去推动一下，就以调研的名义下去。所到的党代会常任制试点，都跟我讲希望中央出个红头文件，他们按照设定的就敢搞。我说对不起，中国改革成功的路径依赖是，突破在地方，规范在政府。中央不可能突破，只有靠地方突破。你突破可能会有损失，也可能会有处分，还可能会丢官，但是实践会证明你是对的，后来就能往前推了。如果个人没有风险，党就会有危险。但遗憾的是，下面天天盼上面的红头文件，上面月月等下面的成功试验，结果左盼右等了30多年。绝大多数不敢突破，不愿示范，不想带动，愿意按部就班。

　　结果在这么多年的改革中，不过是把党代会常任制异化为党代表任期制。党代会常任制按毛主席想法，是要形成一个党内的国会，党内有像人大常委会那样的决策机关。但是1988年启动的那一轮改革，1989年就无疾而终。到十六大，虽然写进了党代会报告，经过几十年的努力，都到了窗户纸那一步，党内分权一捅，就可以捅破了，但是所有试点单位谁也没敢走到那一步。只好把党代会常任制变成党代表任期制，党代表任期制没有多大用处。如果没有人大常委会的话，人民代表有什么用呢？正是因为有一个常设的人大常委会以后，人民代表才起作用。花粉没有蜂巢，蜜蜂到哪儿去做蜂蜜？

　　中组部在党代会常任制的改革中既没有明确的目标，也没有具体的时间表。这种改革对试点单位，第一无益，第二有害，谁去搞？你让我搞到什么程度？你让我搞党代表任期制，我就让党代表把每5年开一次会，改成每年开一次会行了，开一次会起什么作用呢？党代表就开一次会、提一点意见有什么作用？你县委决策权、执行权还是合在一起的。纪委的监督权还在我领导之下，有什么变化？变化不了。

　　应该是党代会形成一个决策机关，县委书记作为全委会书记，你的一票就是一票，搞委员会制，民主决策；再设立一个执委会或书记处，由分管政府的党委副书记担任执委会或书记处的第一书记，加上组织部长、宣传部长、统战部长，再加上办公室主任等，担任执委会或书记处的副书记或委员，这是执行机关，实行首长负责制，由执委会的书记负全责。全委会行使决策权，执委会行使执行权，纪委会行使监督权，这样，党内权力就科学分解了。纪委书记可以对执委会书记进行监督。决策、执行、监督机关可以相互监督。

　　党代会常任制是党内合理分权，并形成科学权力结构的突破口。党内分权有1956年的经验，有1988年的试点，有十六大以后开展10多年的情况，赶快捅破那层窗户纸——科学分解党内权力，开展党内县级直接选举！通过竞选演讲，让党员代表直接选举自己的县委书记；设立秘密投票间等。七八十年前，我们在执掌区域性政权时就成功进行过民主选举，难道现在反而不会做了吗？分解县级党委权力，一不会叠床架屋，二不会增加县级职数。全委会除县委书记是正县级外，其他全委会委员原来级别不变；到执委会或书记处去的，除县长是正县级外，其他的还是副县级；纪委会或监委会不用变，人员还可以减少。这些都能在试点中消化并合理解决。

　　所以必须加速党代会常任制的推进、深化。实践证明，党代会常任制是摒弃苏联模式两个根本性弊端的突破口，是走出中国特色社会主义新路的试验田（我在《苏共亡党之谜》对苏联模式的两个根本性弊端已有深刻剖析，在此不赘述）。党代会常任制自产生之初，就是发展党内民主的一项重要制度设计，能够有效地把决策权、执行权、监督权进行分解，互相监督，对于“形成科学的权力结构”是很好的探索，我们不应该停滞不前或把它丢弃。另外，这两年中央纪委在加强巡视和派驻制度的改革上做出了很好的突破，原理也是通过强化异体监督，起到对权力的监督作用。特别是巡视，发挥了利剑作用。这也是分权的一种有效形式，异体提名、异体巡视，异体派驻，都能解决问题。

　　文／李永忠 中国纪检监察学院原副院长

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