新政探路粮价改革

　　产量高、库存高、进口量高——国内粮食产品近些年出现“三高”局面，改革临储等粮价政策迫在眉睫。

　　近日，实行了8年之久的玉米临储收购政策寿终正寝，将被“市场化收购”＋“补贴”的新机制取而代之。

　　玉米收储新政，在短期内也许会给玉米市场和种植户带来一定影响，但是，玉米价格从此将实现良性循环，进入一个健康并可持续发展的状态。

　　此次改革不仅涉及玉米种植结构的调整，也是将玉米的供求关系理顺到一个趋于平衡的状态，更是对整个粮食收储政策的一次大胆尝试。

　　玉米收储政策调整之后

　　□《民生周刊》记者 于海军

　　玉米临储收购政策调整之后，玉米价格进入一个由市场主导的环境，这也是一个健康并可持续的状态。

　　实行了8年之久的玉米临储收购政策，将被“市场化收购”＋“补贴”的新机制取而代之。国家发改委经贸司副司长刘小南近日表示，新机制将采取鼓励多元市场主体入市收购、信贷支持等综合性措施，促进种植结构调整、合理消化行业库存。

　　“市场化收购”＋“补贴”让玉米价格和收储政策走上市场化之路，这较当年大豆、棉花的“目标价格”改革更加市场化。目前，相关部门公开的信息中，只是明确了玉米是由市场定价，对于种植户的补贴标准则并未透露。

　　对于新政实施后可能出现的问题，农业部农村经济研究中心研究员习银生接受采访时说：“如果出现价格严重偏低，相关部门将安排符合条件的企业适时进行托底收购。不过，届时政策给出的玉米托底收购价，可能只能够弥补玉米种植户的种植成本。”

　　习银生认为，政策调整后在短期内会对市场造成一定的震荡，不过从长远来看，玉米价格进入一个由市场主导的环境，这也是一个健康并可持续的状态。

　　新政落地

　　近年，我国粮食产品出现“三高”局面，产量、库存和进口量创历史新高。据统计，2008~2014年间，全国玉米种植面积扩大24%、产量增加30%。其中，东北产区面积增加35%，产量在全国的份额，由2008年的39%，增加到2014年的43%。2012年，玉米超越稻谷，总产量突破2亿吨，成为我国第一大粮食品种。

　　国内玉米进入国家库存，国外玉米价格相对较低，进而压缩了国内玉米的需求空间。

　　农业部是参与制定玉米政策改革的重要部门之一，农业部农村经济研究中心研究员习银生表示，“国粮入库、洋粮入市”的现象使玉米产业链受到很大影响，市场也发生了一定程度的扭曲。在这种情况下，对玉米临储收购政策进行改革，逐步理顺价格形成机制。政策调整后由市场决定玉米价格的走势，由市场调节资源的分配，通过这种机制来调节，进而使整个产业顺畅地运转起来。

　　国务院发展研究中心研究员程国强在接受采访时表示，目前我国粮价政策改革不仅具备倒逼机制，而且在国内外宏观环境上，具备推进粮价政策改革的有利条件，是全面启动改革的最佳时机。

　　2015年9月，玉米临时收购价格曾做出重大调整，从2014年的1.12元/斤降到1元/斤，收储价格降幅达10%。程国强表示，此次调低临储价格属于过渡性调整，虽然有利于保护种粮农民利益，但实际收储超过1亿吨，不仅没有减缓收储压力，反而使玉米库存总量超过2.5亿吨，超出2015年全国玉米产量，政策调整远未到位。

　　事实上，即将实施的“市场化收购”＋“补贴”是玉米价格由企业和种植户共同来商定，双方的交易价格基本上是完全市场化的，而国家层面承担的应该是给玉米种植户按照一定的标准补贴，并鼓励各类市场主体入市收购，为种植户营造良好的卖粮环境，也是为整个粮食产品价格的改革和完善提供一个先锋和示范作用。

　　业内人士指出，玉米新政实施的目的是让玉米政策向市场化之路加速迈进，甚至直接省去了此前大豆、棉花设定的“目标价格”，这也是对整个粮食收储政策的一个大胆尝试，目的是希望尽快缩减玉米种植面积，进而减少玉米总产量，尽早消化国家玉米库存，减轻国家财政负担。

　　中华粮网研究员郭春爱对《民生周刊》记者说：“当前玉米价格较高对食品加工、生产企业是很大的负担，不利于企业控制成本，而政策调整后由市场决定需求，那么玉米价格与市场价格接轨后，价格会有所回落，这有利于国内玉米加工企业的发展，企业发展良好无形中会拉动玉米的需求，这是一个良性循环。”

　　而对于玉米种植户来说，目前最为关注的是在新的玉米收储政策实施后，国家最终能有多少补贴给到种植户手中？

　　农业部农村经济研究中心研究员习银生表示，政策调整后将按照市场化收购，国家在此基础上会有一定的补贴，但是具体会给玉米种植户补贴多少，目前还没有确切的消息。习银生说：“也有一些决策者透露一些信息，补贴肯定会有，但是还是能保证玉米种植户有一定的收益。”

　　在采访中，有种植户担心，如果市场价格出现严重偏低，或者畸形发展该怎么办。

　　对此，习银生表示，在价格过低的情况下，相关部门会有干预措施，也就是保底价，会安排有资质的企业进行托底收购，具体怎么操作并没有明确。不过，相关部门会有一套完整的预案。当市场价格影响整个粮食安全和农民收入水平时，这种干预机制就有可能启动，如果市场上出现卖粮难问题，不排除国家再启动收购政策的可能。

　　去库存

　　农产品价格形成机制改革已经成为整个农业领域供给侧改革的核心。玉米收储新政不仅牵涉上游玉米的种植调整，大范围波及其他农作物的种植结构，且牵涉下游高库存的消解、中央财政负担的减压，以及国内饲料业、粮食加工产业的成本变动。

　　妥善解决好粮食临储库存问题，既是当前推进粮价政策改革的重要保障，更是当务之急。新政策出台目的就是要调整生产结构，推动农业供给侧改革，首要的就是要压缩一些玉米种植面积，这也是将玉米的供求关系理顺到一个趋于平衡的状态。降低国家库存、减轻财政压力，促进整个玉米产业健康持续发展。

　　《民生周刊》记者了解到，今年财政部、农业部整合了35个亿，促进玉米产业结构调整，也就是在非主产区，通过鼓励和补贴的方式让玉米种植户减少玉米种植面积，为种植其他农作物的提供一些补贴，通过这个政策促进镰刀弯地区玉米生产结构的调整。而“市场化收购＋补贴”政策在“镰刀弯”地区是没有补贴的。

　　2015年农业部下发《“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》，意见指出，到2020年，“镰刀弯”地区玉米面积调减5000万亩以上，今年计划下调目标是在1000万亩以上。可以看出，在调整玉米种植区域上，重点针对的是“镰刀弯”地区。“镰刀弯”具体涉及辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、河北等13个省份的部分地区，该区域在地图上形似镰刀，在过去的10年间，该区域玉米种植面积增长最多，不过，该区域不属于玉米优势产区，玉米产量低而且破坏环境，所以国家计划缩减该地区的玉米种植面积。

　　政策调整后对市场的震动是避免不了的，但是政策改革迫在眉睫。“这个震动期对农民来讲确实也很难，种植结构的调整不是一蹴而就，如果非玉米主产区不改革，那么粮食主产区种植户的收益是很小的。今年秋天，玉米价格还可能会降低，所以农民的收入难以得到有效保障，尤其是‘镰刀弯’地区这样的非玉米主产区，受到的冲击会更大。”习银生说。

　　高库存和粮价走低的处境大概需要多久能有所改观？习银生坦言：“今年的产量可能会有所回落，但是国内的需求还是上不去。三四年的时间内很难扭转这个局面。我们仍然会面临供大于求的情况。这种情况要四五年之后才有可能缓解。”在习银生看来，这取决于好多因素，如国内需求、国际市场价格等因素。供大于求的关系，在5年之内难以有根本性扭转。

　　不过，习银生对政策调整表示很乐观，“首先，如果政策实施效果好，我们的玉米价格下降之后，可能会相应地减少玉米进口，增加对国内玉米的需求量；其次，通过政策调整能够使得国内玉米生产面积持续扩张的势头得到遏制或扭转；最后，国内玉米需求能够在政策调整后得到有效的促进。这样我们整个的玉米产业链就能很顺畅地运转起来。”习银生认为，玉米的价格进入一个由市场主导的环境，这也是一个健康并可持续的状态。国家库存从高位状态有所下降，对国家缓解财政压力、理顺供求关系来讲是一个比较理想的状态。

　　国务院发展研究中心研究员程国强：粮价政策改革的逻辑与可选方案

　　□《民生周刊》记者 于海军

　　日益严重的粮食高库存、进口激增等问题，凸显了改革临储等粮价政策的紧迫性。

　　国家发改委经贸司副司长刘小南近日表示，从今年开始，玉米临储收购政策调整为“市场化收购”＋“补贴”的新机制，这是两年前继大豆、棉花两种作物收储政策终结后，国家对玉米收储政策较大力度的改革。

　　2012年以来，我国粮食临储库存迅速累积，目前已处于历史最高水平。据资料显示，目前玉米临储库存达2.5亿吨，稻谷最低收购价库存近1亿吨。日益严重的粮食高库存、进口激增等问题，凸显了改革临储等粮价政策的紧迫性。

　　《民生周刊》记者近日专访了国务院发展研究中心研究员程国强，其在剖析粮食高库存成因的基础上，分析了粮价政策改革的基本逻辑，初步提出了改革的路径和可选方案。

　　改革时机已到

　　目前我国的粮食高库存是多种因素共同作用的结果，既与包括最低收购价、临时收储在内的粮食政策连续高强度刺激、促进粮食连年增产密切相关，也与人民币汇率调整、全球粮价走低等国际国内环境变化对粮食贸易和消费需求的深刻影响直接相连。

　　消费不旺、出口受阻导致玉米有效需求低迷，也加剧了国内库存压力。在国务院发展研究中心研究员程国强看来，尽管国内库存爆满、供给过剩，但由于国内价格高于国际价格，国内玉米根本不具备出口竞争力，无法通过出口渠道消解库存。

　　实际上，粮价政策改革的倒逼机制早已形成，根据玉米收储面临的突出问题，2015年9月，国家对玉米临时收购价格作出重大调整，从2014年的1.12元/斤降到1元/斤，收储价格降幅达10%。程国强认为，这次调低临储价格属于过渡性调整，政策调整远未到位。

　　2016年3月底，国家宣布在东北三省和内蒙古自治区将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”＋“补贴”的新机制。这意味着实施了8年的玉米临时收储政策即将退出，取而代之的是“市场化收购”。

　　在程国强看来，全面启动改革的最佳时机已到。首先，国内库存充足、全球粮食供求关系宽松，为改革临储等政策奠定了坚实的物质基础，提供了足够的回旋空间。如目前玉米临储库存可以满足国内一年的需求。其次，稳定的粮食产能基础是推进粮价政策改革的根本保障。产能在，粮食就在。若主要品种出现供需结构失衡，只要采取一定的刺激措施，粮食产能就能够转化为实际生产。近几年临储政策对粮食产业影响深远，2015年临储价格调低以来，各类市场主体已对粮价政策改革达成共识，且普遍认为玉米临储价格调整还未到位，对今后国家政策进一步调整形成预期。最后，2014年以来国家对大豆、棉花实行的目标价格补贴改革试点，探索改革农产品价格形成机制，为新一轮粮价政策改革积累了难得的操作经验和实践基础。

　　基本逻辑是什么？

　　程国强进一步表示，解决粮食高库存问题，不能仅限于采取消化某个单一粮食品种库存的专项措施，而是要系统谋划、顶层设计政策改革方案，从根本上消除库存形成机制。从改革的逻辑看，关键在于必须纠正价格支持政策对各粮食品种价格的过度干预，建立以市场定价为基础的粮食价格形成机制。通过调低乃至取消价格支持来消除其对市场的干预和影响，把粮食价格形成还给市场机制，另外通过直接补贴措施来“保收益”，实现定向施策，价补分离。

　　程国强解释：“必须在改革中统筹兼顾，配套建立粮价改革利益补偿机制，使种粮农民在改革中利益不受损、收益不减少，种粮积极性得到有效保护。”这也意味着，需要配套实施既不扭曲市场，又能实现“保收益”目标的粮食收益补贴措施。

　　路径与可选方案

　　如何推进粮食“市场定价、价补分离”改革，促进形成“市场化收购”+“补贴”新机制？程国强建议要按照“定向施策、价补分离，创新调控、综合配套”思路，采取“退出粮价支持”+“种粮收益补贴”+“创新粮食调控”“三位一体”组合式改革，形成以市场定价为基础的粮食价格形成机制、以直接补贴为主体的农民利益保护机制。

　　程国强向《民生周刊》记者展示了他建议的改革路径和改革方案：

　　首先，退出粮价支持，粮价政策改革的起点是退出市场扭曲机制。建议在今年全面退出玉米临时收储政策的同时，分阶段将水稻、小麦的最低收购价降至合理水平。调整到位后，对水稻、小麦、玉米等重点粮食品种，另行采取随行就市的托底收购措施，为农民卖粮提供基本保障。

　　其次，“种粮收益补贴”是粮价政策改革的配套措施，主要用于补偿粮价改革对农民收益的影响，有效保护农民种粮积极性。“种粮收益补贴”实质上是“目标价格补贴”的升级版，其不与具体粮食品种挂钩，任何粮食品种均有获得补贴的权利，属非特定产品补贴，即对所有粮食品种的种植补贴。

　　最后，创新粮食市场调控机制，抓紧建立与粮价政策改革配套的新型粮食调控体系，重构粮食市场的结构关系与稳定机制。

　　妥善解决粮食临储库存问题，既是当前推进粮价政策改革的重要保障，更是当务之急。

　　程国强表示，降价销售是基本选项。在全球粮价低迷、国家调低临储价格的背景下，目前临储库存粮食不存在顺价销售的可能。要想有效消化临储库存，就必须考虑降价销售。

　　不过，降价销售实质上是玉米临储库存成本的贴现，程国强认为是最为有效的库存减损方式。他建议应当机立断，采取降价方式消化库存。

　　此外，分类处置、分期消化可以把握好销售节奏，避免对当期市场形成冲击。

　　程国强还建议划转部分临储库存为调控储备，将2013年收储的部分玉米划转为调控储备，实行轮换管理制度。既可避免玉米降价销售大规模入市冲击市场，也可以为新粮收购腾出库容，缓解收储压力，还可减少降价销售损失。

　　编辑：崔靖芳 美编：陈荔