以税控烟（一）

　　吸烟，不仅有害健康，还危害生命。

　　目前已经确定，烟草烟雾中有60多种化学物质是致癌物质，与不吸烟者相比，吸烟者死于肺癌的风险升高了6～13倍，死于膀胱癌的风险升高了1倍，死于食管癌的风险升高了3倍。

　　在“健康中国”已成为国家战略的背景之下，戒除烟害势在必行，而控烟的一个强而有力的撒手锏便是提高烟税。

　　在国际上，公认的最具有成本效益的控烟措施是提高烟草的税收和价格。世界卫生组织研究显示，烟草价格每提高10%，放弃吸烟的成年烟民增加3.7%，放弃吸烟的青少年烟民增加9.3%，而这一数字在发展中国家则要翻一番。

　　在我国，长久以来烟草业对经济的贡献让控烟成为一道中国式难题，如果仅仅算经济账，吸烟所带来的利害关系一目了然。但是烟草泛滥所带来的社会现象并不像算术一样简单，牵涉到方方面面的利益，控烟变成了一场没有硝烟的战争。

　　早在2012年，有“控烟斗士”之称的杨功焕就呼吁，“要在国务院层面，做出控烟的重大决策和部署”，她认为，要实行“税价联动”，在提高烟草税的同时，提高烟草的零售价。

　　两年后的5月29日，第27个“世界无烟日”前，由北京师范大学社会发展与公共政策学院主办的一场主题为“提高烟草税，减少烟草危害”的研讨会，可谓“阵容豪华”。除原卫生部部长张文康、副部长黄洁夫以及卫生系统官员和学者外，原国家税务总局副局长杨崇春、许善达和财政部部分官员，也出席研讨会支持控烟。研讨会上公布的一项数据显示——按照世界卫生组织的计算口径，我国烟草制品实际税率在40%～46%之间，而世界卫生组织建议，应将烟草税提高至卷烟零售价格的70%，以减少吸烟人数。

　　这一年的年底，国家卫计委召开关于介绍控烟法制化建设情况的会议，宣传司副司长姚宏文表示，世界上公认的最具有成本效应的控烟措施是提高烟草的税收和价格，这也是世界卫生组织推荐的最为有效的单项控烟策略。而当前，我国正在深化财税体制改革，这为实施提税控烟的措施提供了难得的历史机遇。姚宏文讲出了很多控烟界专家的心声。多年来他们一直呼吁，除立法外，还应采取经济杠杆措施达到控烟目的。

　　2015年，官方终于有了动作，5月8日，财政部正式对外公布《财政部国家税务总局关于调整卷烟消费税的通知》，宣布再度上调烟草税，通知要求，卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征从量税。这是自2009年以来，时隔6年中国再次提高卷烟消费税率。同日，国家烟草专卖局发出通知，对国产卷烟和进口卷烟的批发价格、建议零售价格进行调整，内容包括所有在销国产卷烟和进口卷烟批发价格均上调6%，等等。控烟界普遍认为，政府正是希望通过“税价联动”，促进控烟。

　　今年5月，正是中国再次提高烟草税率的一周年，根据世界卫生组织发布的提税分析，中国烟草价格有所上涨，烟草消费总量有所下降。

　　但在控烟呼声越来越高的当下与未来，不得不承认，中国的烟草税率仍有上升空间。

　　近日，借第十一届亚太控烟大会在北京召开之机，《小康》杂志记者对国家税务总局税收科学研究所资料室主任石坚、美国加州大学伯克利分校卫生经济学荣休教授胡德伟进行了专访。在石坚看来，虽然具体谈一个数字是比较难的，但根据现在西方一些国家烟税已经达到70%～80%的高税率水平的经验来看，我国的烟税还存在着提高的空间。胡德伟亦认为，中国控烟的下一站仍是提高烟税，在他看来，“我们还有14%的空间”。

　　世界各国的控烟经验表明，以税控烟基本上是成功的，而提升烟草税率后带来的巨额财政收入用于何处，也是问题的关键所在。

　　当重税“来袭”，让它取之于吸烟、用之于控烟，或将是最好的选择。消费税在性质上本就属于矫正税，因此不妨将从这个方面得来的财政收入专款用于公共卫生、控烟宣传和戒除烟瘾等方面，使其专门服务于控烟的政策目标。

　　在第十一届亚太控烟大会上，来自全国各地的控烟专家纷纷表示，烟税的提高要让好钢用在刀刃上，真正为“健康中国”战略提供稳定持久的财政支持，为真正实现全民健康的全面小康而做出切实的努力。

　　烟害税治“方法论”

　　文|《小康》记者 刘源隆 北京报道

　　在“健康中国”大的战略规划下，提高烟税是中国控烟强有力的撒手锏之一，而提升烟草税率后带来的巨额财政收入用于何处，则是问题的关键所在

　　近些年来，控烟宣传的力度越来越大，但与之形成明显对比的是吸烟率的数字却仍然坚挺。

　　来自中国疾病预防控制中心的中国成人烟草调查报告显示，2015年中国15岁及以上人群现在吸烟率为27.7%，吸烟者总数为3.16亿，比2010年反而增加了1500万，全国卷烟产量比2010年反而增加了35%。

　　据世界卫生组织统计，全世界每年死于与吸烟有关疾病的烟民达500万人，其中中国有120万人，到2025年，预计中国每年死于吸烟的人数将增长一倍以上，吸烟给烟民个人带来的是疾病和死亡，给国家带来的就是一笔越来越沉重的医疗负担。

　　据全国疾病监测系统报告，近年来，我国肺癌的死亡率每年以4.5%的速度上升，肺癌患者95%以上有10到20年的抽烟史。北京协和医学院基础医学研究所教授杨功焕说：“现在患肺癌的人是前二十年的吸烟流行带来的影响，所以今天这个吸烟水平那是对应着未来二十年的吸烟的死亡率。”

　　在“健康中国”大的战略规划下，戒除烟害势在必行，而控烟的一个强而有力的撒手锏便是提高烟税。

　　中国烟税仍有上调空间

　　对外经济贸易大学教授郑榕表示：“从国际经验来看，提高烟草税率和价格对于控烟的效果是立竿见影的。”

　　在国际上，公认的最具有成本效应的控烟措施是提高烟草的税收和价格。世界卫生组织研究显示，烟草价格每提高10%，放弃吸烟的成年烟民增加3.7%，放弃吸烟的青少年烟民增加9.3%，而这一数字在发展中国家则要翻一番。

　　而且，提高烟草税价不仅可有效降低烟草消费并减少相关医疗开支，还可以为政府累积大笔税收，用于其他重点工作。美国、澳大利亚等20多个国家都开始了这样的改革尝试，并取得了不错的效果。

　　在我国，2015年5月，财政部宣布调整卷烟消费税，卷烟批发环节从价税(即计价征收)税率由5%提高至11%，同时对每支烟加征0.005元人民币从量税(即计量征收)。与此同时，国家烟草专卖局发布通知，所有在销国产卷烟和进口卷烟批发价格均上调6%。

　　今年5月，正是提高烟草税率一周年，根据世界卫生组织发布的提税分析，中国烟草价格有所上涨，烟草消费总量有所下降。

　　美国加州大学伯克利分校卫生经济学荣休教授胡德伟对于控烟的研究已有20余年了，他一直在密切关注去年中国烟草“顺税提价”措施以及呈现的效果观测。在接受记者采访时，他说：“自去年5月8日宣布提税和采取其他多项控烟政策后，世界卫生组织估计，在2015年4月到2016年3月期间中国的卷烟总销量与前年同期(2014年4月至2015年3月)相比减少了3.3%。”但他同时也表示，2015年的提税我们取得了很大的成绩，但这仅仅是第一步。卷烟在中国仍然是非常廉价的商品，如不进一步开展常规提税，随着人们消费水平的提高，先前取得的成绩很容易就消失了。

　　郑榕告诉记者，2015年的税价调整后，平均每包烟的税负由51%增加到55%，与国际水平仍有差距。世界卫生组织曾在2014年提出建议，各国烟草税应占零售价的70%以上，控烟才会更为有效。与此指导性目标相比，中国烟草仍有税负调整空间。

　　资料显示，2015年，烟草行业实现税利总额11436亿元，同比增加919亿元，同比增长8.73%；上缴财政总额10950亿元，同比增加1840亿元，同比增长20.2%。在各地控烟条例出台的情况下，烟草行业的税利仍有如此大幅度的增长，可见提升烟草税是能够达到“双赢”局面的，而提升烟草税率后带来的巨额财政收入用于何处，则成了问题的关键。

　　烟草提税应专款专用

　　“税收政策是政府引导消费、解决公共卫生健康的有效手段，但在控烟方面，单纯加税是不够的，需要把增加的烟税用于改善医疗、健康及提供其他方面的公共卫生服务上，这才会事半功倍。”杨功焕直言不讳。

　　新探健康发展研究中心主任王克安也建议，应借鉴国际经验，建立烟草税收专款专用制度。将一部分提高的卷烟税收用途予以明确界定，包括用于补助烟农转产，从卷烟工业转到其他行业的职工再培训，支付与民生相关的医疗、社保、社会救助和社会福利等。

　　“可是，烟草专项税虽然在国际上被大多数国家所采用，但是在我国推进起来却是有一定难度的。”郑榕和中国疾病预防控制中心控烟办公室副主任姜垣对此都很无奈。据了解，财政部方面是希望烟草提税后，将所得的税利由中央财政统筹支出。

　　郑榕向记者解释说：“我们现行的18种税里面，只有一个教育费附加是专款专用的。但是教育费附加专款专用的效果并不是很好，它被用于各地方教育性事业。问题随之而来，因为我国各地方经济发展水平差异极大，经济发达地区税基比较大，教育费附加比较多，那么它用于这些地方的教育事业的经费就很充足；而贫困落后地区则完全相反，教育事业方面经费捉襟见肘，这恰恰不符合公共产品供给均等化的原则。正是有这样不是很成功的专款专用经验，使得我们在烟税专款专用的推动上变得比较困难。”

　　但郑榕同时也指出，毕竟烟草税和教育费附加是非常不同的，烟草提税是一笔巨大的财政收入，如果只是其中一部分用于地方的医疗卫生事业也是能够解决很大问题的。姜垣也希望烟草税专款专用制度能够尽快建立，“我们目前控烟经费实在太少了，如果能建立专项税制度，就能保证控烟经费的持续投入。”

　　人社部今年公布的2015年社保数据显示，城镇职工医保基金运行平稳，基金收入增长速度低于支出增长速度的趋势得到扭转，不过，仍有6个地区的统筹基金可支付月数不足6个月。一直以来，“医保穿底”的消息经常被媒体报道，不可否认的是，随着医疗服务需求的进一步释放和医疗费用支出的一路增长，医保基金将面临越来越大的可持续性压力。如果能够将部分烟草税利用于医保基金，将是符合百姓根本利益和长远利益的福祉性工作。

　　从去年10月至今年4月，姜垣带领团队进行了一项大型的烟草入户问卷调查，调查覆盖全国31个省份的336个区、县，这是一项在全国具有代表性的样本，共计完成82769份调查问卷。目前，这项调查的结果还没有公布，姜垣向记者介绍到一些现有的数据，对于“增加的税收用于补助医疗保险和控烟”，民众所持有的态度是非常积极的，其中吸烟者有86.9%的人对此持肯定态度，非吸烟者中更是有93%的人认同这样的举措。“这个调查数据是非常令人震撼且具有说服力的。”姜垣希望民众的呼声可以影响到我们的政策制定。

　　姜垣表示，很多研究机构都对于吸烟的税收与吸烟造成的各种疾病所带来的医疗成本进行过测算，事实证明它的成本和税收基本持平，甚至高于税收。世界卫生组织还有一项研究表明，如果一国政府当年的烟草税是若干亿美元，那么20年后，这个政府将不得不用当年所征收的烟草税的2.8倍来支付因吸烟带来的健康危害，而且不包括由吸烟造成的其他损失的费用。因此建立烟草税收专款专用制度是非常合理与必要的。

　　在今年九月份召开的第十一届亚太控烟大会上，来自全国各地的控烟专家纷纷表示，烟税的提高要让好钢用在刀刃上，真正为“健康中国”战略提供稳定持久的财政支持，为真正实现全民健康的全面小康而做出切实的努力。

　　“税价联动”真能有效控烟吗？

　　——专访国家税务总局税收科学研究所资料室主任 石坚

　　文|《小康》记者 吴洁

　　去年5月，中国时隔六年再度上调烟草税，此次调整首次实现了烟草调税与调价的同步推进，“税价联动”效果如何？国家税务总局税收科学研究所资料室主任石坚总结了“三赢”

　　在世界卫生组织《烟草控制框架公约》提出的9项措施中，第一项就是价格和税收手段。其中提高烟草税已被证明是最有效的控烟措施，特别是对阻止年轻人吸烟非常有效。世界卫生组织的最佳实践建议各国收取消费税，税额为卷烟零售价的70%。目前高收入国家平均烟草税额占零售价格的比例为65%～70%的平均范围，英国、法国烟草税率都超过80%。中国也几次上调烟草税率，欲以此来达到控烟的目的。但显然，与上述国家相比，中国的烟草税率要低得多。那么，在控烟呼声越来越高的当下与未来，中国的烟草税率还有多大的上升空间？《小康》杂志记者就此对国家税务总局税收科学研究所资料室主任石坚进行了专访。

　　《小康》：在国际上，公认最具有成本效应的控烟措施是提高烟草税收和价格。2015年我国的烟税调整首次实现了“税价联动”，效果如何？

　　石坚：我个人认为有“三赢”。第一是政府的财政收入达到了预期的目标；第二是大众控烟的呼声更加的一致，政府出台相关的政策也更多；第三是社会大众在这方面取得了很大的进步。

　　《小康》：很多人都关心提高烟税与财政收入的关系。烟税在国家财政收入中所占比重如何？2015年提高烟税对于财政收入的影响如何？

　　石坚：去年一年烟草消费税大概是5360亿元，比2014年增加600亿元左右，真正的增长更多的是在去年下半年。但今年一月份是增速最快的一个月，增长速度到了40%。当然，这跟传统春节前后的消费量增大也是有关的。

　　从2005—2014年，烟税在中央财政收入里所占的比例是在下降的，而且下降的幅度还很大。但是2014年、2015年、2016年甚至往后走，烟草消费税在中央财政收入里面的比例是逐渐上升的，上升比例的幅度还比较高，2014年是6.84%，2015年是7.27%，2016年预估是7.62%，如果平均每年增长0.4个百分点的话，后年就到了8%左右，这个比例已经是比较高了。

　　《小康》：营改增以后，增值税中央和地方的分成比例从原来的75%：25%变成50%：50%的比例，地方的收入分成比例提高，会不会增加地方对烟草行业的依赖？

　　石坚：不会。之前增值税是中央占75%，地方占25%，但是大家不要忘记营业税是百分之百归地方的，所以营改增目前50%：50%比例的收入分成结构是按照营改增前中央和地方收入的划分规模换算出来的。营改增的改革关于中央和地方的收入分成，实际上在改革前后没有大的调整，这是一个基本的概念。

　　《小康》：一些报道说2015年我国烟草税率为50%左右，这个说法对吗？我们还有提高税率的空间吗？您认为提升到多少是合理的？

　　石坚：这个说法偏高了，如果说消费税的话，现在的税率应该是在40%左右。目前，提高的空间肯定是有的，因为现在西方的一些国家烟税已经达到高税率水平，在70%-80%了。我们国家的提升空间其实是需要根据产业发展的目标和国家财政收入需求来看的，所以具体谈一个数字是比较难的。

　　《小康》：有人担心，加了税以后，购买低价烟的比例反而会增加。那么，对于这样的情况，提税控烟有效果吗？或者说提税控烟，提的应该是哪个环节，哪种税？

　　石坚：这个说法是不正确的。2015年“税价联动”后，购买低档烟人群的比例应该是下降了，因为这个群体对于价格是非常敏感的。提税的话，更大程度应该取决于税收管理水平。目前我们税收的整体还是在生产环节偏大的，未来重点可以考虑放在销售环节。

　　《小康》：实现这一部分烟草税率的提高，最大的难点在哪儿？

　　石坚：主要难点在于目前相关的不同部门间分歧很大，难以统一意见，这对于政策的出台以及推行都会产生阻碍。

　　中国控烟的下一站仍是提高烟税

　　——专访美国加州大学伯克利分校卫生经济学荣休教授 胡德伟

　　文|《小康》记者 于靖园

　　上世纪90年代初，胡德伟把“增税有助于控烟”这一研究结论介绍给中国政府的相关部门，此后，这位“世界烟草控制经济学第一人”一直活跃在中国烟草税改革的理论界，在他看来，中国控烟到底被哪些因素拖了后腿？

　　在中国烟草税改革的理论界，一直活跃着一位备受大家敬重的长者——胡德伟，他是美国加州大学伯克利分校荣休教授，被业界称为“世界烟草控制经济学第一人”。

　　上世纪80年代，受美国加州政府委托，胡德伟开始研究提高烟税对成人吸烟行为能否产生影响。研究的初步结论是积极的，即增税有助于控烟。上世纪90年代初，胡德伟把这一研究结论介绍给中国政府的相关部门，由此，以增税来控烟的观点逐渐出现在舆论关注的视野之中，理论界的相关研究也积极开展起来。

　　2016年，全球烟草流行仍在危害全球公民的健康。中国的控烟措施正在一步一步加紧，并且走到了一个十分重要的关口。在研究控烟二十余年的胡德伟看来，2013年年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，明确要求各级领导干部不得在学校、医院、体育场馆、公共文化场馆、公共交通工具等禁止吸烟的公共场所吸烟，在其他有禁止吸烟标识的公共场所要带头不吸烟，这大大推进了中国控烟履约的进程。

　　那么，他对中国烟草税制改革有哪些建议？为什么提高烟草税是最有效的控烟工具？中国控烟到底被哪些因素拖了后腿？带着这些问题，《小康》杂志记者对美国加州大学伯克利分校卫生经济学荣休教授胡德伟进行了独家专访。

　　调高烟草税会令百万人戒烟

　　《小康》：您曾说过，中国调高烟草税一定要体现在消费环节上，那么结合现在的中国控烟情况，您对此怎么看？

　　胡德伟：我所了解的加税，平均是一块钱，差不多10%的增长，消费量大概是减少3%。和我们所预期的是相吻合的，现在问题是具体的数字是多少，大概是三亿包，我想在一两天之内，我们做研究，减少消费量到底是多少人戒烟，这个我们还没有一个具体的资料，这实际上是要调查的，到底实际上有多少人戒烟，我们不知道，年轻人是不是因此戒烟，我们也不知道，这是比较重要的问题，我们想在短期内通过调查得到结果。

　　从统计模式来讲，我想我们估计，大概有一百万人会戒烟，在一年内。戒烟之后，到底怎么样呢，是否会因此挽救人的健康。这个我们也是可以从模式来估计的。

　　大概有五十万人可以延长生命，这是我们的估计。

　　《小康》：这是非常重要的因素。

　　胡德伟：是的，到底多少人戒烟这个是很重要的因素。我们过去做的都是以统计资料为主的，2015年，是一个大好的机会，到底我们的政策对社会健康的影响有多大？消费量要增加多少税率？

　　25年前，我的研究是从美国加州开始的。1988年，全民投票，烟草加税，2毛5一包，加税的目的是减少吸烟率，从22%减少到17%，大概是2毛5一包就可以达到这个目的。加税后，我们做了两年的分析，发现没有达到这个目的。从22%到20%。我们做了研究后，就要到州议会作证，所以我们就提出要加到5毛钱一包。现在加州是11.5%。当然也有很多其他原因。为什么我要举加州的例子，因为加州是第一个在美国实施这个措施的州。不只加税，而是把这个大饼分了好几块，有50%可以给州政府当税收，其他的可以帮助低收入孕妇，或者是用这个钱帮助没有保险的人，还可以用于保护环境卫生等等。

　　后来加州做了示范后，其他的很多州也开始学习。不只是美国，还有澳大利亚。

　　《小康》：谁拖了中国控烟的后腿？哪些因素是阻碍中国控烟的关键？

　　胡德伟：两年之前我就考虑，为什么中国有这样的障碍。

　　第一个是政策上的因素。第二个是经济上的因素，会影响到就业，烟农就业的问题等，而且最重要的是市场，烟草公司不希望加税后，市场销售量减少。第三个是社会风气，风气很难改，几十年来，送烟在中国是一种生活习惯、交流方式，送礼、过生日、结婚、过节都送烟。

　　风气要改的话很难。但是在2013年年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，明确要求各级领导干部不得在学校、医院、体育场馆、公共文化场馆、公共交通工具等禁止吸烟的公共场所吸烟，在其他有禁止吸烟标识的公共场所要带头不吸烟，这个是很大的转折点。

　　《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》发布之后，我就意识到加税有望了。2015年5月10日，国家财政部、税务总局联合下发提高卷烟价格的通知，调整后，以零售价计算，烟草税率从49%增加到约54%，此次调整将会促使大约350万吸烟者戒烟。不过，与食品、茶、饮料、酒相比，中国的烟草税仍偏低。

　　中国烟草还有14%的加税空间

　　《小康》：减少烟草消费会对烟农及烟草产地经济发展产生影响吗？

　　胡德伟：我们确实要替烟农想一想，加税后给他们带来的损失。我们算过，整个产业，大概只有1600人会失业。

　　我们也对上千个烟农进行了调查，很多烟农其实并不喜欢种烟。有的烟农种烟是因为烟草公司给了他补助，而且，还有一个很重要的烟叶税，可以给地方增收，地方政府鼓励烟农种烟，这就导致了烟草过剩。

　　所以，很多烟种了后，价格降低了，他们宁可种别的。烟草总公司给地方有配额，每个县都有配额，只要达成配额，就会有奖金。我们把这笔账算出来，我们看到很多的例子，烟农假如不种烟、种水果，收入会更多，但是地方政府可能会给烟农压力。把增加的税收从生产价/批发价转移到零售价，对低收入吸烟者的支出、烟草工业的就业和烟农的收入等带来的影响非常有限。

　　把增加的税负转移到零售价上，这是一个双赢的选择。

　　《小康》：所以，我们还需要继续加税？

　　胡德伟：所以我想说的是，我们加的税还是不够的，我们医改的费用很大，吸烟对健康有害，所以应该提供资金给社会健康，我们还可以用这部分钱给烟农转产。至于加多少税，如果我们根据世界卫生组织的数据，全球的烟税中位数是70%到75%的零售价，中国现在的税率大概是50%左右，烟草公司的经济学家说现在已经大概是60%了，我们开过一个会，开诚布公地说，他们的算法包括所得税，但是不应该算在里面。所以，去年的加税，加了一块钱，变成了56%。换句话说，我们还有14%的空间。在我看来，至少还要加一块钱。

　　我们研究了中国的税制，加税有两种，一种是从量税，还有一种是从价税。从出厂价来看，从量税就是一包一毛钱，从价税一个是56%，一个是36%，所以应该提高从量税。

　　《小康》：像中国香港的一些烟盒包装，有些图片表现的是患有癌症的身体状况，这可以影响消费者对烟草的消费吗？

　　胡德伟：有影响，比如直接对健康有警示的烟盒包装，消费者在看了之后，可能就会三思而行，特别是对年轻人可能会更有用。并且在中国，这不能再作为礼品烟送人了，也就减少了流通卷烟的机会。

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