东盟50年：发展中国家一体化的成功典范

东盟成立的背景与一体化历程

2017 年是东盟成立 50 周年。在半个世纪的历史演进中，东盟的一体化历程大致可分为三个阶段。

一、冷战时期的东盟（20 世纪60 年代末至 80 年代末）

东盟（ASEAN）是东南亚国家联 盟（the Association of South-EastAsian Nations）的简称，成立于 1967年 8 月 8 日，创始成员有印度尼西亚、泰国、新加坡、菲律宾和马来西亚五国，是一个政府间、区域性、一般性的国家联合会（协会） [1] 。二战后东南亚国家的联合过程可以追溯到 20世纪 50 年代初。当时，东南亚地区形成了以美苏两大国为首的军事集团对峙的格局。1954 年，美、英、法、澳、新、巴（基斯坦）以及菲律宾和泰国在马尼拉签署了《东南亚集体防务条约》，并于次年在泰国成立了“东南亚条约组织”（SEATO），其目的是“联合抵制共产主义在亚洲的扩张”。然而，这个试图仿效“北约”的反共组织因内部纠纷一直未能有效履行防务行动，拖到 1975 年被迫解散。

东盟成立的初衷也是为了共同防御共产主义势力在东南亚的蔓延，并与美国等西方国家保持密切关系。但这些从西方殖民统治下独立出来的中小国家，又有着强烈的民族自主意识，有联合起来抵御外部势力威胁的诉求。1961 年，为了寻求地区安全合作，马来亚、泰国和菲律宾三国成立了“东南亚联盟”（the Association ofSouth-East Asia, ASA），但不久就因马来西亚联邦的建立和菲马领土争端而夭折。1963 年，在印尼推动下成立的“马菲印联盟”（又称“马菲印多”，Maphilindo），仅生存了三个月就因马印尼冲突而解体了。 [2] 这一阶段，东南亚国家内部的冲突是其联合的主要障碍。

1965 年，印尼政局巨变，强人苏哈托上台后实行与邻国和解政策，终止了与马来西亚的对抗。同年底，马科斯就任菲律宾总统后也积极改善与邻国的关系，不久菲律宾便与马来西亚复交。印尼、马、菲三国关系缓和。1965 年 8 月，新加坡脱离马来西亚联邦而独立。这个小岛国对区域合作的愿望强烈。另外，曾卷入越南战争的泰国，此时其国内也出现了要求摆脱美国控制、寻求和平中立和区域合作的呼声。东南亚出现了有利于这些国家联合的形势。1967 年 8 月 8 日，印尼、泰国、新加坡、菲律宾四国外长和马来西亚副总理共同签署《曼谷宣言》，宣告成立东南亚国家联盟。此后，东南亚国家的联合终结了以往反复折腾的状态，进入了相对稳定、发展和壮大的历程。

东盟的诞生揭开了东南亚地区国际关系新的一页，同时也拉开了东南亚区域一体化的序幕。东盟首次在国际社会显示中小国家团结力量的实践是在 1971 年提出建立东南亚“和平、自由和中立区”的政治主张，要求有关大国承认和尊重这一主张，使该中立区不受外部大国的任何干预。 [3] 这是东盟成立后首次以“一个声音”陈述己见，引起了国际社会的重视。但是，除此之外，东盟早年的各领域合作仍处于“磨合期”，乏善可陈。

1975 年，越南统一南北后，加大了对老挝和柬埔寨的政治和军事影响力，其背后更有苏联的支持。东盟国家担心这些来自本地区的“共产党政权的威胁”会影响自己政局的稳定，产生了加强联合、保障地区安全与和平的迫切感。1976 年 2 月，第一次东盟首脑会议在印尼巴厘岛举行，会议签署了《东南亚友好合作条约》（TAC）以及强调东盟各国协调一致的《巴厘宣言》。这两份文件指明了东盟国家加强合作的目的，即“消除颠覆活动对国家稳定的威胁，增强各成员国和东盟的抗御力（resilience）”。 [4] 自此，该条约成了东盟的主要准则，并且成为东盟与世界各大国进行对话的重器。2005 年东盟创办“东亚峰会”时，签署该条约成为域外加入该峰会的必要条件之一。

1976 年是东盟发展进程中的一个重要节点。这一年东盟在雅加达设立了秘书处，完善了组织结构。此后，东盟成员国加强了政治、经济和军事领域的合作，并实施了经济发展战略，推动经济迅速增长。东盟逐步成为一个有一定影响力的区域性组织。尤其是通过 1979 年在和平解决柬埔寨问题中所发挥的积极作用，东盟显示出了其重要的国际影响，为自身赢得了声誉。

二、冷战结束后的东盟（20 世纪 80 年代末至 90 年代末）

20 世纪 80 年代末至 90 年代初，东欧剧变、苏联解体，美苏在东南亚地区的争霸也随之消停。在此背景下，印支国家（越南、老挝、柬埔寨）与东盟国家（印尼、菲律宾、文莱[5] 、新加坡、马来西亚、泰国）相互接近，从对抗走向合作。发展经济取代政治斗争成为各国优先考虑的事项。后冷战时代，东盟审时度势，及时调整内外战略，不失时机地发展自己，取得了巨大的成功。

第一，扩大成员，树立“东南亚十国共同体”建设目标。东盟成立之初就有将成员扩大至整个东南亚地区的打算，其成立宣言指出 ：“对赞成其目的、原则和宗旨的所有东南亚国家开放” [6] 。但在冷战背景下，宏愿难成。冷战结束后，东盟积极与印支三国和解，化敌为友，不失时机地让越、老、柬加入《东南亚友好合作条约》，使之成为东盟的观察员，同时又与长期受孤立的缅甸加强联系。

1994 年 5 月，东盟成功将东南亚十国[7]代表召集于一堂，签署《建立东南亚十国共同体设想的声明》，携手迈向“大东盟”目标。从 1995 年 7月到 1999 年 4 月，越、老、缅、柬先后加入东盟。东盟的扩大，显著提高了其经济实力和国际影响力，增强了其在国际问题中的发言权和与大国磋商中的“议价权”。

第二，成立“东盟自由贸易区”（AFTA），推动经济一体化。这一时期，世界各地掀起了区域经济一体化浪潮。东盟历来对外部压力反应灵敏，其对策便是加快自身的经济一体化。1992 年 1 月，东盟第四次首脑会议确立了“从 1993 年起的 15 年内建成东盟自由贸易区”的目标，并批准了《共同有效关税计划》，取代 1978 年开始实施的《特惠贸易安排协定》。 [8] 2002年，东盟自由贸易区启动。东盟自由贸易区的建设过程也是东盟经济一体化的进程。当前，东盟已经成为东亚和亚太地区的一个重要经济一体化组织。

第三，创立“东盟地区论坛”（ARF），主导地区安全机制。冷战结束后，东盟为维护自身安全利益和避免在地区安全事务中的发言权遭弱化，于 1994 年发起成立了由其主导的“东盟地区论坛”，邀请其主要对话伙伴加入论坛，讨论东南亚地区安全问题。论坛设立了推进“建立信任措施”“开展预防性外交”等议程，以期达到解决地区内争端和冲突的目的。目前，“东盟地区论坛”已有 27个成员，成为亚太和东亚地区重要的多边安全机制。“东盟地区论坛”的成功运作，极大地提高了东盟的国际威望，创造了“小国领导大国”的奇迹。

第四，抵御金融危机，开创东亚经济一体化进程。1997 年 7 月，一场空前严重的金融危机在东南亚爆发，东盟国家的经济、政治、外交受到强烈冲击。在此危局之下，东盟求助西方大国和国际金融机构，但并未得到有效支援。与之相反，中国坚持人民币不贬值，并伸出了援助之手。东盟深感自身力量有限，必须联合周边大国才能共同抵御金融危机。1997 年12月15日，由马来西亚发起的东盟—中日韩领导人非正式会议在吉隆坡举行，其主要议题便是如何应对东亚金融危机的燃眉之急。此次会议开创了东亚经济一体化进程，之后便形成了“10+3”合作机制，东盟成为东亚区域合作的主导者。

三、进入 21 世纪的东盟（2000年至今）

进入 21 世纪，东盟的主要精力放在了发展经济、加强自身一体化、建设东盟共同体、推动东亚区域合作上，并藉此巩固了其在地区事务中的中心地位。总的来看，东盟在以下几个方面都取得了成功。

第一，主导“10+3”进程，推动东亚区域一体化。1997 年 12 月首次“10+3”东亚领导人峰会在东盟主持下取得巨大成功。但与此同时，东盟也意识到自身分量有限，东亚的经济重心不在东南亚，而是在东北亚。中日韩三国的经济总量占了“10+3”的90% 以上，东盟十国不足 10%。东盟必须借助与中日韩三国的合作，才能更好地发展自己。这种认识促使东盟将“10+3”峰会机制化 ，并通过制定议程和合作框架将“10+3”峰会与东盟峰会连在一起开等规定，主导了“10+3”合作进程。东盟的这些做法，得到了中日韩三国的认可，尤其是中国的大力支持。

第二，成立“东亚峰会”，登上亚太国际舞台。2005年，东盟在“10+3”框架基础上成立了“东亚峰会”，先后把澳大利亚、新西兰、印度和俄罗斯、美国拉进峰会，将视野从东南亚扩展到东亚、南亚和广阔的亚太地区，将多边合作从经济领域扩大到政治、安全等领域。东盟为加入“东亚峰会”制定了三条标准 ：必须是东盟对话伙伴、必须与东盟签署《东南亚友好合作条约》、必须与东盟有“实质性”的关系，从而将主导权牢牢掌握在自己手里。经过多年发展，东亚峰会成员从“10+3”“10+6”发展到“10+8”，东盟藉此进入了“亚洲权力中心”，大幅提升了国际地位。 [9]第三，签署《东盟宪章》，建设东盟共同体。2003 年 10 月，第九届东盟首脑会议发布《东盟协调一致第二宣言》，提出建设东盟共同体的蓝图和时间表。“东盟共同体”由“东盟经济共同体”“东盟政治安全共同体”和“东盟社会文化共同体”三大支柱构成，计划在 2020 年建成。2005 年，东盟又宣布将东盟共同体提前到 2015 年建成。2007 年，第 13届东盟首脑会议签署了《东盟宪章》，作为东盟共同体的法律框架。这是东盟历史上首次以法律形式来框定一体化的进程、目标和路线图。《东盟宪章》赋予了东盟组织的“法律人格”，增强了“东盟特性”，使东盟组织更加具备“国家”的特点。 [10]需要指出的是，一方面，“东盟共同体”并非欧盟那样的高度一体化组织，其一体化程度相对较低。另一方面，“东盟共同体”既是目标也是过程，是两者的结合体。2015 年底，东盟宣布如期建成了“东盟共同体”，但实际上就连“东盟经济共同体”还有近 10% 的指标没有完成，更不用说难度更大的“东盟政治安全共同体”和“东盟社会文化共同体”了。之后，东盟又宣布将继续建设东盟共同体，制订了《后 2015 东盟共同体愿景》文件，通过了《东盟迈向 2025 年吉隆坡宣言》，规划了未来十年东盟共同体建设的路线图。由此可见，“东盟共同体”建设将是一个长期的过程。

第四，主导 RCEP，抗衡 TPP，巩固“东盟中心地位”。2009 年，美国高调推出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和“重返亚太”政策，意在重掌亚太区域一体化主导权[11] 。由于美国只让四个东盟国家（新加坡、文莱、越南和马来西亚）加入 TPP，其他六国均被排除在外，东盟表示了强烈不满，认为 TPP 分裂了东盟，威胁了东盟在区域一体化中的“中心地位”。为此，东盟主导推出《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），以抗衡 TPP。过去几年，TPP 与 RCEP构成了亚太区域经济一体化的两条并进路径，前者由美国主导，后者由东盟主导。2016 年 2 月 4 日， TPP 正式签署，但 2017 年特朗普上任后随即宣布美国退出 TPP。而 RCEP 谈判已经接近尾声，各方都希望能谈判成功。东盟以 RCEP 抗衡 TPP，一个重要原因是为了捍卫其在区域一体化进程中的主导权，即“东盟中心地位”。不过，当 TPP 谈成后，一些东盟成员国从自身的利益考虑，又试图加入 TPP，这也暴露出东盟成员在维护“东盟中心地位”上的步调并不一致。

综上所述， 东盟成立 50 年来，已经从东南亚地区的一群贫困弱小国家变成了拥有 6.23 亿人口（2014 年数据）、2.52 万亿美元 GDP 总量（全球排名第七位）、2.53 万亿美元对外贸易额（全球排名第四位）的区域一体化组织，成为东亚和亚太地区中的一极，其国际地位令人刮目相看。

东盟一体化成功的原因

东盟除新加坡、文莱比较富裕外，大部分成员仍处于发展中状态，缅、老、柬三国仍属于世界最贫穷国家之列。但是，作为以发展中国家为主的东盟，却在区域一体化进程中取得了巨大的成功，成为东亚和亚太区域一体化的重要推动力量，其原因主要有以下几个方面。

一、坚持用协商一致为核心的“东盟方式”处理问题

“协商一致”是东盟处理内部问题和争端的一贯做法。这也是所谓“东盟方式” （ASEAN Way）的核心内容。[12]与西方民主制度下惯用的“表决”方式不同，东盟在遇到有分歧的重大问题时，坚持使用“协商一致”的“非强制”方式。在东盟部长会议和首脑会议做出决策前，先通过成员国之间的双边和多边协商，求得一致。协商过程中需要各方相互让步和妥协，求得最低限度的一致，这种方法会降低行事效率，但却为东盟组织的生存和发展提供了保障。在一时难以达成一致的情况下，允许成员分步走，即同意者先行动起来，不同意者可以先不行动，等时机成熟了再行动，这就是所谓的“10-X”方式。东盟 50 年的实践证明，以协商一致、非强制性为核心的“东盟方式”对于社会制度和文化多样性突出、发展水平差别巨大、成员众多的东盟组织是行之有效的。这种方式后来被推广到多样性突出的亚太经合组织（APEC），成为一定意义上的“公共产品”。

二、互不干涉内政、舒适性、松散性和渐进性

东盟半个世纪保持长盛不衰的另一个重要原因是坚持“互不干涉内政”原则，照顾成员的“舒适性”，保持组织的“松散性”和“渐进性”。“互不干涉内政”是东盟一贯奉行的原则，也是 1976 年《东南亚友好合作条约》和 2007 年《东盟宪章》的宗旨之一。东盟在内部各国实施这一原则，同时也不允许任何外部国家干涉东盟的内政。东盟国家虽有大有小，社会制度、意识形态也不同，但所有成员一律平等，相互尊重，互不干涉内政。这是东盟成员彼此能和平相处的重要保障，它体现出了东盟各成员之间高度的包容性和足够的耐心。

东盟在进行决策时，不采取强制方式，宁可缓办，也不让成员产生强烈的反感和抵触，这就是“舒适性”（comfort）原则。在接纳缅甸问题上，东盟没有强制要求其改变军人统治体制后才可入盟，而是让缅甸自己逐渐与东盟体制接轨，接受东盟“软性集体压力”的监督。 [13]保持东盟组织的松散性和一体化进程的渐进性，是东盟成功的又一个“秘诀”。尽管 2015 年成立了东盟共同体，但并没有改变东盟作为松散型一体化组织的性质。东盟虽然把欧盟作为比照对象，但它从不做超越其能力的事，并从成立之初便拒绝设置“超国家”机构。这种松散性与“协商一致”的东盟行事方式相辅相成，也与东盟多样性的特点相契合。另外，针对成员间经济发展水平的巨大差距，东盟有意保持一体化进程的渐进性，不急不躁，让落后成员慢慢跟上，减少折腾，这也有利于一体化的成功。

三、实施“平衡外交”，保障自身安全

东盟由众多中小国家组成，它们对大国有着与生俱来的恐惧感。在长期的外交实践中，东盟学会了与各大国保持“等距离外交”或曰“平衡外交”的生存技巧。东盟成立之初，东南亚地区面临冷战的复杂形势。当时东盟虽然亲美反共，但作为组织并没有与西方任何大国结盟。随着国际形势的变化和大国力量在东南亚地区的调整，东盟外交逐渐趋向中立。1971年，东盟发表《和平、自由和中立区宣言》。同时，另有官方文件将“中立”定义为“区域内国家与外部大国之间保持一种不偏不离的关系，避免卷入各种冲突”。 [14] 当然，所谓“不偏不离”也非绝对的“等距离”和平衡。外交毕竟是一门艺术而非数学，它是动态的平衡，目的是保持各大国在东南亚利益的整体平衡，因此这种平衡外交政策也被各大国所接受。东盟先后与美、日、澳、加、新（西兰）、欧共体（现欧盟）、韩、中、印度、俄罗斯等大国建立了对话伙伴关系，将与其有利益关系的所有大国和重要国家都纳入了东盟搭建的平台，充分发挥了“平衡外交”技巧。各大国为在东南亚角逐中取得有利地位，也争相拉拢东盟。东盟则巧妙利用大国矛盾，使其彼此牵制，从中获得安全感。而在大国利益冲突时，东盟不搞“选边站”，以免引火烧身。东盟的“大国平衡”政策不但保障了其自身的安全，也巩固了其在区域事务中的“中心地位”，其一体化进程获得了大国的尊重和支持。

东盟一体化面临的挑战与前景

历经 50 年发展，东盟在一体化进程中取得了巨大成功，成为发展中国家一体化的典范。虽然当前全球化和区域化进程遭遇“逆流”，但东盟仍然坚定地向更加紧密的共同体目标前进。由于东盟十国的多样性异常突出，贫富差距巨大，东盟未来的一体化也充满着挑战。

一、外部挑战

第一,全球化和区域化进程受挫。2016 年 6 月，英国公投脱欧派获胜，英国即将脱离欧盟，欧洲一体化进程遭到重挫。美国大选，对全球化持否定态度的特朗普获胜。反全球化的建制主义、民粹主义、反精英主义成为一种潮流。未来全球化和区域化的前景不明，可能会对东盟一体化起到消极作用。

第二，国际贸易保护主义加重。东盟作为整体其贸易规模居全球第四，仅次于中、美、德，其八成左右贸易依赖外部市场。 世界贸易连续下降和保护主义加重将压缩东盟出口空间，削弱东盟经济实力，阻碍一体化进程。

第三，国际安全形势复杂多变。极端势力、分裂主义在全球蔓延，并渗透到东盟国家；美国推卸大国责任；在亚太地区，特朗普政策不明，但军事力量在收缩 ；中美关系、中日关系错综复杂。这些因素都给东盟一体化增添了困难。

二、内部挑战

第一，成员间经济发展不平衡和竞争加剧。50 年来，东盟一体化进程中不乏来自内部的挑战，最突出的是经济发展不平衡，贫富差别巨大。未来，在建设东盟经济共同体过程中，这依然是个巨大的挑战。另外，东盟内部一些国家的经济结构正在出现同质化现象，生产和出口结构趋同，在国际市场上相互竞争激烈。而且，东盟内部也盛行贸易保护主义，出现了新的非关税壁垒，阻碍生产要素的流通。

第二，东盟政治安全共同体建设面临困难。东盟国家之间存在领土争端、渔业纠纷、民族和宗教冲突、跨国犯罪等难题，未来政治安全共同体建设会遭遇不少障碍。

第三，如何培育“东盟认同”观念？迄今为止，东盟一体化进程始终是由官方推动的，东盟各国的人民只具有对本国的认同感，缺乏对“东盟”或“东盟共同体”的认同。各成员国人民对东盟一体化进程了解很少，更不必说参与了。这与欧盟有很大差别。如何让各成员国人民普遍接受“东盟认同”观念，具备区域眼光，是东盟一体化面临的一大挑战。

尽管东盟一体化面临种种挑战，但凭借50年的历史经验，有理由相信，其发展前景是光明的。2015 年 11 月东盟领导人会议在宣布东盟共同体建成的同时，发表了《东盟迈向 2025年吉隆坡宣言 ：团结奋进》，提出东盟整体 GDP 在 2020 年前达到 4.7 万亿美元，在 2030 年前成为世界第四大经济体的目标。这一目标定得不低，能否实现很大程度上取决于世界经济形势。不管今后世界形势如何变化，有一点可以肯定 ：东盟一体化进程仍然会向前推进，这是十个成员的共同需要。东南亚这些中小国家脱离了“组织”，会变成一盘散沙，唯有团结和联合才是出路，这也正是东盟半个世纪发展历程最重要的经验。