监察委员会“试水”的山西版本

　　如今，纪委监委在一些问题的初核和立案、采取留置措施、作出政务处分决定等关键环节，均需通过同级党委主要领导审批

　　2018年1月19日，山西省纪委监委办公大楼入口处醒目地挂着两块牌子。

　　一年前，两块白底黑字的新牌子并排挂上此处，其中一块写着“中国共产党山西省纪律检查委员会”，另一块则是“山西省监察委员会”——这是此前一天，由山西省人民代表大会及其常委会依据全国人大常委会决定，刚刚设立的机构。

　　这两个机构，采用同一套工作班子，办公地点设在省城长风西街一处省直机关的办公大楼内。这里每位工作人员都具有双重身份，既需要依规执纪，也需要依法监察，制作的文书也有两套——一套用纪言纪语，另一套用法言法语。

　　按要求，挂牌悄悄进行，没有举行任何仪式。不过，安静的挂牌背后，却是“一项事关全局的重大政治体制改革”。

　　市县两级的改革也随之推进。截至2017年3月30日，山西省形成了1个省级监察委员会，全部11个市级监察委员会以及119个县级监察委员会的组织架构，在全国三个试点省（市）中率先完成这一步。各级监察委员会与同级纪委合署办公，人员随之到位，案件线索也全部移交。而工作制度的研究和制订，与机构筹建同步启动。

　　带头当好“施工队长”：党委领导贯穿全程

　　改革起步之时，山西省委书记骆惠宁砌好了山西省监察体制改革的第一块砖：“省市县三级党委书记担主责，带头当好各级的‘施工队长’。”

　　中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），将深化国家监察体制改革的目标明确为：建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。根据《方案》，不但中央成立了深化监察体制改革试点工作领导小组，还要求试点地区党组织要担负起主体责任，对试点工作负总责，并由省（市）委书记（而非当地纪委书记）直接担任深化监察体制改革试点工作小组组长。

　　山西的改革，在方方面面践行着加强党对反腐败工作的统一领导。

　　山西煤炭进出口集团公司原党委书记、董事长郭海案，是山西省启动改革试点之后，山西省纪委监委采取留置措施的第一案。

　　查处郭海案时，初核、立案、采取留置措施、下达处分决定等每个环节，都经过山西省委主要领导审批，有的还经过书记专题会和省委常委会研究，整个过程都在党委的集中统一领导下进行。

　　此外，郭海案的专案组还成立了临时党支部。根据山西省监察体制改革的规定，所有案件调查组均需成立临时党支部，将党的领导延伸至反腐工作的第一线，从根基上加强了党对反腐败工作的统一领导。

　　在强化党对案件查办工作领导的同时，专案组特别注重在审查调查过程中体现党的政策，如对郭海以同志相称，通过学习党章、重温入党誓词，促使其主动交代问题。

　　山西省纪委监委第一执纪审查（调查）室主任芮辰文告诉《瞭望东方周刊》：“每个谈话室里都有党章、宪法等，被谈话的人员首先要学习党章、重温入党誓词，进行纪律教育。”

　　芮辰文所在的一室，2017年查办的另一项案件——梁争平案，全过程也都由党委领导。梁争平是太原市人大常委会原副主任，属于省管干部，省委对案件的办理进行决策、审批，同时还行使着监督权。

　　“对梁争平由谈话函询转为初核，由初核转为立案查处的每个关键环节，纪委监委的主要负责人，都及时向省委主要领导进行了汇报，省委主要领导都有重要批示。”芮辰文说，“后来，对梁争平立案并采取留置措施，是严格按照程序并经省委批准后才实施的。党的领导和监督落实在我们监督调查处置工作全过程。”

　　改革后，党委开始介入一些此前并不负责的环节。比如在政务处分环节，基于原“政纪”处分的相关依据，按照干部管理权限，由纪委监委提出政务处分建议，将原来报同级政府批准调整为报同级党委批准后，以监委名义作出政务处分决定并执行。

　　事实上，党的十九大通过的《中国共产党章程（修正案）》中，明确了纪检机关和纪检干部“协助党委”的定位，要自觉把工作置于党中央和同级党委、上级纪委的领导之下。

　　如今，纪委监委在对有关干部进行初核、立案、采取留置措施、作出政务处分决定等关键环节，均需要通过同级党委主要领导审批。

　　根据山西省的改革方案，纪委监委对下一级党委（党组）主要负责人进行初核、对本级党组织管理的干部决定立案，均需报请本级党委书记批准；采取留置措施，也应当报党委书记批准，在采取留置措施的同时，向党委书记专题会成员报告；涉嫌犯罪拟移送司法机关，经党委书记专题会议研究后，提请党委常委会议审定；重大案件第一时间向党委书记报告，不仅报告结果而且报告过程等。

　　超级机构融合之道：“三不增”的逻辑

　　2017年12月8日调到现在的岗位之前，芮辰文是纪委党纪教育基地负责人。那里是之前的“两规”场所。

　　如今，他所负责的山西省纪委监委第一执纪审查（调查）室的14名工作人员中，11人有司法工作经历——9人从检察院转隶过来，另外2名通过遴选入职。

　　和纪委监委第一执纪审查（调查）室一样，新组建的山西省纪委监委各个部门，均由转隶人员与纪委的工作人员交叉编成。

　　山西省纪委监委组织部副部长万勇告诉《瞭望东方周刊》，安排工作的时候，还会尽量把有办案经验的转隶人员安排到执纪监督、审查（调查）、案件审理等办案一线部门。

　　改革后的山西省监委，共有省检察院转隶人员63名，安排在执纪监督部门17名、审查调查部门22名，占比62%。而放眼山西全省的市县两级监察机构，共有检察院转隶人员1822名，安排在执纪监督和审查调查部门共1165名，占比63.9%。

　　在整合省市县三级反腐败力量的过程中，严格坚持总体上“三不增”原则——不增机构、不增职数、不增编制。

　　“改革如果增加机构、增加职数、增加编制，就会增加党委、政府的负担，与精简高效、内涵发展的要求不符。”山西省纪委监委政策法规研究室主任师旭明接受《瞭望东方周刊》采访时说。

　　要做到这三点，需要在组织结构上进行创新。比如，在乡镇一级，长时间以来，纪检监察队伍并不齐全。在改革试点过程中，山西省在两个试点县（区）——安泽县和平鲁区，采用了赋予乡镇纪检干部监察员身份，而不是增设机构的方式。

　　山西临汾市安泽县纪委书记、监委主任晋红峰告诉《瞭望东方周刊》：“这次改革，省里的指导意见明确规定，乡镇监察员必须从乡镇具有公务员编制的专职纪检干部中产生，并以县监委赋予职责的方式工作。按照这个标准，安泽县为全县7个乡镇配齐了队伍，每个镇2名。”

　　不过，在实际的组织机构创新之前，山西省先用了半个月的时间，用最“笨”的方法掌握了实际状况——调研。

　　万勇说：“2016年底，改革开始时，我们首先集中半个月的时间，对涉改人员进行了两轮前期调研。”

　　调研组发现了一些反映比较集中的问题——“检察院的同志，有的工作了一二十年，担心转隶后之前的工作表现还能否被认可；有的担心转隶后待遇会降低。纪委的一些同志则担心自己法律业务不熟。”万勇说。

　　“随后，我们开展了大量思想工作，特别是反复强调，这次改革不是谁吃掉谁，而是两家单位共同转隶。进一家门，便是一家人。在职务安排、个人成长进步等方面做到‘一碗水端平、一把尺子量到底’。”万勇说，“细致的思想工作解开了大家脑中的疙瘩，没有发生一例负面事件。”

　　万勇告诉本刊记者，家访是常用的一种思想政治工作方式。“既掌握干部8小时工作时间之内的情况，也掌握8小时之外的情况。”在机构组建完成之后，各级纪委监委领导班子成员仍入户家访2807次。

　　改革后，山西全省131个纪委监察厅（局）的4430余名纪检监察干部和135个检察机关反贪、反渎、预防等部门的1885名检察干部，全部整合至监察委员会，与纪委合署办公，履行党的纪律检查和国家监察两项职能。

　　最大案件72天查结：给工作配上“说明书”

　　作为之前的“两规”场所——党纪教育基地的负责人，芮辰文对这个新机构不同于以往的运作特色感触颇深。

　　“改革之前，12项措施中的一些措施，是需要由公安、检察院等司法机关协助，如今许多我们自己可以直接采用。”芮辰文说。

　　梁争平案中，根据记录，谈话160次，讯问172次，询问238次，调取相关书证材料1656份，查询基础信息资料及银行存款69次，冻结证券及银行存款账户各1个，搜查8次，鉴定7次，扣押31次，使用技术调查措施1次、限制出境措施5次，最终，形成了890份笔录和交代材料，136册违纪违法案卷，追缴涉案赃款及孽息折合人民币4000多万元。

　　2017年8月22日，经山西省纪委监委会议研究并报山西省委批准，梁争平被开除党籍、开除公职。梁争平案从立案到调查终结，一共用时72天。此后，该案进入司法程序。

　　在这一案件的总结中，芮辰文写道：该案的全部审理过程中，未发生任何调查安全问题和违反调查纪律问题。

　　对于一个刚刚组建的机构，芮辰文将此归功于新的工作制度：“我们的工作制度就像‘施工手册’，每一步要怎么做，规定得都很清楚，各项规定都严格执行。”

　　山西省纪委监委的工作制度，简称“4个一”，包括“一个办法”（执纪监督监察工作试行办法）、“一打规范”（审查措施使用规范）、“一套流程图”（执纪监督监察工作流程图）、“一套文书”（执纪监督监察常用文书）。

　　山西省“4个一”工作制度在省纪委监委机关经过一个多月试行完善后，于2017年3月底下发全省。

　　作为起草人之一，山西省纪委监委第三执纪审查（调查）室副主任刘孝林把制定工作制度比喻为“配说明书”。从最开始的线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、案件审理，到最终的移送检察机关依法审查起诉，再加上内部监督管理全过程，都能在“4个一”中找到详细规定。工作制度统一的61种常用文书，详细规定了12项调查措施的内涵和审批使用程序。

　　作为之前的“两规”场所——党纪教育基地的负责人，芮辰文特意提到了12项调查措施中最严厉的一种——留置。

　　“现在留置时间不超过90日，确需延长的，省里要报中央纪委批准后可以延长一次，但延长时间不得超过90天。”芮辰文说。

　　而且，“采取留置措施，严格遵循慎用、少用、短用的原则，同时，必须遵循严格的审批程序。”芮辰文说。

　　当然，这“4个一”得来不易。

　　刘孝林告诉《瞭望东方周刊》：“起草的过程不存在哪个地方特别纠结，因为每个地方都很纠结。”山西省纪委监委相关负责人介绍，工作制度省纪委监委书记专题会先后听取了38次汇报，到目前已大幅度调整了3次。

　　在这方面的工作数不胜数。比如，职务犯罪案件的管辖问题。

　　“检察院是属地管辖原则，一个县级检察院可以逮捕属地内的处级干部。但是党的干部是层级管理制，分级负责。经过研究后，山西省最终确定了分级负责为主，指定办理为补充的案件管辖原则。在这种原则下，县级纪委监委没有权力留置处级干部。”刘孝林说。

　　而为了改革的顺利推进。山西政法系统，也专门出台了工作制度。

　　根据省委安排部署，由山西省政法委牵头，省检察院、省高院等抽调业务骨干25人成立专班，省监委也派出5名骨干，共同讨论政法系统与监委查办职务犯罪案件如何衔接的问题。

　　经过10多次论证，2017年4月底，《山西省政法机关支持配合监察体制试点工作制度》（简称“1+4”十项制度体系）正式出台，包括10个具体制度，主要解决了监察机关与检察机关、审判机关、公安机关等的衔接和制衡问题。

　　“未全管”和“交叉管”：“补白”如何破难

　　山西省组建的新反腐败机构，按规定监察对象的数量扩大了47万人，增幅达18.74%。

　　根据山西省朔州市平鲁区纪委书记、监委主任陈永杰和临汾市安泽县纪委书记、监委主任晋红峰对《瞭望东方周刊》的介绍，这扩大了的47万人中，就包括原先的监察空白——农村非党员干部。

　　“村干部不属于公务员序列，农村党员干部受党规约束，非党员干部如果犯的错够不上违法则无人能管。”晋红峰说，“改革之前只能依据《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》，但是这个规定也只是给出了建议，缺少强制手段。比如，根据规定建议他辞职，如果他就是不辞职，也没有任何办法。而农村干部的错误老百姓看在眼里，影响很坏。”

　　朔州市平鲁区、临汾市安泽县，一个是山西北部的工矿区县，另一个则是西南的农业县。自2017年9月中旬开始，两个县（区）开始探索赋予乡镇纪检干部监察员身份的方式，开展乡镇监察。这也是山西省监察体制改革深化阶段工作的一部分。

　　在这两个试点中，平鲁区13个乡镇监察对象共2231人，其中农村干部1749人。安泽县7个乡镇监察对象共1640人，其中农村干部838人。

　　探索推行至今，平鲁区、安泽县两个试点县（区）的相关人员已经齐备，工作制度已经到位，办公场所等后勤保障工作也基本完成。

　　不过，这两个试点县（区）都遇到了同样需要解决的问题——要给农村非党员干部政务处分，缺少依据。

　　在如何破解政务处分的有关问题上，两个试点县（区）的负责人看法不同。

　　陈永杰认为，既然要破解政务处分问题，就需要比照着公务员、事业单位人员的做法。“《公务员处分条例》《事业单位工作人员暂行规定》规定轻处分有三种：警告、记过、记大过。不过，对农村干部给予不了重处分，村民委员会是基层群众性自治组织，根据《村民委员会组织法》，村民委员会成员由村民选举，也只能由村民罢免。”

　　而晋红峰认为，对农村干部而言，规定太细没有意义。“他们一些人不是党员，又没有档案，给他们记过，也没有地方记录。他们也不是公务员，没有职位升迁问题。”晋红峰说，“可以比照着对党员、公务员的处分，拿掉其中的记过、警告这两种，给他们4类处分——违纪轻微的，批评教育；严重点的，降低报酬；再严重的，不允许在下次换届中提名；最严重的直接要求辞职。”

　　铁路系统具有点多面广、线型管理，跨省域、规模大等特点。对铁路系统反腐问题的管辖研究，是山西展开的另一项有针对性的探索。

　　“太原铁路局是中国铁路总公司在山西的进驻企业，改革之前，涉党纪问题，山西省管不着，而涉职务犯罪问题，由铁路检察机关按照属地原则进行管理。”师旭明说。

　　太原铁路局共有基层单位79个，分布在不同区域。若按属地管辖，会出现多个市县监委同时管辖的情况，不利于工作开展。

　　“经过充分探讨，改革之后，山西省明确太原铁路局系统执纪监督监察衔接工作统一由山西省纪委监委第七执纪监督室对接办理。职务犯罪从立案一直到移送检察院审查起诉，都由山西省纪委监委负责。其他违纪和职务违法问题仍由铁路总公司及太原铁路局纪检监察部门自行办理。”师旭明说。

　　但是，对太原铁路局的监察改革探索同样有待解的难题——太原铁路局不仅管辖山西省内的区域，同时，它还管辖着河北、北京、天津的部分路段。

　　师旭明说，“如何开展省外路段的监察工作，仍需进一步研究和协商。”

　　严防“灯下黑”：以制衡防“围猎”，以制衡保质量

　　在山西省纪委监委的每个办公室里，都放着一个与桌面齐高的墨绿色文件袋，袋口上锁，专门放置待销毁文件。

　　与之类似，这里的每个工作人员都随身携带着一个银行卡大小的金黄色塑料卡片。上面写着山西省针对省内纪检监察干部制定的“三条禁令”：严禁泄露执纪监督、审查（调查）工作秘密；严禁未经批准擅自接触被审查（调查）人、涉案人员及其特定关系人；严禁打听案情、过问案件、为涉案人员说情打招呼。

　　由于机构工作的特殊性，纪委监委的工作人员常常成为被“围猎”的对象。

　　改革之后的新机构，兼具依规执纪和依法监察双重职能，就像山西省纪委监委审理室主任杨宏的一句感叹：权力确实太大了，但我们要清醒地意识到责任更大，这是历史的重托。因此，如何防止出现“灯下黑”，亦是改革的重要探索内容之一。

　　仅靠办公室里的袋子和口袋里的卡片，显然难以完全保证。正是基于此，山西省的这次改革，非常注重从机构和制度层面，分离权力与责任，让各个内设机构之间相互制衡。

　　以日常监督和案件审查调查为例。芮辰文介绍，新成立的山西省纪委监委第一执纪审查（调查）室，只负责具体案件审查（调查），并不负责日常监督。像这样的部门，省纪委监委一共有3个，一案一指定、一次一授权。

　　而日常监督工作，由另外的8个执纪监督室负责。每个室都有自己的具体监督地区和对象，比如，第一室负责监督太原等，第七室负责监督国企等。此外，问题线索由信访室统一受理、案件管理室集中管理。各个部门都只能各管一段。

　　这种机制在山西省市县三级监委中已经普遍建立并有序运行。

　　有着长期从事刑事审判工作经历的杨宏，现在带领山西省纪委监委审理室履行审核把关、监督制约的法定职责，是纪委监委的最后一道关口。主要针对案件事实是否清楚，证据是否确定、充分，定性是否准确进行审核，并据此提出适当的量纪或是否移送审查起诉的意见。要做到“法纪面前人人平等”，使每一起案件经得起历史的检验。故此，对每一起案件的审理，尤其是对证据的审查、判断是案件审理工作的重中之重。

　　杨宏有句挂在嘴边的话：“无论说什么，证据不能商量。搞审理工作离开证据不说话。”

　　事实上，根据工作制度的要求，所有案件中，对监察对象的讯问，以及监察留置的全过程，均需要同步录音录像。一环扣一环，要做到全程留痕，监督不留死角，为案件质量打下坚实的基础。

　　而在决策方面，山西探索了“三会”集体决策制度。师旭明说：“山西有三会——处置问题线索，必须经过执纪监督专题会议；确定审查调查方案、采取审查调查措施，必须经过审查调查专题会议；审理意见与案件审查调查组意见不一致时，必须经过案件审理协调会议。”

　　经过诸多环节，案件转入检察院后，还有一个修正“补救”的机会——“退补”，全称为“退回补充调查”。根据《检察机关与监察委员会办理职务犯罪案件衔接办法（试行）》规定，这是指检察机关认为监察委员会移送的案件材料犯罪事实不清、证据不足等情形，需要补充调查的，将制作《退回补充调查决定书》，连同案卷材料一并退回监察委员会补充调查。

　　“目前山西省纪委监委查处的案件还没有出现‘退补’的情况。”杨宏说，“这是省纪委监委主要领导严格要求、严格把关，全委上下不断更新执纪执法理念，共同为案件质量负责的结果，是一个好的开局。当然，重大、疑难、复杂案件我们是要严格把关，提前做许多工作的。”

　　终极“免疫系统”：纪委监委里的“纪委监委”

　　不过，如果以上所有机制都失效，纪委监委内部还有最后一道“免疫系统”——纪检监察干部监督室。这一内设机构接到反映所管辖纪检干部的问题线索后，自我净化的监督核查功能就会运转起来。

　　2014年，十八届中央纪委第三次全会的工作报告曾指出，要“从组织创新和制度建设上加强和完善内部监督机制”。同年3月份，中央纪委监察部成立了纪检监察干部监督室，3个月后，山西省也设立了同样的内部监督机构，严防“灯下黑”。

　　从2014年6月24日成立以来，山西省本级的纪检监察干部监督室已经立了28件案子。据统计，山西省各级纪检监察干部监督机构2015年立了204件案子，2016年立了113件案子。

　　山西省纪委监委纪检监察干部监督室的相关负责人告诉《瞭望东方周刊》，他们所在部门虽然只有8个人，但是任务很繁重。这位负责人表示，纪检监察干部监督室成立之初，几乎每天加班，这意味着有自己的同事因违纪正接受组织审查，现在这种情况大为好转。

　　“他们监督的对象近的是同一个楼道的、隔壁办公室的，有的还是级别比自己高的领导。”上述负责人说，“执纪审查中同样面临着越过心理障碍这一关，但身在该岗位，必须严格按照岗位职责要求办事。”

　　上述负责人半开玩笑说，干部监督室的人监督别人，同时也被自己的同事们盯着——“室里干部的一举一动同事们都很关注，如果有同志看到我们突然忙碌起来了，就知道有重要任务了。”

　　上述负责人告诉本刊记者，除了执纪监督审查，干部监督室也会根据办案中发现的规律，给自己的同事们提个醒儿，“以前案子中曾出现的错误，大家都要接受教训”。

　　对于2017年的监督状况，上述负责人很高兴：“以前，一个举报件经常会反映十几条、几十条内容。现在常常只有一两条，还往往是程序、态度上的瑕疵，有实质性内容的问题线索越来越少了。”

　　《瞭望东方周刊》记者高晓东／山西太原报道

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