因地制宜实施棚改货币化安置政策

　　2018年10月8日召开的国务院常务会议部署推进棚户区改造工作。会议明确要求严格把握好棚改范围和标准，坚持将老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿区、林区、垦区棚户区作为改造重点。同时明确提出要调整完善棚改货币化安置政策，对于商品房库存不足、房价上涨压力大的市县，要尽快取消货币化安置优惠政策。

　　房地产市场一直是老百姓关注的一个重点问题。如何认识中央对棚改货币化安置政策的调整？本文尝试从为什么要实施这项政策，现在为什么要调整，对未来可能会存在什么样的影响三个方面进行分析。

　　1.棚改工程和棚改货币化安置政策的实施。

　　（1）棚改工程是一项重大民生工程和发展工程。棚户区改造是一项重大民生工程。在棚改实施前，中国有相当一部分群众居住在棚户区中，这些棚户区的住房条件简陋拥挤、配套设施不齐、生活环境较差，居民改善生活条件的意愿很强烈，但是对于大多数棚户区居民来说，他们无力改善自身的居住条件。因此，基于以人为本和共享经济社会发展成果的理念，政府通过实施棚户区改造工程极大地改善了这部分困难群众的生活环境和居住条件，显著提高了他们的生活质量。据统计，近年来通过棚改工程累计已有1亿多棚户区居民“出棚进楼”。

　　棚户区改造是一项发展工程。棚户区改造改变了城市的面貌，缩小了社会群体之间的差距。在城镇化快速发展过程中，一边是高楼大厦而另一边是低矮棚户区的现象比比皆是，彼此形成鲜明对比，就像一座城市的伤疤一样以一种不和谐的方式展现出社会存在的差距。曾经的处理方式是在低矮棚户区周围建起高高的围墙遮挡住过往人群的视线，而现在政府则通过棚户区改造工程扒掉了棚户区围墙这块“遮羞布”，在改变城市面貌的同时缩小社会差距。

　　棚户区改造能稳定房地产市场发展，拉动经济增长。棚户区改造一方面通过土地的集约利用可以有效增加城市住宅供给，稳定房地产市场发展；另一方面通过房地产行业广泛的行业关联性，带动钢铁、建材、家电等上下游产业发展，为经济增长提供支撑。

　　（2）棚改货币化安置政策的实施有助于房地产去库存。中国棚户区改造工程可以追溯至2005年，前期推进速度较慢，到2014年才在全国范围内广泛推行，而且一直到2014年都是以实物安置为主。2015年6月，国务院印发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，明确要求“要积极推进棚改货币化安置”，此后中国棚改货币化快速推进。据统计显示，2015年棚改货币化率达到29.9%，2016年提高至48.5%，2017年进一步提升至60%。

　　棚改货币化安置政策的实施，一方面有助于满足住户的多样化需求，棚户区居民在拿到拆迁款之后有更大的自主选择权，可以根据自己的偏好更自由地选择房子的区位、面积，缩短安置周期；另一方面，在当时的背景下有助于三四线城市去库存，棚户区居民在房子被拆掉时拿到拆迁款，他们会带着资金进入当地房地产市场消化库存。可以说，棚改货币化安置政策的实施在很大程度上化解了三四线城市的高库存风险。

　　2.调整棚改货币化安置政策的逻辑。2018年10月8日，国务院常务会议明确指出，因地制宜调整完善棚改货币化安置政策。棚改货币化安置政策调整背后的逻辑是什么呢？

　　（1）中央“坚决遏制房价上涨”的调控决心。从2018年10月8日国务院常务会议调整完善棚改货币化安置政策的要求可知，经过两年多的去库存之后，当前有的城市商品住宅库存不足，如果继续实施棚改货币化安置政策，房价将面临较大的上涨压力，这当然有悖于中央“坚决遏制房价上涨”的调控决心。

　　国家统计局的数据显示，中国商品房待售面积在2015年末为7.19亿平方米，在2016年末为6.95亿平方米，在2017年末为5.89亿平方米，至2018年8月末已降至5.39亿平方米，为2014年初以来最低水平。由此可见，目前去库存任务已基本结束，与去库存相关的政策要开始逐渐退场，这也就意味着棚改货币化安置政策要开始逐步退出。

　　另外，从“严格把好棚改范围和标准，坚持将老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿区、林区、垦区棚户区作为改造重点”的要求来看，不排除在经济下行压力较大的情况下，有的地方政府在实施棚改过程中有意无意扩大了棚改范围，假借“棚改”之名在当地大搞房地产投资和开发。

　　（2）货币政策精准调控以支持实体经济发展。房地产市场的发展可以促进经济增长，一个地区的房价上涨甚至能吸引开发商进驻从而打开地价上行的空间，地方政府也能从中获益。但是，房地产市场的发展对制造业等实体经济的发展存在挤出效应，高昂的房价和地价正在蚕食着中国实体企业的利润。因此，要支持实体经济的发展，一方面要控制房价和地价的上涨挤压实体企业的利润空间，另一方面要通过货币政策为实体经济发展提供精准的金融支持。

　　一个城市房价的上涨，从基本面来看，反映的是这个城市的发展现状和前景，包括基础设施建设、公共服务配套以及未来的发展前景等。但是从技术面来看，则表现为一种货币现象，即房价等于进入房地产市场的货币增量除以可交易房源。因此，控制房价上涨的办法就是控制进入房地产市场的货币增量或增加可交易房源。而调整棚改货币化安置政策恰好在上述两个变量上均能得到正向反馈：一是通过降低货币化安置比例可以减少进入房地产市场的货币增量，因为棚改货币化安置政策实际上相当于央行向棚改城市实施了定向宽松的货币政策；二是通过实物安置可以增加房地产市场的可交易房源。

　　（3）严控地方政府负债以防范化解重大风险。当前，由于拆迁难度和补偿力度越来越大，愿意投资棚改的房地产企业越来越少，各地棚户区改造工程的实施基本以政府为主导。棚改资金小部分来源于政府财政资金，大部分来源于国开行等政策性银行的贷款，而这部分贷款的借债主体主要是地方政府名下的国有平台企业。根据财政部的数据，2013年至2017年累计用于棚户区改造的全国公共财政资金为6297亿元。而根据国开行历年年报数据，2013年至2017年国开行累计发放棚户区改造贷款31748亿元，仅国开行的贷款额就是财政资金的5倍之多。由此可见，棚改工程虽然是一项重大民生工程和发展工程，但是棚改货币化的实施也会增加地方政府的债务负担。

　　在目前“防范化解重大风险”的背景下，如果地方政府假借“棚改”之名扩大棚改范围变相搞房地产开发，则有可能推高地方政府杠杆率。因此，一方面，从货币政策的角度看，要调整完善棚改货币化安置政策；另一方面，从财政角度看，则要严格把好棚改范围和标准，精准施策。棚改工程既要改善棚户区的居住条件和城市面貌，同时也要控制好地方政府债务负担。

　　3.棚改货币化安置政策调整对未来房地产市场的影响。

　　棚改货币化安置政策的调整对未来房地产市场的影响可以从对房价的影响、对房地产投资者的影响和对房地产开发企业的影响三个方面来分析。

　　（1）对房价的影响。棚改货币化安置政策的调整，针对的主要是商品房库存不足、房价上涨压力大的市县，对于这类市县要尽快取消棚改货币化安置政策。从宏观角度来看，相当于货币政策对棚改工程的定向收紧，而且从货币化安置转向实物安置，还会增加当地的房屋供应，缓解房价上涨压力。另外，要严格把好棚改范围和标准，这对于一些打擦边球的地方政府来说，意味着对房地产开发的进一步收紧，地方政府想依靠棚改债来支撑房地产投资和房价的口子在收拢。因此，对这类市县来说，房地产投资开发将会降温，未来房价上涨的动力将会下降。如果棚改实物安置的力度加大，房屋供应大量增加，甚至会促使房价下跌。

　　（2）对房地产投资者的影响。用于投资的资金是逐利的，因此这部分资金会不断追逐高收益率资产。其表现为资本在不同区域或者不同类型资本市场间的流动，如从房地产市场流向股票市场或外汇市场等，从收益率低的国家流向收益率高的国家等。房价上涨的动力下降，意味着投资房地产的收益率将会下降，那么一旦有更高收益率的产品出现，投资房地产的社会资金就可能变现之后流向其他类型和区域的资本市场。因此，为了给实体经济发展创造稳定的金融环境，也为了资产价格的可控，未来可能会通过限售减缓变现、通过限购降低需求、通过提高交易费用增加交易阻力等方式，进一步加强对房地产市场交易环节的调控，有序释放房地产投机资金变现的压力。

　　（3）对房地产开发企业的影响。在国内，货币政策对棚改货币化的定向收紧，实质上意味着货币政策对房地产市场的定向收紧；在国际上，美联储加息缩表。在这样的背景下，房地产开发企业的融资难度在不断增大。如近期网络上讨论的商品房预售制度或改为现售，以及万科降价销售厦门“首开万科白鹭郡”等舆论事件，都表明了房地产开发企业正在经历一段艰难的时期，未来房地产开发企业间可能会面临重新洗牌，现金流将决定哪些企业能活下去。

　　（作者分别为北京师范大学经济与资源管理研究院教授，国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所助理研究员）

　　张琦 陈伟伟

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