环湖截污PPP项目实现“洱海清”

　　进入冬季，多地频现雾霾、沙尘等重污染天气，许多人选择出去旅游，“躲避污染，换换空气”。不图那边的“风花雪月”，只为在洱海边看看湛蓝的天空和湖水，呼吸一下新鲜空气。

　　旅游业井喷致湖水污染加剧

　　洱海是我国第七大淡水湖，位于云南省大理白族自治州。大理有着丰富的旅游资源，如下关风、上关花、苍山雪、洱海月，简称“风花雪月”，四季宜人的气候，优美的环境，吸引游客纷至沓来。不过，几年前为了满足游客需要，洱海周边客栈、餐馆、商铺林立，污水直排洱海，再加上湖边工农业生产等其他污染源，洱海一度出现水质富营养化，还曾经发生过两次大规模的蓝藻现象，水的能见度不足一米。

　　据统计，洱海边有11个乡镇、517个村庄，84万人生活在这里，每年还有超过2000万人次的游客，2015年平均每天就有675吨垃圾产生。大量的垃圾处理不及时或杂乱堆放，不仅占地，还会随同雨水流到洱海，风也会把一些垃圾吹到湖里。笔者在2015年4月在大理游玩时就住在洱海边的一个客栈，晚上亲眼看到烧烤摊设在湖边，喝多了的人向湖里扔酒瓶和没吃完的烤串，有的甚至还向湖里撒尿。新月形的洱海非常美，但走近湖边，就可见到水面漂浮着塑料袋、泡面盒，还散发着刺鼻的气味。

　　公开资料显示，美国五大湖之一的苏必利尔湖，其环境承载力为每亿立方米库容承载0.6万人，俄罗斯贝加尔湖为每亿立方米库容承载0.05万人，而洱海每亿立方米库容承载着1.4万人，负荷已超过我国水环境质量标准2类水质承载力的两倍。

　　大理是白族聚居区，当地自古就流传着“洱海清，大理兴”的谚语，治理洱海成为当地生态环境建设的重点。

　　地方财政难以承担环湖截污治理

　　洱海的主要污染源来自两方面：一是注入洱海的38条大小河流带来污染物，主要是流域内养殖业所产生的畜禽粪便以及农田径流带来的废弃物；二是洱海沿岸众多客栈、餐馆、商铺等产生的生活垃圾。要治理洱海，第一步就是把污染源切断。大理州政府组织多个部门的评估表明，仅洱海的环湖截污工程总投资就超过35亿元。可是，大理州政府2013、2014连续两年的财政收入分别是25.6亿元和27.5亿元。因此，完全靠政府投资来环湖截污，的确是“有想法，没办法”。

　　就在这时，国家鼓励在基础设施建设方面采用政府资本与社会资本合作的PPP模式，为洱海治理提供了新思路。2015年3月，李克强总理在政府工作报告中明确提出“在基础设施等领域积极推广PPP模式”。随后，国家发改委、财政部等多个部委联合发文《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益。在这个大背景下，大理州、市两级政府决定引进PPP模式来实现环湖截污治理洱海。

　　在项目筹备阶段，大理州、市两级政府作为联合采购人，采用“竞争性磋商”模式来选择社会投资人，经过对16家报名的社会投资人进行综合测试，最终确定中信产业基金管理有限公司及旗下中国水环境集团（原中信水务）作为社会投资人。

　　2015年10月11日，大理州洱海环湖截污工程（一期）PPP项目正式落地开工，该项目也被列入财政部第二批PPP示范项目。在项目公司——大理洱海生态环境建设有限公司的股权结构上，政府方出资代表——大理洱海保护投资建设有限责任公司出资1.047亿元，占股10%，社会资本——中国水环境集团出资9.432亿元，占股90%。

　　既能节约投资又可缩短工期

　　大理州洱海环湖截污项目的一期工程包括6座污水处理厂，总长235.4公里的截污干管、干渠和17座提升泵站。按照双方合作协议，在项目建设过程中，由社会投资人即中国水环境集团向社会融资筹集，大理地方政府在项目建设过程中只做协调、统筹、监管等工作。

　　该项目中的污水处理厂采用BOT（建设-运营-移交）模式，合作期限30年（含3年建设期），运营期内政府方按既定污水处理服务单价和处理量向项目公司支付污水处理服务费，合作期满后，项目公司将污水处理厂及相关配套设施无偿移交给政府方。

　　该项目中的污水收集干渠、管网、泵站，则采用DBFO（设计-建设-融资-运营）模式，合作期限18年（含3年建设期），由项目公司负责截污干管（渠）工程建成设施的运营维护，自达到政府付费条件之日起，政府方将按年度看效果等额支付服务费。

　　经初步测算，除去财政建设补助，政府方未来年付费总额为3.4亿元左右，扣除洱海资源保护费、项目自身收益等因素，市财政年付费在5900万元左右，占大理市公共预算支出的1.4%，在地方财政的可承受范围内。

　　洱海环湖截污PPP项目落地开工后，最先见到的收益就是“省钱”。洱海环湖截污工程立项的批复投资是45亿元，其中近期（2016～2020年）投资34.9亿元。但经过中国水环境集团技术团队的实地调研和专家论证后，最终将PPP协议签约控制价定在29.8亿元，节省投资17％，约6亿元。在传统的工程类项目中，项目最初预算“包不住”实际支出都是惯例了，但洱海环湖截污项目引入PPP模式却省下了近6亿元。

　　对此，中国水环境集团董事长侯锋在接受媒体采访时说，用传统的模式做工程，工程的设计费按照工程实际造价的2%～3%收取，设计方根本没有动力去采用节约成本的设计，因为这会让他们少收钱。而PPP模式强调的是政府和社会资本风险分担、合作共赢，像大理这样的贫困地区，政府未来面临的风险也就越大，作为合作方的社会资本也要承担相应风险。因此，企业就有动力也有责任来节省资本，减少风险，促进双方长期合作。

　　洱海的环湖截污PPP项目除了“省钱”，“省时”也是一大好处。一方面是因为洱海水环境治理的迫切需求，另一方面，中国水环境集团也主动提出将建设期缩短6个月，提前完工。对此，侯锋表示，尽管洱海沿线300多公里的截污工程难度很大，但中国水环境集团愿在保证安全与质量的前提下，力保工程提前完工，因为“这样做不仅源于对洱海环境治理的责任感，也因为作为社会资本方，项目越早完工投入使用，就能越早得到项目收益。”

　　2018年6月，洱海环湖截污PPP项目（一期）竣工，规模庞大的“厂、站、管、网、池、塘”截污治污工程体系投入运营，从农户到村镇截污治污体系实现全流域覆盖。洱海保护治理取得了阶段性成效，2018年1～5月洱海水质达到2类，6～10月达到3类，洱海近岸湖区水质和水生态与前几年相比有明显改善。在生态环境部通报上半年全国地表水环境质量状况中，洱海为“水质良好、中营养状况”。

　　2018年10月11日，财政部政府和社会资本合作中心（PPP中心）主任焦小平、该中心推广开发部主任夏颖哲等人，到大理调研洱海环湖水环境治理PPP项目。焦小平一行到污水处理厂察看了污水污泥处理工艺、出水水质及厂区运行情况，他们在再生水厂出水口现场查验水质取样比照，发现出水清澈无味，处理水质超过目前国内最严标准。焦小平对洱海环湖截污PPP项目进展情况给予充分认可，希望中国水环境集团继续安全、优质、高效地完成运营工作，持续推进洱海流域水环境保护治理，也为中国水环境综合治理提供优秀的示范样本。

　　林佳