论贫困县“脱贫摘帽”的法治保障

　　摘要：贫困县实现脱贫摘帽是中央作出的重要战略部署。作为一项系统繁复的宏伟工程，脱贫摘帽工作必须强化法治保障，运用法治思维和法治方式予以推进，方能有序有效。然而脱贫摘帽法治保障的内涵、意义，脱贫摘帽法治保障工作还存在的问题，以及目前在推进该项工作中总结出来的经验，克服当前普遍性问题的举措等都还需要进一步研究和阐释，才能有效指导开展好脱贫摘帽法治保障这项工作，从而使各贫困县在此工作中扬长避短，事半功倍。

　　关键词：贫困县；脱贫攻坚；脱贫摘帽；法治保障

　　贫困县脱贫摘帽是一项系统而繁复的工程，既要求各贫困县根据县域实际，因地因时施策，又需要严格执行中央、国家的统一部署和省市的统一工作安排，因此必然要求要用法治思维和法治方式推动脱贫摘帽，强化脱贫摘帽的法治保障。

　　一、强化贫困县脱贫摘帽法治保障的意义

　　贫困县脱贫摘帽的法治保障主要指为了在现行标准下实现脱贫摘帽的目的而从价值层面、思维层面、组织层面、制度（决策）层面、行动（工作）层面、成效（考评）层面等各方面采取的综合法治保障措施，包括为实现脱贫摘帽而进行的顶层设计、政策决策、统筹谋划等宏观层面的活动，对脱贫摘帽政策、制度的执行活动，以及对执行活动的监督考评等具体活动，还包括但不限于县域范围内专门为保障脱贫摘帽而开展的执法、司法等具体法律实施活动。脱贫攻坚是系统工程，强化法治保障至关重要。

　　1.确保中央脱贫攻坚战略部署得到不折不扣的贯彻落实

　　脱贫攻坚是党和国家确立的重大战略，有关这项战略的各个层面的工作都有着科学的指导原则和严格的工作标准。各地在推动这项战略实施时，一方面要充分发挥地方的主动性积极性，根据地方实际，整合资源，精准施策，另一方面，也是至关重要的一方面，就是要将中央既定的脱贫摘帽的工作目标、原则、要求、标准执行到底，让中央的决策部署在各个地方落地生根，让百姓能切实享受到中央脱贫攻坚政策的巨大红利。为此，中央层面进行了精心的顶层设计，制定出台了一系列完备的规范性文件，用以指导全国的脱贫摘帽工作，这些顶层设计一是为了保证在脱贫攻坚战略推进上做到全国一盘棋，以保证这项史无前例的工作在党的统一领导指挥下得以推进，再者是为了保证全国脱贫摘帽的基本标准一致，全国各地的脱贫摘帽工作都能朝着一个方向真实扎实务实推动，并在“一达标、两不愁、三保障”的层面上，全国各地的群众都能得到同样的政策保障和实际保障。[1]为此，各地方在落实中央的总体战略时，就得将中央的相关政策、文件、决议作为开展工作的主要依据，而不能离开中央的相关文件精神另搞一套。可见，法治保障的最重要的意义和最首要的要求就是各贫困县在脱贫摘帽的过程中必须严格执行中央及上级的相关文件，吃透精神、对准目标、落实要求、保障效率。强调脱贫摘帽的法治保障其核心要义就在于中央有关脱贫摘帽的顶层设计和制度安排不被随意“变通”，不被以任何形式打折扣，始终将党的领导贯穿于贫困县脱贫摘帽的全过程。

　　2.确保脱贫摘帽工作有一个最高的思想指导

　　脱贫摘帽并非一次短时和即兴的运动，而是一项着眼长期的系统工程，更是经过高度理性设计的国家工程，它的意义、目标、标准、要求都是经过反复论证而最终设定的，脱贫摘帽的过程不过是将既定的方略经实践而呈现，所以这个过程并非是灵感忽现的即兴作文的过程，而是按照深思熟虑的战略安排推动具体工作的过程，而所有的战略布局、工作部署又是在一个最高指导思想指引下作出的，这个最高指导思想就是习近平扶贫思想。强化法治保障就必然要强调贫困县脱贫摘帽的权威渊源和制度渊源，从县域作出的统一安排和出台的制度性文件依次往上的层级分别是市级的决策和文件、省级的决策和文件，最后是中央和国家的决策和文件，而所有这些决策和文件的指导思想是习近平扶贫思想。这样整个权威体系、制度体系就统一了。各地方的脱贫摘帽工作才能既可以八仙过海，各显神通，又保证思想统一，步调一致。

　　3.确保了脱贫摘帽工作有一套科学的制度规范

　　每个贫困县都有自己的政治、经济、文化、地理、生态、资源等各个方面的特征，经济发展和农村基础各不相同，要在现行脱贫标准下实现脱贫摘帽，就必须在中央及上级政策文件的指导下，根据自身实际，制定出台一套用以指导规范本县脱贫摘帽工作的制度性文件，以使得脱贫摘帽工作有章可循，有据可依。这也是法治保障所要发挥的重要作用。

　　4.确保了脱贫摘帽工作具备有效的组织领导体系

　　要使中央及上级政策决议在县域得到落实，又使县域的各种力量与资源得到有效整合和运用，一个制度化长效化的组织领导体系必须要建立起来。而这种组织领导体系正是当前各贫困县脱贫摘帽的法治化运作过程中确立起来的，各贫困县首先出台的关于脱贫摘帽的指导性文件就是关于构建这样一个组织领导体系的文件。法治思维的一个着眼点是再好的政策、文件关键在于落实，在于执行，而落实、执行就得靠坚强的组织领导力量的保障，脱贫攻坚大战的指挥部确立了有力了，才能保证脱贫攻坚大战运筹帷幄，决胜千里。

　　5.确保了脱贫摘帽工作目标的稳定性

　　法治的一个重要优势就是保证工作、生活的合理预期。脱贫摘帽既是国家战略，也是各贫困县面临的最重大的工作，其工作任务极重、工作量极大、工作面极广，可谓牵一发而动全身。要使之能有序有效推进，就必须明确其工作目标，以使所有的人才财力智力都能围绕这一目标发挥作用。因此，唯其运用法治思维谋划工作，才能将脱贫摘帽的总体目标贯彻到各项工作之中，才能保证针对脱贫摘帽的各项工作不会南辕北辙，而自始至终能将既定目标一以贯之，保证各项工作实现预期目标，做到事半功倍。

　　6.确保脱贫摘帽工作标准的一致性

　　前已述及，各个贫困县情况不一，脱贫摘帽工作在方式上必须各显神通，因地施策，但国家对脱贫摘帽却规定了统一的评估标准。要保证各个贫困县在脱贫摘帽的工作中能完全遵守这些标准，各地就需将国家标准用制度化的方式细化到自己的各项工作要求中，换言之，各地出台的脱贫摘帽指导文件必须将中央规定的工作标准进行细化具体化。

　　7.确保了脱贫摘帽工作的法治秩序

　　法治保障不仅从价值层面、指导思想层面、制度规范层面、组织领导层面等各个方面保证了脱贫摘帽的工作方向、工作目标、工作标准正确与统一，另一方面也通过整合法治力量化解了脱贫摘帽过程中出现的一系列矛盾。如通过法治宣传，提高群众对脱贫政策的知晓度，对脱贫攻坚的参与度，对干部工作的认可度，化解了群众对政府及基层干部的大量误解，拉近了党群、干群关系；如通过司法调解，化解群众之间的一些影响脱贫工作进展的矛盾纠纷，融洽了邻里关系；如通过“巡回法庭”、便民司法的方式，在群众身边开庭审判典型案件，以案释法，帮助群众知晓底线，自觉履行赡养、扶助、抚养等义务，恢复了一些家庭关系等。脱贫摘帽的过程也会出现大量阻碍、破坏行为，这些行为包括：一些地方政府或领导错误的政绩观，搞形式主义、数字脱贫；一些领导干部突破底线，截留、挪用或贪污扶贫资金；部分群众目无法纪，扰乱、阻挠脱贫工作。这些行为自然需要通过法治方式予以纠正和惩治。

　　二、当前贫困县脱贫摘帽法治保障工作中存在的问题

　　1.政策方面：存在衔接不严密的问题

　　县域层面的脱贫摘帽政策有一个承上御下的问题，即向上要彻底执行中央及上级的政策，向下要着眼县域实际出台有针对性指导性操作性的政策，这就要求既要体现中央及上级精神，又要贡献地方思路办法。一些贫困县出台的脱贫摘帽政策在上下衔接上存在一定缺憾，如有的将上级文件照抄照搬，对县域实际不研究，导致相关的政策难以落地；有的不认真吃透上级文件精神，局限于自己的一亩三分地，出台的政策缺乏全局意识，没有前瞻性，甚至与上级指示精神相悖；有的对上级精神不能心领神会、举一反三，而是按图索骥、照葫芦画瓢，对新出现的问题不能及时做出应对，导致政策滞后，工作停步不前。

　　2.制度方面：存在稳定性不强的问题

　　制度的优势就是具有较强的稳定性，给相关工作以持续指引，而不是朝令夕改，让执行者参与者无所适从、不知所措。但在脱贫摘帽的过程中，各贫困县都存在不同程度的制度不稳定的情况，从而导致人力财力浪费，也在群众中制造了不少的新矛盾。

　　3.标准方面：存在一致性不够的问题

　　脱贫摘帽的很多工作，如水电路房讯寨等各个方面都是有相关标准的。中央三令五申，要严格执行现行扶贫标准，既不能降低，也不能擅自拔高。但实际的脱贫摘帽过程中，不难发现，在不少地方，不少工作上都存在对脱贫摘帽工作标准把握不准的问题。例如，有的对危旧房改造的标准把握不好，或擅自扩大改造范围，让财政不堪重负，或自行缩小改造范围，让老百姓没能享受到应有的政策红利；有的村村通、串户路标准把握不准，擅自增加或缩小路面宽度、厚度，造成不良影响。

　　4.执行方面：存在效率性不高的问题

　　“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。[2]为什么干部变成了决定因素，因为既定路线方针政策都需要付诸执行。脱贫摘帽工作尤其需要苦干实干方能完成，因此，执行效率至关重要。而实际工作中，一些地方或是因组织指挥体系无力而缺乏执行力，一些地方或是因为督促问责不到位而缺乏执行力，一些地方或是由于干部教育培训不够而缺乏执行力，一句话，在很多地方的脱贫摘帽工作一个最大的障碍还是干部执行力的问题。

　　5.沟通方面：存在有效性缺乏问题

　　制度执行需要有效的沟通，因为有效的沟通才能争取规范对象的配合。但在脱贫摘帽进村入户的过程中，由于一些帮扶责任人群众工作能力不足，导致了很多无效沟通，甚至与群众之间产生了极大误会，做不了群众工作，脱贫摘帽工作也就没法推进。

　　6.工作方面：存在细致性不足问题

　　脱贫摘帽涉及的细节很多，而每个方面都需要理性思考、提前预判、超前谋划，做好充分准备，照顾到每一个细节。但脱贫摘帽实际中，一些地方为片面追求进度，而对许多工作从谋划到落实都粗枝大叶，甚至一些工程存在质量问题，留下后遗症。一些干部做群众工作也只图眼前，不顾长远。

　　三、当前贫困县脱贫摘帽法治保障工作的基本经验

　　1.党的领导是关键

　　脱贫摘帽的各项工作、整个过程都必须坚持党的领导，法治保障也不例外，因为法治保障最主要的就是保障党关于脱贫摘帽的方针政策部署得到不折不扣的落实。目前各贫困县脱贫摘帽的实践已充分证明，凡是在法治保障的价值指导、制度设计、方案实施、工作推进等各环节始终坚持党的领导，法治保障的目标就能顺利达成，反之，就会遭遇各种各样的阻碍。究其原因有：一是党关于脱贫摘帽的方针政策部署是最符合历史潮流，最符合人民利益，最符合发展需要的，贯彻之就是在做尊重历史传统、顺应民意民心、回应发展需求的事情，理所当然会得到最大限度的支持，会成功；二是“东西南北中、党政军民学，党是领导一切的”，[3]法治保障只有坚持党的领导才能凝聚起磅礴的力量，有了力量支撑，法治保障方能有权威，有效力；三是法治保障的成功还在于能否在广大农村，在广大群众中作一场深刻而广泛的政治法治动员，在中国只有党有这个号召力、组织力、凝聚力去完成这样伟大的群众动员。

　　2.制度建设是前提

　　所谓脱贫摘帽的法治保障，其实质就是要运用一套科学系统的制度体系去规范整个脱贫摘帽工作，使之顺利达到既定标准，实现既定目标。因此，一套符合各贫困县实际又严格遵循中央及上级精神的制度体系是脱贫摘帽法治保障的前提条件。有了科学完备的制度，法治保障才有依据和标准。目前，各贫困县能顺利开展脱困摘帽的各项工作并取得极大成效，一条重要的经验就是它们都根据中央及上级精神，根据县域实际构建了一套科学的指导性文件，用之以指导全县脱贫摘帽的组织指挥、实施执行、宣传教育、考核评估、督促问责等方面的工作。

　　3.群众参与是基础

　　法治保障一个重要目的是通过普遍性的行为规范与指引来节省个别指引所耗费的巨大成本，而普遍性的行为指引要发挥作用就需要规范对象自觉而普遍的行为配合。脱贫摘帽的主体除了执行政策的基层干部就是广大群众，让群众成为脱贫摘帽的主体，让他们自觉主动参与到脱贫摘帽的工作，就能最大限度地得到他们的理解、认可与支持，为脱贫摘帽而建立的法治保障才能因为有群众基础而达到预期效果，反之，没有群众参与配合，法治保障所预期的普遍性指引就无法实现，制度就会沦为个别惩治的依据，工作成本反而会增加。

　　4.部门联动是手段

　　脱贫摘帽对各贫困县来说都可谓时间紧、任务重，要保证工作的进度和质量就必须要赶时间、抓效率。但法治保障会有程序、时限、保障力量等方方面面的限制，要追求效率，必然需要各相关保障部门之间在法律边界之内进行高效联动。综合来看，各贫困县主要强化了宣传、政法、公安、法院、检察院、司法行政部门等部门的联动发力，各部门之间的配合与分工十分清晰，协同保障很有成效。

　　5.政府诚信是基石

　　县级脱贫摘帽的一系列指导制度是县级党委、政府主导制定的，既代表国家权威，又代表了县级党委政府的权威。干部群众遵守这些制度文件也是因为尊重党委政府权威，信任党委政府，至上而下来说，制度的效力在于党委政府权威的有效性，至下而上而言，制度的效力在于干部群众对党委政府的信任。一旦党委政府在群众面前做出失信行为，制度的效力就会大打折扣，如果政府失信于民之事屡屡发生，制度就可能只剩下个别强制而没有了普遍指引，如此制度的指导性指引性功能就可能丧失。因此，整个法治保障过程中，政府诚信是极为重要的因素。

　　6.监督问效是保证

　　意大利法哲学家贝卡利亚说：“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益。”[4]脱贫摘帽作为一项涉及主体众多的工作尤其要言出必行，令行禁止，已经制定出台的制度一定要得到切切实实的执行，执行中存在的问题一定要及时得到纠正，执行中偏差的问题一定要按制度规定的结果予以惩处，执行中违法犯罪的行为必须依法及时追究。对脱贫摘帽工作的执行过程进行有力监督，对完成情况进行科学的考核评估，对失职无效情况进行及时的纠正惩处，是保证整个制度体系的权威和组织指挥体系有效的重要手段，也是法治保障的应有之义。

　　四、进一步加强贫困县脱贫摘帽法治保障的主要措施

　　针对上述问题，借鉴已经总结的成功经验，我们认为可以采取以下法治保障措施来化解脱贫摘帽中出现的问题，助推此项工作如期完成。

　　1.加强制度保障

　　有了完备科学的制度体系，脱贫摘帽工作才能做到谋定而后动，才能有章可循、有据可依。加强制度保障主要做好以下几个方面：一是解决好脱贫摘帽政策的衔接性问题。一方面要认真学习领会中央及上级有关文件精神，把握政策精髓、要义，吃透“上情”，另一方面要认真分析研究本县脱贫攻坚的基本形势、基本情况，通过深入调研，反复对比，对地方情况烂熟于胸，在此基础上，找到中央及上级精神与地方实情的契合点，在地方实情中找到贯彻中央及上级精神的着力点，在中央及上级精神中找到解决地方问题的大方向。二是解决好脱贫摘帽各项制度文件的科学性稳定性问题。制度文件的制定一定要慎之又慎，制定前要深入了解情况、广泛听取意见，要掌握实情、把握规律，以问题为导向，以解决问题为目的，切忌用文件贯彻文件，言之无物，言之无策。此外，好的制度出台之后非特殊紧急情况要尽量保持稳定，可以根据实际变化进行补充完善，但要避免经常性的根本性修改。

　　2.加强执行保障

　　“世界上的事情都是干出来的，不干，半点马克思主义都没有。”[5]脱贫摘帽的政策出台了，制度确立了，剩下的就是尽力实施这些政策制度，没有执行行动，没有执行效率，一切工作都是枉然。加强执行保障核心工作首先是建立一个权威高效的组织指挥体制统筹协调整个执行实施行动，脱贫摘帽的组织指挥系统应该要上下联动、左右覆盖，有高效快捷的指令传达系统，所有的工作指令，能在最短时间传达到一线，也有畅通及时的信息反馈平台，一线遇到的新情况新问题能第一时间反馈到相关部门谋求解决。其次，要界定好整个执行实施系统的职责分工，使县乡村组户各个层级的执行主体知道要干什么，责任是什么，各司其职，不推诿扯皮。再次，要教育培训好各个领域各个层面的执行队伍，提高执行人员的政治站位和业务水平，要帮助他们知道怎么干，遇到问题怎么办。

　　3.加强监督保障

　　脱贫摘帽涉及的资金多、项目多，是一个易于滋生腐败的重点领域，而且这些腐败都发生在群众身边，影响极为恶劣，必须要设置严格的监督程序。另一方面，脱贫摘帽工作工作量极大，时间非常紧迫，在整个过程中如果没有很好的工作节奏感，跟不上工作节奏要求，一个鼓点踩错就可能导致手忙脚乱，影响全盘，因此，在整个脱贫摘帽的过程中，对各项工作的推进实施都要有全面到位的监督保障，督促各项工作按时按质推进，并达到既定标准。响鼓加重锤才能有更好的工作成效。

　　4.加强惩治保障

　　脱贫摘帽工作参与主体是全县干部群众，必须用严明的法纪进行规范，使组织者、执行者、参与者都必须明确自己的义务，明确法纪底线。对于脱贫摘帽工作出现的违法违纪违规行为，必须整合纪委监委、公安司法等相关部门及时实施惩治，以点带面，保证脱贫摘帽有一个很好的法治氛围。

　　五、结语

　　贫困脱贫摘帽的法治保障，既要从法治理论层面进行把握，更要从脱贫摘帽的实际层面进行把握，主要包括理性谋划、科学决策、制度规范、执行有效、惩治有力等各个环节的工作及其成效。强化法治保障对脱贫摘帽的意义非凡，既能保证中央决策部署得到切实贯彻落实，又能充分发挥地方的积极性主动性。在完善脱贫摘帽法治保障这工作时，一方面要正视目前存在的政策衔接、制度稳定、标准一致、执行效率、沟通效果和工作细节等普遍性问题，另一方面又要充分运用从脱贫摘帽实践中总结的党的领导、制度建设、群众参与、部门联动、政府诚信等经验，取长补短，通过加强制度保障、执行保障、监督保障、惩治保障等工作主动作为。

　　参考文献：

　　[1]中共中央、国务院.《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，中发[2018]16号，2018年6月15日

　　[2]毛泽东.《毛泽东选集》（第二卷），人民出版社，1991年版，第526页

　　[3]习近平.《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，2017年10月18日

　　[4][意]切萨雷·贝卡利亚.《论犯罪与刑罚》，黄风译.中国法制出版社，2002年版，第65页

　　[5]邓小平.《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1994年版，第221页

　　夏丹波

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